第三章 《项目建议书》支撑工作
《项目建议书》在报国家发改委后的审批过程中，发改委对工程建设的必要性、受水区节水与治污以及建设过程中的筹融资机制、建设管理体制和如何协调汉江下游湖北省的关系协调上提出了许多要求，为争取项目建议书获得尽快批准，省政府分管领导多次赴发改委汇报情况，省水利厅、引汉济渭办领导多次与湖北省相关部门协商，获得了有关各方的理解与支持，使项目建议书最终获得批准。
第一节 省政府报国家发改委函
为回答国家发改委的重大关切，省人民政府于2010年8月向国家发改委报送了《关于立项建设引汉济渭工程有关意见的函》。其重要内容如下。
（1）重申了引汉济渭工程建设的重大意义。一是引汉济渭工程将为关中经济区发展提供必不可少的基本保障。据预测，到2020年关中地区总人口超过3000万人，西安将建成1000万人口以上的国际化大都市，同时加快宝鸡、咸阳、渭南、铜川、杨凌等中心城市和一大批城镇、特色优势产业园区的建设，城镇化率由现状的43%提高到60%，人均地区生产总值翻两番以上。即使在全面强化节水和充分挖掘利用当地水资源和非传统水源的条件下，到2020年关中地区年均缺水量仍有16.9亿立方米，一般干旱年缺水达24.1亿立方米。立足陕西省水资源开发利用条件，建设引汉济渭工程是解决近中期关中地区缺水问题唯一现实可行的选择。二是引汉济渭工程将为渭河流域生态建设和环境保护创造基础条件。引汉济渭工程建成通水后，通过替代超采的地下水、退还生态水和增加达标排放水量等方式，将使渭河水量增加7亿～8亿立方米，可提高河流水质自净能力，遏制渭河流域生态环境恶化，同时增加了渭河入黄河水量，为黄河的治理做出贡献，同时还将通过减少地下水超采，减轻关中各大中城市地裂缝和地面沉降对城市环境的危害。三是促进陕北地区能源化工基地建设。陕西省是国家规划的重要能源化工基地，但水资源短缺是制约能源化工基地建设的关键因素。建设引汉济渭工程，可增加入黄河水量7亿～8亿立方米，从而为陕西省争取较多地利用黄河干流水资源创造条件。
（2）承诺将进一步全面加强节水、治污和水资源保护工作。按照规划建设调水工程“三先三后”的原则，陕西省将不断加大节水、治污和水资源保护力度。农业节水将通过狠抓种植结构调整和抗旱品种推广，全面推行渠道防渗、暗管输水和田间节水措施，使关中地区12个大型灌区水利用系数达到0.55以上。工业节水将严格限制高耗水产业，全面推广节水新工艺、新技术、新设备，工业万元增加值用水量降低到45立方米（其中规模以上工业为24立方米），主要城市工业用水重复利用率达到70%以上。城市节水将大力推进供水管网改造，全面推广节水器具，鼓励中水回用，逐步提高水资源费、污水处理费征收标准和自来水价格，不断提高水资源利用效率和效益。治污和水资源保护方面，省政府已制定出台了《陕西省渭河流域生态环境保护办法》（省政府令第139号）、《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案（试行）》（陕政办发〔2009〕159号）等政策法规，对污染严重的“十五小”和“新五小”企业关停并转，停止在渭河流域新建造纸、果汁、化工等高污染项目，实行清洁生产，严格达标排放。同时建立渭河流域水污染补偿制度，并已对出境水质污染物超标的市扣缴了污染补偿资金，排污控制取得良好效果。关中地区的54个县（市、区）将实现每个县城建成一座污水处理厂和一座标准化垃圾处理设施，城镇污水处理率平均达到60%以上，其中西安达到80%以上，其他中心城市达到70%以上，县城达到50%以上。通过以上措施，规划到2020年，关中地区水资源消耗和水环境污染显著降低，城镇污水、生活垃圾、工业固体废物基本实现无害化处理，渭河干流达到Ⅲ类水质，把关中地区建设成为全国水资源节约保护的先进地区和西部资源节约型、环境友好型示范经济区。
