三、福建船政的诞生
1866年6月25日，洋务派又一重要领袖，闽浙总督左宗棠在福州任所向朝廷上了两道奏疏。
左宗棠，字季高，湖南湘阴人。虽然只是举人出身，但多年塾师、幕僚生涯的磨砺，使他下笔成书，文章灿烂可读。平日他悉心经世致用，注意研究外国事务，尤其重视研究国防，关心造船事业的发展。三年前，法国远东舰队司令琼·路易斯·耀来斯在宁波建造了一个小船厂，造了四艘小轮船。不久，法国人对直接在中国经营造船业失去信心，听说左宗棠有意建造轮船，便打算把船厂盘给他，而在法国人需要时，又可加以利用。1864年6月，前“常捷军”（一支由法国军官任统领，协助清政府对抗太平军的洋枪队，由中国人及菲律宾佣兵士卒组成）帮统、法国人日意格向左宗棠提出了这个意向。由于“李—阿舰队事件”余波未息，宁波船厂规模又太小，只能建造船体，而螺旋桨、蒸汽机、火炮都要向法国购买，所以左宗棠立即予以回绝。[50]这年10月，左宗棠在杭州西湖请日意格、德克碑观看中国人仿造的小轮船，[51]并与他们论证了设立船厂的计划。可是当时正处于镇压太平天国的军旅之中，治所未定，行程多变，这套计划只能置于箧中。太平天国失败后，左宗棠驻节福州，更决心建造轮船。1865年，赫德向总理衙门递呈《局外旁观论》，接着英国驻华使馆参赞威妥玛也提出《新议论略》，怂恿清政府实行“新政”。此时，左宗棠借清帝饬令他参与讨论之机，和盘端出了设局造船、御侮自强的主张。
在第一篇奏疏中，左宗棠剖析了鸦片战争后的沿海形势，指出江南大利，在水不在陆。自广东至盛京，大海环其三面。江河以外，万水朝宗。和平之日，漕运贸易，业民安众。战争之时，调兵转输，设防争道。况津沽为北京要镇，自海上用兵以来，泰西各国火轮兵舰直达天津，藩篱竟成虚设。是以“欲防海之害而收其利，非整理水师不可；欲整理水师，非设局监造轮船不可”。针对保守派的攻击非难，他以犀利的言辞回击说：
泰西巧而中国不必安于拙也；泰西有而中国不能傲以无也。虽善作者不必其善成，而善因者究易于善创……彼此同以大海为利，彼有所挟，我独无之。譬如渡河，人操舟而我结筏；譬如使马，人跨骏而我骑驴，可乎？[52]
在第二篇奏疏中，左宗棠进一步申明：西洋各国向以船炮称雄海上，“我尚无之，形无与格，势无与禁，将奈之何？”“此微臣所为鳃鳃过计，拟习造船兼习驾驶。怀之三年，乃有此请”。[53]
左宗棠分析了从前中外臣工屡议雇买代造轮船而未敢轻议设局制造的原因。针对船厂择地困难，他建议可在福州海口罗星塔一带建局；针对机器购觅之难，他认为可托洋人购觅；针对外国匠师要约之难，他主张先立条约，定其薪水，到厂后派人随同学习，靳不传授者，罚扣薪水；针对筹款之难，他提出可划海关税收及厘税益之；针对船成之后无人驾驶，他提议雇请洋人担任教习；针对煤炭薪工按月支给，所费不赀，他以为可用轮船平日经商运漕，战时集中使用、分攻合剿的办法解决。最为困难的，是“非常之举，谤议易兴。创议者一人，任事者一人，旁观者一人”。“始则忧其无成，继则议其多费，或更讥其失体，皆意中必有之事。”面对这些非难，他认为要看到世界大势，尤其是日本及俄罗斯、美利坚的奋起。他坚定地说：“均是人也，聪明睿智，相近者性，而所习不能无殊。”“谓我之长不如外国，导其先可也，谓我之长不如外国，让外国擅其能不可也！”[54]
鉴于“李—阿舰队事件”的教训，朝廷对于购买外洋船炮犹有井绳之虑。但两次鸦片战争的教训，又使其坚信外国轮船必是攻守利器。处于这种矛盾境地中，看到左宗棠自告奋勇设局造船的主张，便立即批准了。
