1.1　研究背景

安全和健康是当今世界各国经济、社会发展的重要目标和制定政策的出发点之一，也是人类生产、生活过程所追求的理想境界。安全是人类生存和发展的最基本需要之一。安全与生产是一对矛盾统一体，生产过程中必然有安全问题，安全贯穿于生产的始终。安全对生产起着既制约又促进的作用。安全工作搞不好，事故频发，不仅会造成巨大的经济损失，增加生产成本，而且造成恶劣的社会影响，从而阻碍生产的发展。同时，安全生产保护“人”这个生产力中最积极、最活跃的因素，故而从根本上保护生产力。

改革开放以来，尤其是建立社会主义市场经济体制以来，我国经济实现了高速发展。能源是经济发展的动力源，煤炭作为当前我国最主要的能源形式，在国民经济中具有举足轻重的战略地位。按可采储量计算，煤炭在我国化石能源总量中占91.86%。煤炭也是我国最主要的一次能源，在一次能源中所占比例一直保持在2/3左右。我国经济建设的几大重点行业——电力、冶金、化工和建材就是以煤炭作为主要原料的。同时，煤炭在各类能源中价格最为低廉，以产生同等的热量计算，煤炭是石油的1/4、天然气的1/6。为实现2020年全面建成小康社会的目标，根据我国《能源中长期发展规划纲要（2004—2020）》，煤炭在未来很长一段时间内仍将作为最主要能源提供给国民经济系统。

煤炭在我国一次能源中占2/3左右，其生产安全关系煤炭行业发展与和谐社会的建设。由于煤矿生产安全事故比例较大，因此其安全状态直接关系到我国生产安全管理的全局。国家非常重视煤矿安全生产，近年来相继采取了一系列重大举措，使煤矿安全生产工作得到加强，煤矿安全生产状况进一步好转。但由于我国煤层地质条件复杂、自然灾害严重、煤矿生产力水平较低、安全投入不足、安全基础薄弱、从业人员素质差、行业管理不到位、企业安全生产主体责任落实不够等主客观原因，煤矿安全生产依然面临重大挑战。在“三去一降一补”的背景下，当前是煤炭工业结构调整和增长方式转变的重要时期，也是遏制煤矿重特大事故、实现煤矿安全生产状况进一步好转的重要时期，要集中精力解决煤矿安全生产领域的突出问题，促进煤炭工业健康稳定发展。

党的十八大以来，各地区、各部门和各煤矿企业认真贯彻落实党中央、国务院的重要决策部署，强化红线意识，坚持安全发展，逐步建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系，强化煤矿安全法治建设，完善监管监察体制，创新工作机制，提升执法效能，加快淘汰落后和其他不符合产业政策的产能，推动安全科技进步，开展煤矿企业安全生产标准化建设和隐患排查治理体系建设，夯实煤矿安全基础，提升重大灾害治理和应急救援能力，有力促进了煤矿安全生产形势持续稳定好转（表1.1）。2015年与2010年相比，煤炭产量由32.4亿吨上升至37.5亿吨；事故起数及死亡人数分别由1403起、2433人减少至352起、588人，分别下降74.9%和75.4%；重特大事故起数及死亡人数分别由24起、532人减少至5起、85人，分别下降79.2%和84%；煤矿百万吨死亡率由0.749下降至0.162，下降78.4%，煤矿重特大事故多发频发的势头得到了有效控制。

表1.1　近年我国煤矿事故死亡人数　单位：人

然而，我国煤矿安全生产工作依然面临重大挑战，主要表现为以下三个方面：一是煤矿重大灾害依然严重。我国井工煤矿数量占97%，开采条件复杂。随着开采深度增加，煤与瓦斯突出、冲击地压、水害、热害等灾害威胁日益严重，复合灾害加剧。资源整合小型煤矿致灾因素普查不到位，灾害事故风险大。二是煤矿安全保障能力仍比较低。截至2015年底，全国煤矿仍有9598处。其中，9万吨/年及以下小型煤矿4364处，数量占45.5%。大多数小型煤矿安全条件差、装备简陋，从业人员安全素质和专业技能低；尤其是高瓦斯和煤与瓦斯突出等灾害严重的小型煤矿，基本不具备灾害防治能力。三是煤矿职业病危害形势严峻。煤矿尘肺病和矽肺病人数仍占全国尘肺病人数半数以上。随着经济社会发展和人民生活水平的不断提高，煤矿工人的职业健康逐渐成为社会关注的焦点，对职业病危害的防治将成为今后煤矿安全生产的突出矛盾和重点问题。

同时，煤矿安全生产工作也存在重要机遇。一是安全生产得到高度重视。党中央、国务院对安全生产工作作出一系列重大决策部署，出台《中共中央　国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，为煤矿安全生产提供了强大政策支持。二是科技进步为煤矿安全提供有力支撑。煤矿瓦斯突出机理、软岩工程力学理论和卸压开采、瓦斯抽采、煤与瓦斯共采、水害预测预报等关键技术不断取得创新成果，为煤矿灾害治理提供了重要支撑。煤矿建设、生产技术装备不断发展，国家大力推进“机械化换人，自动化减人”工程，将有效促进煤矿安全生产。三是强化监管监察为煤矿安全提供重要保障。自1999年煤矿安全监察管理体制改革以来，逐步形成了国家煤矿安全监察局、26个省级煤矿安全监察局和76个区域监察分局的三级垂直监察体系。地方各级政府根据实际情况明确了煤矿安全监管部门及其职责，属地监管得到落实和加强。“国家监察、地方监管、企业负责”的工作体制不断完善，为煤矿安全生产形势持续好转提供了保障。