湖南省农村水利建设管理改革工作调研报告

田学斌

（2016年12月）

2016年12月13—16日，我带队对湖南省农村水利建设管理改革情况进行了调研。调研组实地察看了湖南省常德市武陵区、安乡县，岳阳市铁山灌区、平江县，长沙市长沙县农村水利建设项目区并查阅了相关资料，分别在铁山灌区、长沙县召开了座谈会，与当地共同探讨了加强农村水利建设管理改革的思路和办法。现将有关情况报告如下。

一、湖南省水利基本情况

湖南省总面积21.18万km2，总人口7300万人，耕地面积6226万亩。地貌以山地、丘陵为主，大体上是“七山二水一分田”。湖南是全国重要的粮食生产基地，稻谷产量多年为全国之冠。湖南是水利大省，全省多年平均降雨量1450mm，多年平均水资源总量1689亿m3，位居全国第6位；人均水资源量2500m3，位居全国第12位。省内溪河纵横、水系发达，长度5km以上河流有5341条，湘、资、沅、澧四水纵贯三湘大地，洞庭湖蓄纳四水、吞吐长江。

湖南农村水利工程数量众多，特别是小型农田水利工程设施分布广、数量大。全省共有各类灌区7.39万个，有效灌溉总面积5130万亩，其中大型灌区23处，有效灌溉面积745万亩；中型灌区661处，有效灌溉面积1731万亩；小型灌区7.3万处，有效灌溉面积2654万亩。共建成各类型泵站5.32万处，其中规模以上泵站有7217座，装机功率156.2万kW。共兴建各类农村饮水安全工程2.67万处（其中千吨万人以上的规模供水工程近千处），解决了3480万农村居民的饮水安全问题，全省农村自来水普及率由2005年的不足15%提高到现在的67%，实现了100%的乡镇、70%以上的行政村通自来水，湖区90%以上行政村通自来水。

2016年，共安排了中央投资16.71亿元，支持湖南省开展大中型灌区续建配套与节水改造、小型农田水利、农村饮水安全巩固提升等农村水利项目建设。为加快项目建设进度，湖南省采取一月一调度、倒排工期、重点突破、常态化督导等措施全力推进2016年度农村水利项目，截至12月10日，15处大型灌区续建配套与节水改造工程总投资6.8亿元，其中中央投资4.99亿元，地方投资1.81亿元，已完成总投资的72.8%，中央投资完成84%；30个小型农田水利项目县建设总投资14.42亿元，其中中央投资8.82亿元，地方投资5.6亿元，已完成总投资的85.32%，中央投资完成86.48%，建成高效节水灌溉面积14.59万亩，占建设任务的97.25%；农村饮水安全巩固提升工程总投资6.3亿元，其中中央投资2.1亿元，地方投资4.2亿元，已完成总投资的93.8%，中央投资完成100%。

二、主要做法和经验

湖南省委、省政府高度重视农村水利工作，近年来，省委常委会、省政府常务会多次研究部署农田水利建设和农村饮水安全工作，高位推动农村水利发展。湖南各地认真贯彻落实中央和省级决策部署，结合实际不断探索创新，在推进农村水利建设管理改革方面有了不少好的做法和经验，主要有以下方面。

（一）坚持政策引领、政府主导，夯实农村水利基础设施

一是强化法制保障和政策引领。2010年，湖南省在全国率先颁布实施《湖南省小型农田水利条例》；2013年湖南省委、省政府出台《关于进一步加强小型农田水利建设的意见》；2016年4月，湖南省政府批复《湖南省农村饮水安全巩固提升工程“十三五”规划》，湖南省有关部门联合印发了农村饮水安全巩固提升项目实施指导意见及财政奖补、验收管理等办法，湖南省人大已将《湖南省饮用水源保护条例》列入2016年立法计划并将在2017年正式出台，为今后五年做好农村饮水工作奠定了基础。