8月19日，刚担任江汉关税务司的日意格应左宗棠之邀，抵达福州。日意格1835年出生于法国，家境贫寒，原是法国海军上尉，参加过克里米亚海战，1856年来华。在担任宁波税务司任中，组织“常捷军”镇压太平军，从而结识左宗棠。这次他们同赴罗星塔，择定在马尾山下宽130丈、长110丈范围内开设船厂。马尾山位于闽江之畔，闽江两大支流在此交汇。南支曰西峡江，又称乌龙江；北支叫东峡江，一曰马头江，因江中有石状如马头而得名，马尾之名亦由此衍生。这里面临大江，群峰西踞，中间一片坦途。厂址泊岸处，土实水清，深达12丈，为天然良港。在商定了办厂的详细合同后，根据左宗棠的要求，日意格前往上海，请法国领事白来尼签字作保。
10月5日，担任过“常捷军”统领的另一位法国军官德克碑亦应召赶到。左宗棠与他进一步深入讨论了办船厂的各项细节。10月14日，他们正在督署议事，忽然接到上谕。原来在十几天前，朝廷已决定调左宗棠担任陕甘总督，前去镇压西北回民起义。显然，船政不可能随左西迁，左宗棠也不愿船政流产。他推荐了丁忧在籍的前江西巡抚沈葆桢总理船政，要求准其专折奏事，以防牵制。朝廷接受了这一提名。
左宗棠与日意格、德克碑议定的清折要点是：（一）从船政铁厂开工之日起五年内，日意格、德克碑负责募雇30名外国工程技术人员，教授中国员匠一切造船技术。（二）在此期间，购买外国船厂设备及轮船材料物件，以便制造能装1万石米、150匹马力的轮船11艘，80匹马力的轮船5艘。（三）进口两台150匹马力的蒸汽机，一台供初学仿造时参考，一台先行配装上船，以免船厂旷待。待铁厂自行生产出五六台轮机后，再将进口轮机装配上船。购买80匹马力的蒸汽机五台，交轮船厂抽空配造。（四）购买铁厂设备，以便制造轮机，并形成技术维修力量。铁厂设备，还可兼造枪炮。（五）开设学堂，教授中国员匠近海驾驶技术及英、法语。远洋航行非五年所能尽悉，将来或留外国人二三员再教习二三年。（六）日意格、德克碑回国雇募人员，采办设备原料。（七）日意格、德克碑月薪银1000两。五年内如能达到计划的各项要求，另外各嘉奖2.5万两，嘉奖外国员匠6万两。
日意格
德克碑
左宗棠任命日意格、德克碑为船政正、副监督，又与他们订立合同规约，规定铁厂、轮船厂并学堂事务，由中国高级官员饬委洋监督负责，若有办理不妥，唯洋监督是问。所有外国工程技术人员均系中国的雇员，须认真出力，除奉派差事外，不得私揽工作。局厂内一切公事与中国官长来往，俱由洋监督负责，其余外国雇员不得私自超躐干预。教习期内，如中国员匠已掌握技术，应由中国官员酌量裁减。外国雇员不受节制、不守规矩或教习办事不力，工作取巧草率或打骂中国员匠，洋监督当随即令其回国。[55]日意格、德克碑本来只是法国普通军官，对于蒸汽军舰的设计和建造没有任何经验，但左宗棠一来手里没有合适的外国专家人选，二来在攻打太平军的军事行动中与他们有过合作而产生信任，所以就以他们为“桥梁”，去沟通欧洲的科技和军工产业。德克碑在“常捷军”中的地位高于日意格，但日意格能讲中文，与中方官员的沟通也很顺畅，所以左宗棠将其安排为船政正监督。这造成德克碑的不满，以后渐渐淡出船政事务。日意格推荐26岁的法国海军中尉斯恭塞格担任监督帮办，取代了德克碑的位置。日意格从建设船政入手，后来又携带留学生出洋，由此深入地参与到清政府的洋务事业，以及中外关系的许多事务中去，自身也获得丰厚的回报。
从清折合同看，左宗棠十分注意“权操诸己”，以防“李—阿舰队事件”重演。朝廷对这些措施十分赞赏，称其“所见远大，理当如此”，并规定左宗棠西征期间仍当与闻船局一切事务。[56]
