水权试点工作取得积极进展
水利部水资源司
为贯彻中央决策部署，落实深化水利改革工作任务，积极稳妥推进水权制度建设，自2014年以来，水利部在宁夏、江西、湖北、甘肃、河南、内蒙古、广东7个省（自治区）开展了全国水权试点工作。同时，河北、新疆等8个省（自治区）也开展了省级水权试点。总体上看，各试点大胆探索、努力实践，试点工作取得了实质性进展和初步经验。
一、试点工作总体情况
（一） 积极探索了不同类型的确权
试点地区探索了区域和取用水户两个层面的确权。在区域层面，主要通过分解区域用水总量控制指标和制定江河水量分配方案，明确区域取用水权益。例如，宁夏回族自治区将区域用水总量控制指标分解到各市县，逐级确认区域取用水权益；河南省将南水北调中线水量指标分解到相关市县，并作为开展水量交易的基础。在取用水户层面，有两种类型：一是对纳入取水许可的取用水户，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》，由水行政主管部门发放取水许可证，明确取水权。二是对灌区内农业用水户，由地方政府或授权水行政主管部门发放水权证，因地制宜将水权明确到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等。例如，甘肃省将灌区用水指标细化分解到各斗渠，将水权确权给各用水户协会；河北省以地下水可开采量为依据，将水权确权给农户。
（二） 探索形成了多种行之有效的水权交易模式
一是跨区域水权交易。内蒙古自治区开展了巴彦淖尔市与鄂尔多斯市之间的跨盟市水权交易，巴彦淖尔市将节约的农业用水有偿转让给鄂尔多斯市的工业企业。同时，内蒙古自治区成立了水权收储交易中心，已与7家用水企业签订了交易合同。二是跨流域水量交易。河南省新密市和平顶山市依托南水北调工程开展了2200万m3的水量交易。三是行业间和用水户间水权交易。甘肃省武威市凉州区开展了农户间水权交易，2015年交易水量468万m3。四是流域上下游间的水权交易。广东省东江流域上游惠州市等将节约水量有偿转让给下游的广州市、深圳市，目前惠州市和广州市已初步达成交易意向；山西省、河北省和北京市开展了永定河上下游水量交易。五是政府回购（或收储）水权后向市场释放。新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州以不低于3倍执行水价的价格回购农户节余水量，再向市场配置，2015年已向工业、城市转让水权2913万m3。这些行之有效的交易模式充分发挥了市场优化配置水资源的作用，激励了用水户节水，实现了水资源从低效益领域向高效益领域的流转。
（三） 积极开展了水权制度建设
水利部出台了《水权交易管理暂行办法》，印发了《加强水资源用途管制的指导意见》。各试点地区也出台了一批制度办法：广东省颁布了《广东省水权交易管理试行办法》；河南省出台了《南水北调水量交易管理办法（试行）》；内蒙古自治区制定了《闲置取用水指标处置实施办法》；湖北省宜都市出台了《农村集体水权确权登记办法（试行）》；河北省出台了水权确权和农业水权交易的管理办法等。这些办法的出台，为水权试点工作提供了重要制度保障。
（四） 有序推进了水权进场交易
水利部成立了中国水权交易所，已成功撮合10项水权交易，累计成交水量6.36亿m3。推动甘肃等7个省（自治区）利用中国水权交易所的平台交易，不再自建本级平台。
二、试点工作取得的初步经验
（一） 基本探明了确权的主要路径
水资源属国家所有，水权确权确的是水资源使用权。总体上看，试点主要采取了四个步骤：第一，明确行政区域的用水总量控制指标，并将用水总量控制指标细化到具体江河、湖泊、水库和地下水源。第二，明确行业配置方案，依据水资源综合规划，充分考虑未来发展，明确生活、农业、工业等主要用水行业的水量份额。第三，依据总量控制指标、行业配置方案和用水定额标准，明确各取用水户的可用水量。对纳入取水许可的取用水户，重点是规范取水许可管理，严格核定许可水量；对灌区内取用水户，主要是将灌区总量指标科学公平分配到各农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等。第四，复核、发证和完善计量监控。在发证前，先进行总量平衡检查复核，部分地区对用水户确权还进行了公示；复核公示后发证，同步配备计量监控设施，确保水权可监管。