二是加快完善农村水利工程体系。“十二五”期间，湖南省累计投入农田水利建设资金600多亿元，建成了较完善的农业灌溉体系；投入饮水安全建设资金120亿元，解决了2480万农村人口饮水安全问题。结合小型农田水利等项目建设，积极采取水系连通、河道疏浚、塘坝清淤、岸坡整治、生态修复等措施，促进建设山清水秀、环境优美的农村生产生活环境。实地察看的常德市安乡县通过疏通河道、灌排渠道整修改造等措施，实现了水系连通，改善了农村水生态环境。按照“区域供水规模化、城乡供水一体化、工程建管专业化”的建设思路，统筹规划建设饮水安全巩固提升工程，不断提高全省农村自来水普及率和水质达标率。实地调研的常德市通过采取工程提质增效、具备条件的贫困村通自来水、管网延伸增加自来水供水人口等方式，实施了一大批农村自来水提质改造项目。岳阳市近年来按照“大水厂、大联网、大调度”的思路，推行集中式、高标准、大规模水厂建设，全市农村自来水普及率达到81%。

三是大力发展高效节水灌溉。湖南省高度重视农业节水工作，2011年以来，结合小型农田水利重点县（项目县）建设，要求每个县实施1000亩左右以低压管道灌溉为主的高效节水灌溉项目。坚持因地制宜的发展思路，对水库、山塘、渠道位置较高、具备自压流灌溉条件的灌区，及泵站提水灌区，优先考虑并大力推广低压管道输水灌溉；对种植经济作物、土地流转程度高、经济较发达的地区积极推广喷灌、微灌。截至2015年年底，全省发展高效节水灌溉面积24万亩，其中低压管道灌溉16万亩，占67%。实地调研的长沙县高桥镇锦绣社区管道灌溉项目，对1856亩农田实施低压管道灌溉改造，改造后支渠以下渠系水利用系数由80%提高到99%，年节水3万m3，灌溉周期由7天减少到3.5天，节约耕地7.38亩，节地0.4%，综合效益显著。

（二）完善建设模式，创新发展思路，不断提高项目建设水平

一是创新小型农田水利建设模式。近三年湖南省财政共补助4.5亿元，整合涉水资金47亿元，采取“以奖代补、先建后补”方式在1.7万个村建成一大批“五小水利”工程，并在2015年以来的小型农田水利建设及维修养护项目中广泛推行这一模式，深受基层群众欢迎。实地调研的长沙县大力支持受益主体自主实施小型农田水利工程，出台了“民办公助”建设管理办法、补助标准及小型农田水利工程标准图集，实现一个政策定资金、一本图集管标准、三张照片看过程（建前、建中、建后三张照片）、联合验收保效果（财政、监察、水务联合验收）。岳阳市探索小型水利工程建设集中管理模式，部分县成立建管中心或项目部，对区域内小型病险水库、农村安全饮水、灌区续建配套与节水改造、泵站改造、中小河流治理、水土保持等项目建设，实行集中统一管理。

二是树立农田水利生态建设理念。湖南省按照专业化、现代化要求，积极推进小型农田水利生态化、标准化建设。出台了《关于推进小型农田水利工程建设规范化、生态化的指导意见》，组织编制了《小型农田水利工程标准设计图集》。在小型农田水利项目设计和实施阶段，积极探索小型农田水利建设“标准化设计、工厂化生产、装配式施工”，落实生态化、标准化理念，对于灌排渠系采用空心格块、生态混凝土、雷诺护垫、生态袋等生态衬砌技术；对于塘坝工程积极采用生态护坡技术；对农村小型河道推广生态袋、雷诺护垫、格宾挡墙、木桩或仿木桩、生态空心砖等生态护岸技术，营造“生态农田、健康河塘、标准设施、田园风光”。

（三）坚持建管并重，强化运行管护，深入推进农村水利改革创新

一是推进农田水利改革。湖南省根据水利部统一部署和当地实际，积极推进农田水利工程产权、农业水价等改革。湖南省2016年出台农业水价综合改革实施意见，在小型农田水利项目县建设中广泛推行水价改革措施。长沙县桐仁桥灌区、宁乡县黄材灌区等5个项目列入国家农业水价综合改革试点范围，通过合理核定水价、实行节水奖励与精准补贴等措施，5个试点项目区水费收缴率达到96.1%。澧县、双峰县等10个县列入了全国和省级农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点范围，目前各试点县在试点区域均已完成工程确权及颁证移交工作，落实了管护主体。省级出台农田水利综合改革指导意见，选取长沙、茶陵、澧县和涟源4县（市）开展试点，围绕建立和完善农田水利投入、管理及维护新机制，系统推进农田水利综合改革，促使农田水利设施持续长久发挥效益。