船政的工厂于1866年12月23日正式动工兴建，到1868年夏基本完工，在荒芜的江滩上打桩，并将地基抬高1.8米，计建衙、廨、厂、坞、洋房共八十余所。东北面是船政大臣衙门，前后学堂，艺圃，东西考工所，洋监督住宅，外籍工人住宅，翻译、医生、洋教习住宅和中国工人、学生宿舍。住宅区用高墙分隔，到了晚间就禁止通行。为了信仰的需要，特地为英国人和法国人分造了基督教堂和天主教堂，为中国人造了天后宫。西南面为厂区，包括船厂、合拢厂、截铁厂、打铁厂、铸铁厂、模厂、轮机厂、水缸厂、钟表厂、样板厂、帆缆厂、拉铁厂、锤铁厂、转锯厂、木料厂、炮厂、舢板厂（这里的“厂”，相当于“车间”）。厂区占地约600亩，内设铁路。其中船厂拥有四座船台，能够建造龙骨长100米、排水量2500吨的船舶。一些重点车间的单体面积达到2400平方米，有的厂房配置了跨度超过20米的木质桁架横梁，并铸造了120根每根重达2.5吨的铁圆柱来支撑这些横梁。打铁厂配置了5台汽锤，16台炼铁炉；铁工厂拥有6台加热炉和2部轨道车；轧铁厂拥有15马力的鼓风机为炼铁炉鼓风。此外，还从法国订购轮机、铁板，制成长30丈、宽15丈的铁船槽（浮船坞），专供修理轮船。[57]
总理船政大臣沈葆桢于1867年7月17日释服，次日前往船政工次，开始视事。
左宗棠
沈葆桢
沈葆桢，字翰宇，又字幼丹，福建侯官人。19岁（1839年）中举，娶舅父林则徐的二小姐林普晴为妻，27岁中进士，排名二甲39名，后于24岁的安徽士子李鸿章三名。1856年任江西九江知府，旋入曾国藩幕府，管理营务。1862年由曾国藩推荐，出任江西巡抚。抚赣期间，镇压太平军，幼天王洪天贵福和干王洪仁玕皆由他抓获并处死。沈葆桢的特点是办事细密，作风严峻，擅兵法，长吏治。这些特点在他总理船政时都充分体现。按照清制，地方官不能在家乡任职。沈葆桢以本地绅士身份主持船政局，又获得专折奏事权和部颁关防，身份特殊，也可看出朝廷对他的宠信。他在船政大臣衙门作对联云：
以一篑为始基，从古天下无难事
致九译之新法，于今中国有圣人
又联曰：
且漫道见所未见闻所未闻，此即是格致关头认真下手处
何以能精益求精密益求密，定须从鬼神屋漏仔细扪心来
作为首任船政大臣，沈葆桢为创建中国近代海军事业做出了卓越的贡献。他是中国封疆大吏中第一个真正进入近代化技术操作层面的人，甚至可以说是唯一的人物。
1868年1月18日，是福建船政的盛大节日。第一号轮船进行了隆重的安放龙骨典礼。沈葆桢亲率官绅并洋员祭告天后，与提调官周开锡、夏献纶及诸员匠共捧龙骨，安上船台。又到船厂，亲自拽绳下石，奠以牺醴。并与中外员匠敬宣皇上德意，勖以黾勉图功。闻者欢声雷动，手舞足蹈。然后举爵挈觞，劳之以酒而退。此后，他经常极为细致地关注着每一件新奇的西洋技巧，从蒸汽机到木材的弯曲工艺。他写给朝廷的报告，也常常包含着详尽的技术细节。
经过一年多努力，1869年6月10日午间，第一号轮船顺利下水。这天沈葆桢率领员绅拜致天后、江神、土神、船神后，由日意格指挥工匠拔尽船底撑柱，锯断船头托钢，轮船便顺势滑向闽江。接着升桅杆、系帆缆、备床爨、添旗帜、制号衣、整炮械，以备出海试航。
船政日后每制新船，均由船政大臣等共捧龙骨，安上船台。新船下水，祭祀天后及诸神，典礼如仪，成为定例。
第一号轮船被命名为“万年清”，船长238营造尺，宽27.8尺，吃水14.5尺，排水量1370吨。货舱载货量350吨。装有立式150匹马力蒸汽机一台，平均时速40华里。[58]9月25日，沈葆桢亲自登船出海试航。10月1日，由船政提调吴大廷督同管驾贝锦泉展轮北上津门，听候勘验。11月5日～8日，三口通商大臣崇厚在大沽验收合格。
福建船政正门
福建船政轮机厂
12月6日，第二号“湄云”轮下水。1870年5月30日，第三号“福星”轮下水。两船动力均为80匹马力。至1871年底，船政局按预定计划共制轮船六艘。自制蒸汽机也顺利进行。第五号“安澜”轮（亦即第三艘150匹马力轮船）如期装上国产轮机、锅炉。出海试验表明，船极灵捷平稳，机器配搭亦均合宜，与购自外洋者无异。
