任务1.2　水利水电工程基本建设程序

学习目标:

1.知识目标:①建设程序的概念；②水利水电工程建设程序的8个阶段；③水利水电工程建设程序中各个阶段的主要工作。

2.技能目标:①知道水利水电工程建设程序中各阶段的工作内容；②知道水利水电工程建设程序中各建设阶段与工程造价的对应关系，即知道各阶段工程造价的名称。

3.素质目标:①认真仔细的工作态度；②严谨的工作作风；③遵守编制规定的要求。

项目任务:学习水利水电工程建设程序各阶段的主要工作和成果。

项目描述:水利水电工程建设有章可循，是总结了长期工程建设经验的。水利水电工程建设项目的建设程序有8个阶段，每个阶段有相应的工作任务和成果要求，通过学习，掌握水利工程建设阶段的工作内涵。

知识平台:

1.2.1　基本建设程序的概念

基本建设程序是指由行政性法规、规章所规定的，进行基本建设所必须遵循的阶段及其先后顺序；这个法则是人们在认识客观规律，科学地总结了建设工程的实践经验的基础上，结合经济管理体制制定的。它反映了项目建设所固有的客观规律和经济规律，体现了现行建设管理体制的特点，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。建设程序既是基本建设应遵循的准则，也是国家对基本建设进行监督管理的手段之一。它是国家计划管理、宏观资源配置的需要，是主管部门对项目各阶段监督管理的需要。

国家通过制定有关法规，把整个基本建设过程划分为若干个阶段，规定了每一阶段的工作内容、原则以及审批权限。国家发展和改革委员会(以下简称发改委)在1999年下发的《关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》里，明确要求项目法人和主管部门要严格执行基本建设程序，尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。严禁越权审批建设项目，不得超越规定审批权限擅自审批建设项目，不得采取“化整为零”等方式逃避上级主管部门的审批管理。只有当建设项目的可行性研究报告经有权审批部门批准后，方可对外正式签订贷款协议、设备购买合同、合资合作协议和合同等。

1.2.2　水利工程建设程序

水利部在1998年1月7日发布的《水利工程建设程序管理暂行规定》中，明确要求水利工程建设要按《水利工程建设项目管理规定(试行)》(水建〔1995〕128号)中规定的建设程序执行。水利工程建设程序一般分为:项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备(包括招标设计)、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。在水利工程项目建设程序中，通常将项目建议书、可行性研究和初步设计作为一个大阶段，称为项目建设前期阶段或项目决策阶段，初步设计以后到投产运行期间的建设活动作为另一大阶段，称为项目建设实施阶段，投产运行后为生产阶段。

水利工程建设程序各阶段流程如图1.4所示。从投资人角度，项目的建设前期阶段、建设实施阶段和生产阶段所对应的是投资前期阶段、投资阶段和投资回收阶段或项目发挥效益阶段，项目的投资前期及项目的决策阶段是投资人关注的重要阶段。从建设管理角度，项目法人的工作重点在建设实施阶段，在这一阶段是形成项目实体的关键阶段。

1.2.2.1　项目建议书

项目建议书是要求建设某一具体工程项目的建议文件，是基本建设程序中最初阶段的工作，是投资决策前对拟建项目的轮廓设想。编制项目建议书，应根据国民经济和社会发展规划与地区经济发展规划的总体要求，在经批准的流域(区域)综合利用规划或行业发展规划的基础上，提出开发目标和任务，对项目的建设条件进行调查和必要的勘察工作，并在对资金筹措进行分析后，择优选定建设项目及其建设规模、地点和时间，论证项目建设的必要性，初步分析项目建设的可能性。

项目建议书应按照水利部《水利水电工程项目建议书编制暂行规定》(水规计〔1996〕608号)、《水利水电工程项目建议书编制规程》(SL 617—2013)编制。项目建议书编制应当委托有相应资格的工程咨询或设计单位承担。项目建议书按要求编制完成后，按照建设总规模和限额的划分审批权限报批。项目建议书经批准后，可以进行详细的可行性研究工作，但项目建议书不是项目的最终决策。