（3）抓紧同步规划实施引汉济渭工程输配水配套设施建设。鉴于引汉济渭工程规模较大，同时考虑关中用水量有一个逐步增长过程，陕西省将按照“一次总体规划、相继安排实施、分期增加供水”的建设原则，工程建设安排上首先完建汉江支流子午河上的三河口水库和秦岭隧洞，自流调取子午河水量，2020年实现供水5亿立方米，相继适时安排汉江干流上的黄金峡水库、黄金峡泵站和黄金峡—三河口隧洞等工程建设，进一步增加供水量，2025年实现供水10亿立方米，2030年达到最终供水规模15亿立方米。为保证引汉济渭调水工程尽早发挥效益，在工程项目建议书和可行性研究阶段的前期工作中，陕西省已对输配水工程进行了专题研究并编制了专项规划。总体方案是以石头河水库、黑河金盆水库向西安、宝鸡、咸阳供水工程为基础，增建黑河—西安—渭南—华县输水干线、黑河—咸阳—阎良输水干线以及武功—杨凌输水支线，基本上以自压供水方式覆盖全部供水对象，输水干支线全长373千米，并与城市和县城总体规划与城区供水管网建设做好衔接，构建安全高效的关中供水网络体系。在实施引汉济渭工程的同时，陕西省将统筹规划，分步适时启动实施新建输配水工程，在2025年前，先期建成黑河—西安段输水干线，全部建成黑河—咸阳—阎良输水干线和武功—杨凌输水支线以及相关城镇、产业园区的供水管网工程，满足供水10亿立方米的需要；在2030年前，全面完成剩余输水干支线和供水管网工程建设任务，满足最终供水15亿立方米的需要。
（4）以强化管理为核心促进水资源优化配置和高效利用。引汉济渭工程是陕西在全省范围内进行水资源优化配置的骨干设施，全面加强水资源管理是保证工程良性运行和效益发挥的关键措施，是实现全省水资源优化配置和高效利用的根本保障。为此，陕西省将在水资源管理方面突出抓好以下几方面工作：一是统筹水资源开发利用；二是严格控制开发地下水；三是加强水资源调度管理；四是充分运用经济调节手段，促进水源结构优化调整，形成与保证引汉济渭工程良性运行、促进水资源优化配置和高效利用相适应的水价体系。
（5）充分利用市场机制多渠道筹措工程建设资金。在项目建议书阶段，省政府常务会议已专题研究了工程建设资金筹措方案，在尽可能利用市场机制进行融资的基础上，多渠道筹措建设资金。政府投资部分由省政府和受水区地方政府按分配水量共同筹集，地方政府可通过出让用水权方式筹集建设资金，同时积极争取中央投资补助和利用外资。在项目下阶段前期工作中，陕西省还将进一步研究企业参与投资建设的可行方案。考虑到引汉济渭工程对陕西省发展具有重大战略意义，对带动西部地区发展具有重要作用，对治理渭河流域生态环境发挥骨干作用，对黄河下游的治理也将做出重要贡献。陕西省政府请求国家按照支持西部大开发的有关政策，对引汉济渭工程投资给予补助。由于引汉济渭工程建设工期较长，解决关中缺水问题又非常紧迫，如在项目建议书审批阶段难以明确中央投资补助数量，为加快开展下阶段项目前期工作，促使工程早日开工建设，陕西省承诺工程建设资金以陕西省为主筹措解决，中央投资补助问题待时机成熟时再行研究确定。
（6）构建引汉济渭工程良性运行的管理体制和运行机制。根据引汉济渭工程特点，陕西省认真研究了工程管理体制和运行机制，在借鉴国内外大型调水工程建设和管理经验的基础上，形成了“政府主导、市场运作、企业参与、建管一体”的基本思路。为加强对引汉济渭工程建设的领导，省政府已经成立了“陕西省引汉济渭工程协调领导小组”及其下设的办公室，批准了引汉济渭工程项目法人组建方案，目前由领导小组办公室履行项目法人职责，负责组织推进项目前期工作，待国家正式批复工程项目后，将在领导小组办公室的基础上组建引汉济渭工程建设管理局，负责工程的建设管理，工程建成投运后，转为引汉济渭工程管理局，负责工程的运行管理。在项目下阶段前期工作中，陕西省将按照充分发挥市场机制作用的要求，进一步深化水资源管理制度、水价管理制度改革，为引汉济渭工程的良性运行创造有利条件。