80匹和150匹马力的动力，对军舰来说，无疑太小了。船政局方面与日意格讨论，希望增拓马力。经过磋商，决定向国外订购一套250匹马力新式轮机，装到第七号“扬武”舰上去。“扬武”是船政局前期制造的功率最大的军舰，排水量1560吨，时速12节。布局全按国外军舰规制，不再兼设货舱。“扬武”舰于1871年7月12日装上龙骨，次年4月23日下水，船台周期9个月，较之第六号“镇海”轮的8个月周期、第五号“安澜”轮的7个月周期并不太长，但整个工作量却超出了一倍。[59]
由于沈葆桢是封疆大吏出身，又经过战争的世面，所以在船政局里采用严刑峻法建立威信。时人笔记记载，有个工人偷了外国工匠的汗衫，他斥其“太不替中国人做脸”，喝令处斩。藩司因买铜不报，谓与税款有碍，用札驳诘，他立缚藩吏，以“阻挠国是，侮慢大臣”八字杀之。某次与幕僚作诗，中途退场一回，则又坐堂杀人。在他管理船政局期间，弊绝风清，外国专家也对他表示钦服。[60]
福建船政全景
除了严格的纪律管理，沈葆桢也给工人较高的报酬：无技术工人每天工作11小时，月薪银4.5～7两。同时期江南制造局的待遇是2.33～4.7两，而上海工厂里的工人是4～5两。技术工人待遇更好，他们的工作时间是冬季8.5小时，春秋季9小时，夏季10小时，月薪7～21两。江南制造局的技术工人工资为5.7～15两。这在当时是相当可观的收入，并且都能按时领到，而劳动条件，较之早期工业化社会的欧洲、日本以及后来的中国企业都要好得多。[61]所以工人的表现也很出色，以非常快的速度掌握了西方的工具和技能。
造船工业的兴建和发展一直受到保守势力的阻挠和反对。正统派士大夫坚持以孔孟之道作为立国的根本和评价事物的尺度。1867年春，正当船政大兴土木进行基建的时候，京师里为设立同文馆爆发了一场著名的争论。大学士倭仁是保守派的挂帅人物。他在论战中说：“立国之道，尚礼义不尚权谋；根本之图，在人心不在技艺……古今来未闻有恃术数而能起衰振弱者也。”[62]集中代表了保守派对引进西方先进技术的基本看法。在福州方面，新任闽浙总督吴棠也不以造船为然，处处务求反左宗棠其道而行之，使得船政这株嫩苗面临夭折的危险，以致远在西北的左宗棠亲自向朝廷请求，让沈葆桢一人专司船政。总理衙门也致函沈葆桢，要他以大局为重，勿以吴棠掣肘为意。
正在船台上的“万年清”舰
沈葆桢向清廷奏报福建船政建造第一号轮船“万年清”号时附呈的船图
1872年1月，内阁学士宋晋上奏，认为船政经费已拨四五百万两，未免靡费太重，名为远谋，实用虚耗。请将沪闽两处造船暂行停止，额拨经费转解户部，已成之船租给殷商。福州将军文煜、福建巡抚王凯泰亦倾向停造。但又说如果停造，中国将赔偿法方70余万两白银，并认为将军舰租给商人太可惜，靠老式师船巡逻又不如轮船灵捷。曾国藩立即给总理衙门写信，指出当初造船，“非不知需费之巨，成事之难，特以中国欲图自强，不得不于船只船械练兵演阵等处入手”。左宗棠也拍案而起，力驳非难，强调：“此举为沿海断不容己之举，此事实国家断不可少之事。”[63]沈葆桢更用事实说明，从“万年清”到“伏波”“安澜”，制造技术日益改进，航行效果越来越稳。他问：“譬诸读书，读至数年，谓弟子当胜于师者，妄也。谓弟子即不如师矣，莫若废书不读，不益妄乎？且各国轮船亦有利有不利，其创之也各有后先，其成之也互相师法，久于其道、熟能生巧者则利，卤莽从事、浅尝辄止者则不利……勇猛精进则为远谋，因循苛且则为虚耗，岂但轮船一事然哉？”[64]李鸿章也说：“士大学囿于章句之学而昧于数千年来一大变局，狃于目前苟安而遂忘前二三十年之何以创巨而痛深，后千百年之何以安内而制外，此停止轮船之议所由起也。臣愚以为国家诸费皆可省，惟养兵设防、练习枪炮、制造兵轮船之费万不可省。”[65]在他们的坚持下，造船计划得以继续维持。不过在私下，李鸿章对船政局造船却不以为然，如同他对江南制造局造船的态度一样。他告诉王凯泰，他奏折中态度，只是对左宗棠、沈葆桢大声疾呼的回应，在当前的气氛下，鄙人又怎么可能去唱反调呢？[66]