项目建议书被批准后，由政府向社会公布，若有投资建设意向，应及时组建项目法人筹备机构，开展下一建设程序工作。

1.2.2.2　可行性研究报告

可行性研究报告是在可行性研究的基础上编制的一个重要文件。它确定建设项目的建设原则和建设方案，是编制设计文件的重要依据，可行性研究报告的主要内容有建设项目的目标与依据、建设规模、建设条件、建设地点、资金来源、综合利用要求、环保评估、建设工期、投资估算、经济评价、工程效益、存在问题和解决方法等。由于可行性研究报告是项目决策和进行初步设计的重要文件，要求必须有相当的深度和准确性。

项目建议书一经批准，即可着手进行可行性研究，可行性研究报告应按照《水利水电工程可行性研究报告编制规程》(DL 5020—93)、《水利水电工程可行性研究报告编制规程》(SL 618—2013)编制。其编制应当委托有相应资格的工程咨询或设计单位承担。

承担可行性研究工作的单位应是经过资格审定的规划、设计和工程咨询单位。可行性研究报告按要求编制完成后，按照审批权限报批。

可行性研究报告经批准后，该建设项目即可立项并进行勘测设计工作，可行性研究报告是项目的最终决策。批准后的可行性研究报告，不得随意修改和变更，在主要内容上有重要变动，应经原批准机关复审同意。项目可行性报告批准后，应正式成立项目法人，并按项目法人责任制实行项目管理。

1.2.2.3　初步设计

水利水电工程项目的初步设计的主要任务是，根据充分利用水资源、综合利用工程设施和就地取材的原则通过不同方案的分析比较，论证本工程及主要建筑物的等级标准，选定坝闸址。确定工程总体布置方案、主要建筑物型式和控制性尺寸、水库各种特征水位、装机容量、机组机型，制定施工导流方案、主体工程施工方法、施工总进度及施工总布置以及对外交通、施工动力和工地附属企业规划，并进行选定方案的设计和编制设计概算。

初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要而准确的勘察设计资料，对设计对象进行通盘研究，进一步阐明拟建工程在技术上的可行性和经济上的合理性，确定项目的各项基本技术参数，编制项目的总概算。其中概算静态总投资原则上不得突破已批准的可行性研究报告估算的静态总投资。由于工程项目基本条件发生变化，引起工程规模、工程标准、设计方案、工程量的改变，其静态总投资超过可行性研究报告相应估算静态总投资在15%以下时，要对工程变化内容和增加投资提出专题分析报告；超过15%以上(含15%)时，必须重新编制可行性研究报告并按原程序报批。

初步设计报告应按照《水利水电工程初步设计报告编制规程》(DL 5021—93)、《水利水电工程初步设计报告编制规程》(SL 619—2013)编制。初步设计报告经批准后，主要内容不得随意修改或变更，并作为项目建设实施的技术文件基础。在工程项目建设标准和概算投资范围内，依据批准的初步设计原则，一般非重大设计变更、生产性子项目之间的调整，由主管部门批准。在主要内容上有重要变动或修改(包括工程项目设计变更、子项目调整、建设标准调整、概算调整)等，应按程序上报原批准机关复审同意。

初步设计任务应选择有项目相应资格的设计单位承担。

1.2.2.4　施工准备

施工准备是在项目设计完成并经审查批准后为项目的开工进行的各项准备工作，大中型水利建设项目在初步设计工作完成并经审查批准后就开始进行施工准备工作。

1.项目报建

施工准备工作开始前，项目法人或其代理机构，依照《关于调整水利工程建设项目施工准备条件的通知》(水建管〔2015〕433号)的规定，向水行政主管部门办理报建手续。工程项目进行报建登记后，方可组织施工准备工作。进行施工准备必须满足如下条件:

(1)建设项目可行性研究报告已经批准。

(2)年度水利投资计划已经下达。

(3)项目法人已经建立。

2.施工准备工作

根据水利部《关于调整水利工程建设项目施工准备条件的通知》(水建管〔2015〕433号)的规定，项目法人或建设单位向主管部门提出主体工程开工申请报告，必须进行施工准备工作，主要包括如下内容。