（7）就工程影响问题继续做好与湖北省的沟通协调工作。陕西省汉江流域水资源丰富，年产径流量259亿立方米，现状年用水量仅21亿立方米，开发利用程度很低。规划2030年陕西省汉江流域年用水量为30亿立方米，即使加上引汉济渭年调水量15亿立方米，共计年用水量45亿立方米，预留水量仅占年径流量的17.4%，折合陕西省汉江流域人均用水量为456立方米，仍显著低于汉江中下游流域人均用水量852立方米。为了不对汉江下游省份用水造成影响，已分别委托长江委设计院和长江水资源保护研究所，对汉江下游的用水影响和水生态环境影响进行了专题研究，得出的结是，引汉济渭工程年调水10亿立方米时，影响南水北调中线工程多年平均可调水量0.9亿立方米，影响汉江下游多年平均供水量0.37亿立方米，影响程度分别约为1%和0.2%；年调水15亿立方米时，除个别特枯年份外，造成的影响无明显变化。由于引汉济渭工程调水量占汉江下游水量比例很低，因而对汉江下游水环境的影响是轻微的。为取得湖北省对引汉济渭工程的理解和支持，省政府分管领导和水行政主管部门负责人已与湖北省有关方面进行了沟通，并将进一步研究有关措施，把引汉济渭工程对汉江下游的影响降到最低程度，并继续主动做好与湖北省的沟通协调工作。
第二节 建设管理体制与筹融资机制研究
引汉济渭工程在建设与管理上面临诸多挑战。为了从建设开始就形成工程建设与管理的良性运行机制，在推进工程前期工作过程中，省引汉济渭就开始了多项专题研究。一是委托水利部发展研究中心北京德瑞华诚咨询有限公司开展了《引汉济渭工程水价调整、资金筹措、管理体制与运行机制研究》；二是委托北京中水京华水利水电工程科技咨询有限公司开展了《国内外跨流域调水工程经验与技术总结及其对引汉济渭工程的启示》专题研究；三是由省引汉济渭办主任洪小康和常务副主任蒋建军、副总工程师张克强等带队先后考察了辽宁大火房调水工程、四川锦屏水利水电工程、甘肃景泰调水工程现场，形成了专题调研报告。这些专项研究和调研报告对指导引汉济渭工程前期工作发挥了重要的技术支撑作用。根据上述研究与调研成果，省引汉济渭办形成了《引汉济渭工程管理体制与运行机制建设实施方案》。
管理体制与运行机制建设的总体目标是：总结全国同类调水工程建设与运行管理经验，引汉济渭调水工程将以“水资源合理开发、优化配置、高效利用和保障经济社会可持续发展”为目标，以水资源统一管理为前提，按照社会主义市场经济的基本要求，实行政府宏观调控、准市场运作和用水户参与的管理体制。在此基础上，建立“政府主导、建管一体、准市场运作与现代企业制度管理”为核心的建设与运行管理机构。
管理体制与运行机制建设的基本原则：一是政府主导，省政府作为投资主体，对项目建设、运营涉及的相关利益主体进行协调管理。二是建管一体，项目建议书阶段，省政府已成立了引汉济渭调水工程协调领导小组，并由其下设的办公室代表政府负责工程建设管理。三是准市场运作，在政府主导的基础上，按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担并兼顾用户承受能力的原则制定水价。四是各利益相关者参与，形成“利益共享、风险共担”的机制，调动各方积极性，以达到协调有效和整体最优的目标。
管理体制与运行机制建设的总体构架是：引汉济渭调水工程由黄金峡水利枢纽、秦岭隧洞、三河口水利枢纽三大工程组成，然后通过受水区配水管网向用水户供水。因此，引汉济渭调水工程建设管理体制与运行机制建设的总体构架：一是进一步充实协调领导小组，加强对工程建设的组织领导，协调各方关系，加快工程建设。二是加强领导小组办公室自身建设，按照老人老政策，新人新政策的原则，落实调入人员编制和工资待遇。三是按照建管一体的原则，在项目建议书获得国家批复以后组建引汉济渭工程建设管理局和引汉济渭供水总公司，与现有引汉济渭工程协调领导小组办公室，实行三块牌子一套人马的管理体制。同时组建引汉济渭工程供水总公司董事会和监事会。四是根据工程建设进程，适时建设包括黄金峡枢纽、黄三隧洞、三河口水利枢纽、秦岭隧洞、出口段管理和输配水工程管理机构。