从1869年2月11日（同治八年正月初一）铁厂起造，到1874年2月16日（同治十二年底）适为五年，福建船政共制成“万年清”“湄云”“福星”“伏波”“安澜”“镇海”“扬武”“飞云”“靖远”“振威”“济安”“永保”“海镜”“琛航”“大雅”15艘舰船。其中“扬武”轮工料繁巨、一船抵作二船，16艘舰船的建造计划算是完成了。朝廷赏给日意格一品衔和准穿黄马褂的荣耀，并与德克碑一体赏给一等宝星。帮办斯恭塞格、练船教习德勒塞，赏给三品衔并一等宝星。所有在局出力洋员匠51人，各得官衔、金牌不等。然后按照合同，将其遣散回国。
福建船政的洋员，前排右五为日意格。福建船政是近代中国大规模规模引进西方先进制造业和专业人才之始。
怎样评价福建船政前期所造轮船，是个长期争论不休的话题。在当时，除了朝廷内部，报界也发表了意见。英文《北华捷报》认为清政府的钱用得很不得当，福州船厂不过是个大玩具，看看很漂亮，但完全无用。[67]《申报》反驳说：中国仅以数百万两之费，六七年之时，习悉泰西百年之学，难道不是大利吗？怎能说是靡耗巨款呢？[68]应当看到，中国近代造船工业尽管付出了高昂的代价，但迈出的却是近代化的最初步伐，是传统农业文明向工业文明的伟大转变。同时也为进一步建造更好的舰船奠定了基础。基于这些，应对船政的造船实践予以高度评价。就船厂的装备而论，也比当年同时起步的日本横须贺造船厂（1865年德川幕府设立横须贺制铁所。1868年明治政府接收其设施。1871年改由海军管理，名曰横须贺造船所。1876年建成首舰“清辉”号。该厂也是法国人指导建造的）更优良。船政培养了中国最早的制造业科技工程人员和产业工人，法国人认为，中国工人接受新式工具比日本工人更快。[69]同时也要看到，在短短五年中，朝廷向船政投入500万两白银，大大超出预定的300万两计划额度；所制军舰皆为木壳，功率较小，式样也不先进——起初按左宗棠要求，船政轮船的设计定位是军民兼用，既运货，亦能捕盗护商，而他却不知道，蒸汽船时代，早已将商船和军舰清晰地分为两种产品路径了。后来舾装虽分军民而不再兼容，但仍是老式木壳船体。此外，每艘舰船的成本高于国外同类船50%～60%等问题也确实存在，[70]说明船政在引进外国技术时起点不高，内部经营管理也存在问题。加之国内本无制造业基础，在许多方面仍依赖外国，更使造船成本难以降低。这些都是中国早期工业化探索中的宝贵教训。不过，仅凭这些问题就全盘否定船政，显然是失之偏颇的。
应当指出，福建船政与江南制造局于19世纪70年代以后在造船方针上出现的不同情况，只是洋务派内部在发展海防事业上做出的不同方案选择，而在引进西方技术加强国防建设的总体目标上并无质的区别。
15艘舰船完成后，喧闹了几年的船政安静下来。车间里制成的两台蒸汽机尚未配用，船台上空空荡荡。下一步该怎么办？冬烘先生们主张就此收盘，洋务派还想继续干下去。这时发生了日本侵略台湾事件，沈葆桢率“安澜”“伏波”和“飞云”号军舰前往台湾交涉。接着，他向朝廷呼吁，请求允许继续造船，加上朝中恭亲王奕
的鼓动，这个要求被批准了。于是第十七号“元凯”轮（150匹马力）便被驾轻就熟地送上船台。同样的木壳轮船，后来还建造了两艘，即第十八号“登瀛洲”和第十九号“泰安”。