(1)开展征地、拆迁，实施施工用水、用电、通信、进场道路和场地平整等工程。

(2)实施必需的生产、生活临时建筑工程。

(3)实施经批准的应急工程、试验工程等专项工程。

(4)组织招标设计、咨询、设备和物资采购等服务。

(5)组织相关监理招标。

(6)组织主体工程施工招标的准备工作等。

水利建设项目年度建设计划是合理安排年度施工项目和投资，规定计划年度应完成建设任务的文件。它具体规定:各年应该建设的工程项目和进度要求，应该完成的投资金额的构成，应该交付使用固定资产的价值和新增的生产能力等。只有列入批准的年度建设计划的工程项目，才能安排施工和支用建设资金。在项目新开工前，必须由审计机关对项目的有关内容进行审计证明，审计机关主要对项目的资金来源是否正当、落实，项目开工前的各项支出是否符合国家的有关规定，资金是否存入规定的专业银行进行审计。

水利工程建设项目的准备工作基本就绪后，要向上级主管部门提交开工申请报告，经批准后，才能正式开工。

1.2.2.5　建设实施

建设实施阶段是指主体工程建设实施。建设项目经批准开工后，项目法人按照批准的建设文件，组织工程建设；参与项目建设的各方，依照项目法人或建设单位与设计、监理、工程承包单位以及材料与设备采购等有关各方签订的合同，行使各方的合同权利，并严格履行各自的合同义务，项目法人或建设单位应按照批准的建设文件，依照有关合同，协调有关建设各方的关系和建设外部环境。

1.开工时间

开工时间是指建设项目设计文件中规定的任何一项永久性工程中第一次正式破土动工的时间。工程地质勘察、平整土地、临时导流工程、临时建筑、施工用临时道路、水、电等施工，不算正式开工。

根据《水利部关于废止和修改部分规章的决定》(水利部令〔2014〕第46号)，主体工程开工规定如下:水利工程具备开工条件后，主体工程方可开工。项目法人或建设单位应当自工程开工之日起15个工作日内，将开工情况的书面报告报项目主管单位和上一级主管单位备案。

2.主体工程开工条件

项目法人或其代理机构必须按审批权限，向主管部门提出主体工程开工申请报告，经批准后，主体工程方能正式开工。主体工程开工需具备的条件如下:

(1)项目法人或建设单位已经设立。

(2)初步设计已经批准，施工详图设计满足主体工程施工需要。

(3)建设资金已经落实。

(4)主体工程施工单位和监理单位已经确定，并分别订立合同。

(5)质量安全监督单位已经确定，并办理了质量安全监督手续。

(6)主要设备和材料已经落实来源。

(7)施工准备和征地移民等工作满足主体工程开工需要。

3.项目建设组织实施

项目法人要充分发挥建设管理的主导作用，创造良好的建设条件。项目法人要充分授权监理单位，进行项目的建设工期、质量、投资的控制和现场施工的组织协调。按照“政府监督、项目法人负责、社会监理、企业保证”的要求，建立健全质量管理体系。

1.2.2.6　生产准备

生产准备是为使建设项目顺利投产运行，在投产前进行的必要的准备工作。根据建设项目或主要单项工程的生产技术特点，由项目法人或建设单位适时组织进行。生产准备主要包括:组建运行管理组织机构、签订产品销售合同、招收和培训人员、正常的生活福利设施准备、生产技术准备、生产物资准备等。

(1)运行管理组织机构:组建生产运行管理组织机构，明确部门人员编制、分工与协作、岗位职责和权力。制定工作程序、人员岗位守则、奖惩制度和其他有关规章制度。

(2)产品销售合同:根据项目的开发目的、市场情况、项目建设情况以及国家的有关方针、政策，及时落实产品销路，签订产品销售合同，明确产品规格和其他质量要求、数量、销售方式、价格、用户等主要事项。

(3)招收和培训人员:根据岗位职责要求，招收和配备相应专业、级别、水平、数量的工作人员，并进行系统的岗前培训和严格的岗前考核工作。生产管理人员要尽早介入工程的施工建设，熟悉设备的安装、调试等情况，掌握好生产技术和工艺流程，为衔接基本建设和生产经营阶段做好准备。

(4)正常的生活福利设施准备:根据生产和生活的需要以及工程现场自然、经济和社会条件，准备正常的生活福利设施，如住房、交通、水、暖、电、气、生活用品供应、子女教育、医疗保健、休闲娱乐等。

