全面实施水资源消耗总量和强度双控行动
水利部水资源司
实施水资源消耗总量和强度双控行动是 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》 和国家 “十三五” 规划纲要提出的一项重要战略举措。2016 年10 月，经国务院同意，水利部和国家发展改革委联合印发了 《“十三五” 水资源消耗总量和强度双控行动方案》 （以下简称 《行动方案》），对 “十三五” 时期水资源消耗总量和强度双控行动做出全面部署和具体安排。
一、双控行动总体要求
习近平总书记多次强调要从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题，并对保障国家水安全提出明确要求。要坚决贯彻中央决策部署，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以五大发展理念为引领，以新时期水利工作方针为指南，以实行最严格水资源管理制度为平台，全面实施双控行动，重点抓好用水总量和强度“两项控制”。
通过严控用水总量，强化水资源承载能力的刚性约束，以水定产，以水定城，确保水资源开发利用控制在承载能力范围内；通过严控用水强度，把节约用水贯穿于经济社会发展和生态文明建设全过程，全面推进节水型社会建设，持续提升用水强度标准，实现水资源节约保护和高效利用。通过持续不断地推进双控工作，实现用水方式和经济发展方式的双重转变，为全面建成小康社会提供水安全保障。
双控行动从表面上看主要涉及用水管水工作，实质上着眼于解决经济社会发展中的问题，涉及经济发展的方式和结构，涉及政府与市场在水资源配置中的作用，涉及社会用水行为和规范。必须坚持总量强度双控与转变经济发展方式相结合，坚持政府主导与市场调节相结合，坚持制度创新和公众参与相结合，坚持统筹兼顾与分类推进相结合。
二、双控行动目标责任
党的十八届五中全会对我国“十三五”发展进行总体部署和战略布局，明确了发展的指导思想和目标要求。“十三五”规划纲要提出，到2020年用水总量控制在6700亿m3以内，万元GDP用水量下降23%。考虑到我国农业、工业用水量占比大的用水结构特点，《行动方案》进一步明确万元工业增加值用水量下降20%、农田灌溉水有效利用系数提高到0.55的用水强度要求。
要紧紧围绕这一目标，健全省、市、县三级行政区用水总量和强度控制指标体系，逐级建立用水总量和强度控制目标责任制和责任追究制。总量和强度指标要分解到市县级行政区，实现双控指标全覆盖。加快推进江河流域水量分配，把用水总量控制指标落实到流域和水源。同时，严格用水定额管理，加快建立覆盖主要农作物、工业产品和生活服务行业的用水定额体系，并实行动态修订，采用先进的定额标准核定取用水量，发挥定额在强度控制上的约束和引导作用。
要通过全面实施最严格水资源管理制度考核，逐级建立用水总量和强度控制目标责任制。考核结果作为干部主管部门对政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要依据。建立用水总量和强度双控责任追究机制，严格责任追究。最终，通过各方面努力，完善双控制度，落实双控措施，初步实现城镇发展规模、人口规模、产业结构和布局等经济社会发展要素与水资源协调发展。
三、双控行动重点任务
全面实施双控行动，要突出重点，统筹推进，把《行动方案》各项要求切实落到实处。
（一） 强化水资源承载能力刚性约束
建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施，是全面深化改革的一项重大任务。要开展地级、县级水资源承载能力评价，建立预警体系，强化水资源承载能力对经济社会发展的刚性约束。建立健全规划水资源论证制度，严格建设项目水资源论证和取水许可管理，从严核定许可水量，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区暂停审批新增取水。
（二） 全面推进各行业节水
落实节水优先方针，推进各行业节水，提高水资源利用效率，是控制用水强度的根本手段和有效途径。要强化农业节水，重点推进大中型灌区续建配套和节水改造，加快实施区域规模化高效节水灌溉，积极推广高效节水技术。强化工业节水，重点开展火电、钢铁、纺织、造纸、石化等高耗水行业节水技术改造，引导工业企业采用先进节水技术。强化城镇节水，加快推广和普及生活节水器具，对老旧和材质落后的供水管网进行更新改造。强化节水载体建设，持续推进节水型社会示范区建设，开展节水型灌区、企业、公共机构和居民小区建设，发挥典型示范作用。
（三） 加快地下水超采区综合治理
随着经济社会的快速发展，地下水开发利用强度持续增加，产生了地下水超采等一系列资源和环境问题。要严格地下水取用水总量和水位控制，尽快完成地下水禁采、限采范围划定。制定并实施地下水压采方案，采取置换水源、调整种植结构、节水、水价和水资源费改革等综合措施，治理地下水超采。依法规范机井建设管理，限期关闭未经批准的和公共供水管网覆盖范围内的自备水井。加快实施国家地下水监测工程，完善地下水监测网络，对水位、水量、水质进行全方位动态监测。
（四） 统筹配置和有序利用水资源
科学合理地配置水资源是改善区域水资源条件、促进水资源布局与经济社会发展相适应的关键举措。要合理有序地使用地表水、控制使用地下水、积极利用非常规水，逐步降低河流和地区的开发利用强度。做好江河水量调度配置，不断完善调度规则与方案，科学调配水资源，确保供水安全和生态安全。大力推进非常规水源利用，把非常规水源纳入区域水资源统一配置。结合海绵城市建设，科学利用雨洪资源。
（五） 积极推进水权水市场建设
坚持“两手发力”，在进一步加强政府主导和引导工作的同时，充分发挥市场机制在水资源配置和双控行动中的重要作用。要加快水权制度建设，明晰区域和取用水户初始水权，稳步推进确权，建立健全初始水权分配制度。因地制宜探索水权交易方式，积极推进区域间、流域间、上下游间、行业间、用水户间等多种形式的水权交易。
（六） 加快理顺价格税费
要加快农业水价综合改革步伐，健全农业水价形成机制，建立精准补贴和节水奖励机制。全面推行居民阶梯水价和非居民用水超定额超计划累进加价制度，合理制定、调整城镇供水价格。加强水资源费征收管理，推进水资源税费改革，积极开展水流产权确权试点、完善水资源有偿使用制度等方面的改革攻坚。
（七） 提升水资源取水计量监控能力
要加大国家水资源管理系统应用力度，建立健全运行维护机制，充分发挥系统的业务支撑作用。推进水资源取水计量监测系统二期项目建设，对规模以上工业取水户、公共供水取水户和大型灌区及部分中型灌区渠首实现在线监控，提高计量监控覆盖水平。结合大中型灌区建设与节水改造、小型农田水利建设，着力完善灌溉用水计量设施，提高农业灌溉用水定额管理和科学计量水平。
（八） 加强重点用水单位监督管理
要建立健全国家、省、市级重点监控用水单位名录，强化取用水计量监控，完善取用水统计和核查体系，建立健全用水统计台账。对重点用水单位的主要用水设备、工艺和水消耗情况及用水效率等进行监控管理。引导重点用水单位建立健全节水管理制度，实施节水技术改造，提高其内部节水管理水平。
（九） 加快推进技术与机制创新
要大力推进技术创新，推进综合节水、非常规水源开发利用、水资源信息监测等关键技术攻关，加快研发水资源高效利用成套技术设备，建设节水技术推广服务平台，推广应用先进实用技术和装备。大力推进合同节水管理，引进第三方服务模式，通过合同节水管理实施节水技术改造，培育一批专业化节水服务企业。开展水效领跑者引领行动，在用水产品、用水企业和灌区等领域遴选一批用水效率先进、示范作用明显的领跑者，树立标杆，带动全社会向领跑者学习。
刘永攀 执笔
颜勇 审核