值得一提的是，1875年夏，第十七号150匹马力船制造在即。因用于船胁的暹罗弯木尚未到货，一时难以动手。船政学堂的学生拿出自己绘制的一艘50匹马力船设计图和轮机设计图，禀请试造。沈葆桢支持年轻人的尝试，称之为“中华发轫之始”，并把它命名为“艺新”号。[71]1876年6月10日，千总沈有恒和制造学生汪乔年、吴德章驾驶“艺新”进行首次试航。这是船政自行设计的第一艘船舶。
“伏波”号
1875年5月30日，朝廷调沈葆桢任两江总督兼办理通商事务大臣，督办南洋海防。沈葆桢选择福建按察使郭嵩焘接办船政，旋从李鸿章处得悉郭已被内定为第一任出使英国大臣，便改请北洋帮办大臣丁日昌继任。11月9日，丁日昌到局视事。一个月后，福建巡抚王凯泰因病出缺，朝廷命丁日昌接任。丁日昌建议在顺天府尹吴赞诚和布政使衔津海关道黎兆棠两人中拣派一人接办船政。朝廷选择了吴赞诚。次年5月，吴赞诚到局就职。丁、吴配合默契，进一步发展船政事业。但这对密友的健康都不佳，1877年夏，丁日昌连续病假，挣扎了一年，终于因病免职，由吴赞诚署理巡抚。岁暮时节，吴赞诚由船政工次到省，前往拜访丁日昌，忽然病倒丁府，几经医治不见好转。朝廷便转调前直隶按察使黎兆棠继任。黎兆棠在船政大臣的职位上工作了四年，据说官声不佳，最后被署左副都御史张佩纶参去职务，由张梦元接任。但这一时期船政总的形势依然是蒸蒸日上。
吴赞诚任内的主要贡献，是将船政从生产木质船转产铁胁木壳合构船。原先建造的轮船，所需木胁皆从南洋进口。由于这种天然弯木来源日益困难，要长期稳定地建造轮船，必须以铁代木。此外，生产铁胁船，还能为进一步建造全铁壳船打下基础。船政的生产设备，是按生产木质轮船配置的，法国人传授给中国人的，也是建造木质船的技术。转产铁胁船，原材料较原先易办，工作量则增加一倍，技术和工艺要求也更高。内行们还指出，为了提高船速，必须增大船用蒸汽机的功率。经与日意格商量，决定在法国地中海船厂先订全副铁胁，又在英国订制2台750匹马力复合式蒸汽机，以作仿制依据，并于1875年底开始兴建铁胁厂。1877年5月，第一号三桅铁胁兵船“威远”号下水。接着，同型船“超武”“康济”“澄庆”“横海”号也先后下水。成批生产铁胁船和750匹蒸汽机，标志着船政的造船水平有了很大提高。
黎兆棠任内，船政开始生产铁木合构的巡洋舰，也就是当时所称的巡海快船。这个计划酝酿已久，早在1876年秋，吴赞诚便根据李鸿章的建议，委托日意格在法国地中海船厂购买1000匹马力巡海快船图纸。经法国工程师核复，建议改为2400匹马力方可适用。旋用银3092两，委托法国工程师设计（法方仿照1877年新下水的“杜居士路因”号巡洋舰进行缩小）图纸，于1879年寄回国内。因船政经费拮据，延至1881年11月开始施工，1883年1月下水，命名“开济”号，排水量2200吨，船体铁胁之外，另包木
两层。船头水线下装设冲角。船上配炮10门，皆可旋转轰击，火力猛烈。黎兆棠兴高采烈地向朝廷报告：“开济”舰机件之繁重，马力之猛烈，皆闽厂创设以来目所未睹。其大段款式，已与常式兵轮有异。制件之精良、算配之合法，皆由制造学生吴德章、李寿田、杨廉臣等按照国外最新技术建造，尤为各船所不可及。[72]当时北洋正从国外进口巡洋舰“超勇”“扬威”号，南洋也随之引进了“南琛”“南瑞”号。李鸿章研究了“开济”图纸后，认为它“与购之外洋者相等，而与铁甲船相辅并行，为用甚大”。[73]1883年9月和10月，新任船政大臣张梦元两次乘舰试航，也对它赞不绝口。沿海各省督抚纷纷表示出订购意向。
“超武”号