(5)生产技术准备:生产技术准备主要包括国内装置的设计资料汇编、有关国外技术资料的翻译和编辑、各种生产运行方案和岗位操作方法的编制及新技术的学习和应用准备。

(6)生产物资准备:主要包括落实原材料、协作产品、燃料、水、电、气等的来源和其他协作配合条件，组织工器具、备品、备件等的制造和订货。

1.2.2.7　竣工验收阶段

根据《水利水电建设工程验收规程》(SL 223—2008)中规定，水利水电建设验收按验收主持单位可分为法人验收和政府验收。法人验收应包括分部工程验收、单位工程验收、水电站(泵站)中间机组启动验收、合同完工验收等，政府验收应包括阶段验收、专项验收、竣工验收等。

竣工验收是工程建设过程的最后一环，是全面考核基本建设成果、检验设计和工程质量的重要步骤，也是基本建设转入生产或使用的标志。工程在投入使用前必须通过竣工验收。竣工验收应在工程建设项目全部完成并满足一定运行条件后1年内进行。不能按期进行竣工验收的，经竣工验收主持单位同意，可以适当延长期限，但最长不应超过6个月。

竣工验收应具备以下条件:

(1)工程已按批准设计全部完成。

(2)工程重大设计变更已经有审批权的单位批准。

(3)各单位工程能正常运行。

(4)历次验收所发现的问题已基本处理完毕。

(5)各专项验收已通过。

(6)工程投资已全部到位。

(7)竣工决算已通过竣工审计，审计意见中提出的问题已整改并提交了整改报告。

(8)运行管理单位已明确，管理养护经费已基本落实。

(9)质量和安全监督工作报告已提交，工程质量达到合格标准。

(10)竣工验收资料已准备就绪。

竣工验收委员会可设主任委员1名，副主任委员以及委员若干名，主任委员应由验收主持单位代表担任。竣工验收委员会应由竣工验收主持单位、有关地方人民政府和部门、有关水行政主管部门和流域管理机构、质量和安全监督机构、运行管理单位的代表以及有关专家组成。工程投资方代表可参加竣工验收委员会。

项目法人、勘测、设计、监理、施工和主要设备制造(供应)商等单位代表参加竣工验收，负责解答验收委员会提出的问题，并应作为被验收单位代表在验收鉴定书上签字。

1.2.2.8　后评价

根据水利部《水利建设项目后评价管理办法(试行)》(水规计〔2010〕51号)，工程建设项目竣工验收后，一般经过1～2年生产(运行)后，对照项目立项及建设相关文件资料，与项目建成后所达到的实际效果进行对比分析，总结经验教训，提出对策建议，称为项目后评价。项目后评价的主要内容包括以下内容。

(1)影响评价:项目投产后对各方面的影响进行评价。

(2)社会影响及移民安置评价:社会影响和移民安置规划实施及效果等。

(3)环境影响及水土保持评价:工程影响区主要生态环境、水土流失问题，环境保护、水土保持措施执行情况，环境影响情况等。

(4)经济效益评价:对项目投资、国民经济效益、财务效益、技术进步和规模效益、可行性研究深度等进行评价。

(5)过程评价:前期工作、建设实施、运行管理等。

(6)经济评价:财务评价、国民经济评价等。

(7)持续运营评价:对项目持续运营的预期效果评价。

(8)综合评价:对项目实施成功程度的综合价。

项目后评价一般按三个层次组织实施，即项目法人的自我评价、项目行业的评价、计划部门(或主要投资方)的评价。

项目后评价工作必须遵循客观、公正、科学的原则，做到分析合理、评价公正。

想一想　练一练:

1.举例说明水利工程建设项目的各阶段应进行的工作。

2.根据现行文件要求，水利工程施工准备工作应包括哪些具体项目?

3.根据现行文件要求，水利工程开工条件有哪些?

4.根据现行验收规程，水利工程竣工验收的条件有哪些?

5.水利工程后评价的内容与哪些?后评价的三个层次是什么?

知识拓展:地方中小型水利工程项目的建设程序是否必须严格按照以上阶段执行。