第二节　水资源法律保护现况

进入新世纪,国家在水资源保护立法领域的主要任务之一是对已实施的《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《中华人民共和国防洪法》(以下简称《防洪法》)等法律进行修订。其中,在1988年《水法》实施基础上,全国人大及其常务委员会于2002年按照经济社会发展要求对其进行了大幅修订,《水污染防治法》在1996年修订基础上,2008年又对其进行了第二次大幅修订,《水土保持法》于2010年进行了大幅修订。可以说,经过多年努力,我国已初步形成了以《水法》为基础的水资源保护法规体系,主要包括《水法》《水污染防治法》《环境保护法》等法律,以及国务院、各部委和地方出台的水资源管理法规政策。另外,《刑法》作为水资源保护的最后一道防线,也确立了相应的刑罚制度。

一、法律法规方面

2002年修订实施的《水法》是水资源保护和管理法规体系的基础性法律,确立水行政主管部门是全国水资源管理的主管部门,明确了流域管理和行政区域管理相结合的水资源管理体制。比较1998年《水法》,2002年《水法》在水资源管理方面重点从以下几个角度做出了相应修订:一是强化国家对水资源的统一管理,重视水资源宏观管理和合理配置;二是明确水资源规划作为水资源开发、利用、节约、保护和防治水害的依据和法律地位,重视流域管理;三是将节约用水和水资源保护放在突出位置;四是合理配置水资源,协调好生活、生产和生态用水之间的关系,以适应水资源的可持续利用;五是适应依法行政的需要,完善相关的法律责任。从内容看,《水法》侧重水资源水量的保护,其所规定的水资源论证制度、水中长期供求规划制度、流域水量分配方案制度、用水总量控制、定额管理等制度均是关于水资源水量管理和保护的制度。即通过对水资源水量的科学管理,统筹协调好生活、生产和生态用水,加强水资源开发、利用过程中对生态环境的保护。

2008年修订实施的《水污染防治法》是关于水污染防治的基础性法律,确立环境保护部门是全国水污染防治的行政主管部门,实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。其中,水利部门负责全国水资源保护工作,主要包括:组织拟定国家确定的重要江河湖泊水功能区划并监督实施;核定水域纳污能力,提出限制排污总量建议;指导入河排污口设置工作;对江河湖库和地下水水量、水质实施监测,发布水文水资源信息;利用水工程进行生态调度,参与处置水污染突发事件。从内容看,《水污染防治法》侧重水资源水质的管理和保护,其规定的水污染防治标准、排污总量控制、饮用水水源地保护、水环境目标责任和考核等制度都是关于水资源水质管理和保护的制度。即通过强化水污染防治,保护和改善环境,保障饮用水安全,促进经济社会全面协调可持续发展。

2010年修订实施的《水土保持法》是关于水土保持工作的基础性法律,确立水行政主管部门是全国水土保持工作的主管部门,坚持流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。从内容看,《水土保持法》侧重水环境和水生态保护,即通过工程与非工程措施相配合,以预防和治理水土流失为核心,保护和合理利用水土资源,减轻水、旱、风沙灾害,改善生态环境,保障经济社会可持续发展。

2014年修订实施的《环境保护法》是关于环境保护的基础性法律,确立环保部门是全国环境保护工作的行政主管部门,实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。从内容看,《环境保护法》适用于包括水、大气、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地在内的,影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的各种环境保护。其规定的各项制度,将水资源作为环境的一个重要因素纳入加以管理和保护,以实现环境的综合保护,促进生态文明建设。

依据相关涉水法律,国家又颁布实施了诸多行政法规、部委规章,主要包括:《取水许可和水资源费征收管理条例》《水法》实施细则、《环境保护法》实施细则、《水污染防治法》实施细则、《水土保持法》实施细则、《太湖流域管理条例》等行政法规,以及《水量分配暂行办法》《取水许可管理办法》《入河排污口监督管理办法》《水利工程供水价格管理办法》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等部委规章。这些行政法规与部委规章是对上述法律规定的有关制度或措施的细化,有利于水资源管理相关制度的切实执行。

除了上述民事、行政领域的与水资源保护有关的法律法规外,我国还在《刑法》中确立了相应的水资源刑事法律保护制度。目前,我国施行的是1997年《刑法》,该法确立了一系列与水资源有关的刑事法律制度。从1999年至今,我国又陆续出台实施了九个刑法修正案,对涉及水资源保护有关的法律制度作出了修订完善,特别是大大降低了重大环境污染事故罪的入罪门槛,进一步加大了《刑法》在保护环境方面的刑事制裁力度,基本奠定了近20年来我国水资源刑法保护的法律制度框架。

二、地方法规方面

地方法规是对国家法律、行政法规的进一步细化。据初步调查统计显示,新中国成立至2012年,我国各省(自治区、直辖市)出台的地方性涉水法规近700部,这些涉水地方性法规涉及水资源管理、防汛抗旱、水利工程建设与管理、河湖管理、农村水利水电、水事立法、水土保持、水文管理等多个领域。其中,综合性的涉水法规共计35部,占总数的5.22%;水资源管理和保护法规规章共计158部,占总数的23.58%,主要包括节约用水、水源地保护、地下水保护以及水资源调度等方面的内容。这些地方性水资源管理与保护法规对《水法》《水污染防治法》等法律法规做了进一步细化,有利于国家法规政策制度的切实落地。应该说,在国家和地方的积极推动下,中国地方的水法制建设取得了长足进步,为水利、环保等有关部门的水资源保护和管理工作提供了制度保障。

另外,考虑法律法规出台时间较长,相关制度修订成本较高,针对新出现的相对比较普遍的水资源问题,我国还出台了许多关于水资源管理的政策性文件,特别是近年来出台了三个与水资源管理密切相关的重要文件。一是《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)。该文件是针对水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题而出台的纲领性文件,确立了水资源开发利用控制红线[1]、用水效率控制红线[2]、水功能区限制纳污红线[3]三条红线,以及四项制度:用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制、水资源管理和责任考核制度。二是《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发〔2015〕17号)。该文件是针对水环境质量差、水生态受损重、环境隐患多等问题而出台的纲领性文件,明确了到2020年[4]、2030年[5]中国水污染防治工作的主要目标,为加大水污染防治力度,保障国家水安全指明了方向,是今后很长一段时期中国水污染防治工作的行动指南。三是《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)。该文件是针对中国资源约束趋紧,环境污染严重,生态系统退化,发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出等问题而出台的纲领性文件,明确了到2020年[6]中国生态文明建设的主要目标。