“开济”号拨归南洋使用。1883年10月23日，何心川驾驶它北上，忽遇飓风，致使舱中积水，轮机不能工作，何心川向上级报告说，船上抽水机不合用，顺便又指责造船未合工期、时速低于原设计、吃水又超过设计要求，还说造船经费超支。根据后来船政大臣何如璋的调查，故障责任主要归咎于何本人的驾驶技术和处理危急情况经验不足，以及船上水手对抽水机保养不善。[74]因此，它的两艘姊妹舰“镜清”号和“寰泰”号得以继续建造。
洋务运动中创办的近代军事工业，在资金来源和产品分配上都带有浓郁的封建官营手工业特征。经费来自财政拨款，产品由朝廷统一调拨，不存在资本主义生产方式中的等价交换原则。这种做法，虽能以国家财政为后盾，保证企业的生产，但缺乏刺激企业生产和升级换代的活力。
船政创办之初，左宗棠奏定从闽海关四成结款项下拨银40万两作开办费，每月从六成款项下拨5万两以供日常开支。“万年清”号下水后，沈葆桢上奏请拨厘局征收洋药票税款，作养成经费。1875年1月，又奏请自1874年5月31日起，将洋药票税并各船薪粮归入台防项下收支。因经费困难，船政还于同治十二年（1873年）从福建茶款项下每月拨银2万两，共24万两。1875年夏，沈葆桢以闽海关六成洋税下月解5万两不敷使用，奏请从四成项下余银40万两尽拨船政。嗣后又决定，从光绪二年（1876年）起，船政经费六成月拨3万两，四成月拨2万两。从同治五年十一月十七日至光绪十一年底（1866年12月23日～1886年2月3日）20年间，船政共收各项经费银10 793 743两，总支出10 222 464两。[75]其间共建造了27艘舰船，造船经费约用500万两，占总支出的50%。
最初，无论是总理衙门还是福建船政，对于所制轮船的调拨使用均无周详考虑。迨至1871年底，已成五舰除一艘被浙江调去巡缉洋面外，其余四艘皆留在福建，洋药票税收入不敷养船之用。福州将军文煜向朝廷提出了这个问题。12月18日总理衙门议复说：
查闽省开厂制造轮船，原为备物制用，以期有备无患之意……沿海省份，如广东之香澳、山东之登州，奉省之牛庄、直隶之天津等处，均属海道可通。且各该省每有雇买外国火轮夹板等语，以资办公之时。与其借资外洋，徒增耗资，曷若拨用闽厂船只，既可省就地雇买之费，兼可节闽省薪粮之需，且不致以有用之船，置之无用之地，于试演新船、撙节度支之道均有裨益。如蒙谕允，应俟命下之日，臣等行文南北洋通商大臣及沿海各督抚，体察各处情形，分别奏咨拨往应用。所需薪粮各费，准令由各该省洋药厘金项下就近动支。[76]
当日奉旨允准。总理衙门即于翌日通知各地疆臣，嘱其奉旨拨船应用。次年4月1日，又行文催促办理。从此形成各地向船政调船的传统。由于船政的资金来源于固定拨款，产品不计成本，因此这些舰船不作商品出售，各地完全是无偿而获。
各地对选船十分挑剔，尽量要好船。除“安澜”“大雅”两船1874年在台湾安平、旗后遭风浪沉没外，“登瀛洲”“靖远”“澄庆”“开济”“横海”“镜清”调南洋，“伏波”“元凯”“超武”调浙江，“镇海”调天津，“湄云”调盛京牛庄，“泰安”调山东，“威远”调北洋，“康济”调招商局，后也调往北洋作练习舰。留闽的尚有6艘军舰（“万年清”“福星”“扬武”“振威”“济安”“艺新”）和3艘运船（“永保”“海镜”“琛航”），其中“扬武”舰吨位较大，用作船政学堂练习舰，其余都是过时的木壳舰船。第一艘下水的“万年清”号始终没有人要；“福星”号曾经搁浅，船身龙骨均有损伤。而1877年以后下水的铁胁木壳舰却一艘也没留下。可见军舰的去留，取决于其他沿海省份的需要，作为东南沿海前哨的福建，反倒得不到重视。只有分不出去的舰船，才挂在船政名下，归闽浙总督和船政大臣调遣。