引汉济渭工程建设与管理体制建设的实施方案：一是建立完善权威高效的协调领导机构。二是组建引汉济渭工程建设管理局，在“陕西省引汉济渭调水工程协调领导小组”下设办公室的基础上，在项目建议书批复后按照省编办〔2009〕22号文件精神，组建具有行政管理职能的“陕西省引汉济渭调水工程建设管理局”，工程建成运行以后，更名为“陕西省引汉济渭调水工程管理局”。这两个机构分别在建设与运行过程中，履行项目法人职责，具体负责引汉济渭工程的建设与运行管理。三是按照准市场运作的要求建立法人治理结构。按照与引汉济渭办、管理局一套人马、三块牌子、合署办公的模式组建引汉济渭供水总公司，按照公司运作机制开展经营活动。按照现代企业制度和引汉济渭工程实际，董事会成员由省政府代表、调水区和受水区地方政府代表、企业投资者、用水户代表以及具有一定资格的相关人士构成，同时组建监事会。
引汉济渭工程管理体制与运行机制建设的保证措施：一是明确工程的公益性质，制定合理的筹融资政策。二是制定科学合理的水价政策，实现调水效益最大化。三是强化统一管理，促进全省水资源优化配置。四是加强法规体系建设，建立良性运行的法制保障。五是加强水行政管理工作，为工程建设与运行搞好服务。六是严格加强纪检监察工作，确保工程建设的清正廉洁。
第三节 陕西省与湖北省战略合作协议
根据《中华人民共和国水法》，水利部和国家发改委在对引汉济渭工程项目建议书审查审批过程中，要求陕西省加强与下游湖北省的协调、取得湖北省对工程建设的支持。为此，陕西省政府领导和省政府办公厅、发改委、水利厅及引汉济渭办主要负责同志和相关人员，多次专程赴北京、武汉向国家发改委、水利部及长江水利委员会和湖北省有关部门汇报引汉济渭工作，积极加强协调沟通、努力争取各方理解和支持。
在此过程中，2010年7月13日，《新世纪周刊》一篇题为“割据汉江”的文章，经多家网络媒体转载，引起了社会广泛关注，同时也对引汉济渭工程在国家审批立项的进程造成了一定影响。根据中央领导批示和水利部领导的指示，由水利部、国家发改委、国务院南水北调办、水利部南水北调规划设计管理局、水利部水利水电规划设计总院、水利部长江水利委员会等部门组成的联合工作组，针对《新世纪周刊》记者反映的问题和陕西省、湖北省两省提出的要求，于8月中上旬赴陕西省和湖北省两省就汉江流域开发的有关情况进行调研，实地考察了汉江干流水电梯级开发和引汉济渭、引江补汉调水工程，先后与两省的有关地方政府及部门、规划设计单位、工程管理单位就汉江流域开发的有关问题进行了座谈讨论，并形成了调研报告。据了解，调研报告认为：南水北调中线和引汉济渭一期总调水105亿立方米，对汉江中下游的影响不大，通过实施汉江中下游四项治理工程，加强汉江流域水资源的统一管理和调度，可以有效缓解对汉江中下游的不利影响。在基本不影响南水北调中线一期工程调水量的前提下，汉江具备近期向渭河流域调水10亿立方米的条件，远期在实施南水北调中线后期水源工程建设后，多年平均调水量可达15亿立方米。对下一步工作，调研报告建议：一是不宜将“引汉济渭”与“引江补汉”直接挂钩；二是要积极推进引汉济渭工程前期工作和汉江流域相关规划审批工作；三是及早开展丹江口库区及上游地区生态补偿机制研究工作；四是要高度重视汉江流域梯级开发对水生生态的影响研究和汉江中下游的水环境保护工作；五是积极开展汉江流域相关管理制度体系的前期研究工作。联合调研对国家相关部门进一步了解支持引汉济渭工程、争取湖北省的理解支柱有积极促进作用。
2011年6月21日，在水利部、国家发改委的积极协调和陕西省、湖北省两省的共同努力下，时任陕西省省长赵正永和湖北省省长王国生分别代表陕西省人民政府与湖北省人民政府，按照优势互补、互利合作、共谋发展的原则，就加强两省能源、铁路交通、水利及旅游等重点领域合作签订了“重点领域战略合作协议”。协议中明确：“引汉济渭工程的实施对陕西省具有重大战略意义，湖北省对此表示理解和支持，并按照国家的协调意见，配合陕西省的好项目建设工作”。