（二） 基本探明了水权交易需要把握的关键环节
试点经验表明，水权交易应把握四个重点环节：一是科学公平地确权，这是前提条件。二是通过水权交易平台公开交易，这是水权交易有序高效进行的重要保障。三是确定合理的交易价格，这是买卖双方得以顺利达成交易协议的关键。从各地实践看，大多是在进行成本测算的基础上采用了政府指导价方式。如河南省新密市与平顶山市之间的交易，根据南水北调工程基本水价、供求关系、交易成本、交易收益等因素确定交易价格；内蒙古、宁夏两自治区在开展农业向工业水权交易过程中，主要根据灌区节水改造工程建设、运行维护、更新改造等方面的费用测算交易价格。四是加强制度建设和交易监管，这是水权交易规范有序进行的重要保障。水利部以及各试点出台的制度办法为规范水权交易起到了重要作用。强化政府监管、弥补市场失灵也是促进水市场健康发展不可或缺的措施。
（三） 统筹推进水权与相关改革相结合，发挥改革组合拳的作用
一是水权和水价改革相结合。80个农业水价综合改革试点将明晰农业水权作为水价改革的首要环节，并实施农户间水权交易、政府对水权内节约水量回购等措施。二是水权和农村小型水利工程产权改革相结合。湖北省宜都市将农村堰塘工程确权与水权确权相结合，充分调动了农民用水、管水的积极性。三是水权和地下水超采治理相结合。河北省在地下水超采综合治理试点地区，将地下水可开发利用量细化到灌区，确权到农户，倒逼用水户调整种植结构和节水，有力推动了地下水压采。实践证明，凡是改革统筹结合越好的地方，水权水市场建设越容易开展，效果也越明显。
三、存在的主要问题和困难
（一） 试点工作进展不平衡
北方地区受用水总量控制指标的限制，水权试点进度较快。但南方地区由于水资源相对丰沛，交易需求动力不足，水权试点进展缓慢。
（二） 计量监控基础薄弱
试点地区计量监控基础较差，难以为水权确权、交易和监管提供全面有效支撑。从全国来看，虽然实施了国控一期项目，但总体上监控计量能力距管理需要还有很大差距，农业用水计量监控尤为薄弱。
（三） 确权仍面临一些困难
水资源短缺地区地多水少矛盾突出，确权水量与实际需水量差距较大，落实过程中存在阻力；水资源相对丰沛地区用水矛盾不突出、短期内无交易需求，用水户对确权的积极性不高。从确权本身看，部分试点地区还存在确权做法不够规范、水权证样式各异、确权期限长短不一、确权时对水资源用途管制考虑不到位等问题。
（四） 水权市场不活跃
确权不到位，可交易水权不清晰，交易的基础还不充分；一些地区和取用水户担心出售水权会带来负面影响，存在惜售心理；还有不少地区和企业从市场购买水权的意愿不强。
（五） 一些问题仍有待深入研究
当前水权理论研究滞后于实践探索需要，政府与市场作用的具体边界、确权与交易的风险防控措施等还需要进一步深入研究。
四、下一步工作安排
（一） 加快试点工作进度
按照水利部和试点地区省级人民政府联合批复的试点方案，水利部2017年将对7个试点进行验收。水利部将督促试点地区倒排工期，抓紧完成试点方案明确的各项任务，做好试点工作评估验收准备。
（二） 夯实工作基础
结合国控二期项目建设，进一步完善建设方案，加大对试点地区支持力度，加快完善试点地区计量监控体系。督促和指导各地按照经济实用、应设尽设原则，配套适宜的供水计量设施，与农田水利工程同步设计、同步建设、同步验收，全面加强农业取用水计量监控。按照确有需要、技术可行、可以操作的原则，积极稳妥地推进跨省江河水量分配。规范取水许可管理，从严核定许可水量。
（三） 积极培育水市场
充分发挥市场作用，在完成用水总量指标分解、江河水量分配的地区，鼓励通过区域水量交易解决资源配置问题；在用水量超过或接近总量控制指标的地区，鼓励工业企业通过水权交易解决新增用水需求问题。更好发挥政府作用，强化政府在用水总量控制、水权确权、用途管制等方面的作用，强化对水市场的监管，处理好效率与公平的关系。
（四） 加快制度建设和重大问题研究
鼓励试点地区将确权、交易等成熟的经验及时上升为地方性政策法规。组织有关技术支撑单位围绕政府与市场作用边界、水资源的资产化管理等重大问题深入开展研究。
齐兵强 刘国军 执笔
郭孟卓 审核