二是创新建后管护机制。按照工程类型、规模，探索建立县、乡、村分级负责的工程管护机制。对县管工程，鼓励探索购买服务的做法，发挥基层水管单位、基层水利服务机构以及社会专业组织的作用，推行“以大带小、小小联合”的区域化、专业化集中管理模式；对乡（镇）管理工程，鼓励通过购买服务，委托专业公司物业化管护或由乡镇水利站负责落实专人管理；对其他小型农田水利工程，按“谁受益，谁负责”的原则，由受益村、组、用水户协会、受益企业负责管护。实地调研的平江县通过承包、拍卖、租赁、股份合作、农民用水合作组织管理、委托管理等多种方式，提升了管理水平。长沙县对镇街管理的农田水利工程按照“专业公司管护、财政专项补助、管护标准统一”的原则，公开招标选择管护公司，向社会购买专业服务。县水务局制定管护标准，组织常态考核和定期考评，根据考评结果拨付补助资金。

三是强化基层水利支撑能力。大力开展基层水利服务体系建设，不断提升农村水利服务水平。印发《湖南乡镇水利站标准化建设指导意见》，对乡镇水利站场所、人员、设备、制度等统一建设标准，省级对乡镇水利站按25万～30万元/个的标准进行补助。湖南省财政从2012年起连续5年，每年安排2000万元专项资金，对包括实地调研的铁山灌区等全省21处大型灌区管理单位危房改造、涵闸维修和灌溉管理信息化等基础设施进行达标建设，改善了灌区基层职工的工作生活条件，留住了人才，稳定了人心，为下一步推进现代灌区建设创造了条件。择优选择一批农民用水合作组织，按10万元/个的标准予以资金补助；结合开展农田水利维修养护，积极引导农民用水合作组织承担项目实施。实地调研的长沙县培育了景山、润雨等专业服务公司，在全县9个镇实行农田水利工程物业化管护；出台了《农民用水户协会星级管理办法》，对农民用水户协会开展星级评比，对评定为“三星”以上的协会优先安排项目，实现“以管促建”。

在调研中也发现湖南省在农村水利资金投入、建设与管护、基层水利服务能力等方面还存在一些问题，主要表现在：一是建设投入不足，近年政府资金投入逐年加大，但与面广量大的农村水利建设需求相比，资金缺口还很大，大型灌区改造项目地方建设投资到位率偏低；二是建管并重未全面落实，一些县市工程管护主体和责任不落实，管护经费不足；三是基层管理能力薄弱，基层水利服务机构、农民用水合作组织、专业化社会化服务组织有待进一步健全完善。

三、体会和建议

（一）大力推进农田水利基础设施建设

湖南作为水利大省、农业大省、粮食大省，要高度重视农田水利建设，将农田水利摆在突出重要的位置，进一步夯实农田水利基础，着力完善与现代农业发展和全面建成小康社会相适应的农田水利工程设施网络。加快骨干灌排渠网工程建设与配套改造，实施大中型灌区现代化改造，用现代科技改造传统灌区，用现代经营理念管理灌区，将灌区打造成信息化、自动化管理的窗口，农田水利新工艺、新技术的应用前沿。要进一步完善小型农田水利工程体系，着力解决农田灌溉“最后一公里”问题。

（二）加快推进以管道输水为重点的高效节水灌溉建设

坚持节水优先方针，全面实施规模化高效节水灌溉行动，大力推广管道输水、喷灌、微灌等先进灌溉技术。从湖南等南方一些地区的实践来看，发展管道输水具备基础条件，不少地方也有很高的积极性，因此要加快推进以管道输水为重点的高效节水灌溉工程建设，因地制宜、分类施策，在平原河网地区、浅坡丘陵地区大力发展管道输水灌溉，在其他适宜地区适当推广喷灌、微灌。

（三）进一步提高农村饮水安全保障水平

落实饮水安全保障地方行政首长负责制和地方政府对农村饮水安全的主体责任，逐级落实部门责任分工和责任人，层层传导压力，强化责任制刚性约束，做好农村饮水安全巩固提升工程建设，进一步提高农村供水集中供水率、自来水普及率、供水保证率和水质达标率，使广大农村居民喝上更加方便、更加安全的饮用水。做好农村饮用水水源保护区或保护范围划定工作，保护饮用水源。严格按规范安装和使用水质净化消毒设施，加强水质检测监测工作，保障供水水质达标。

（四）不断提高项目建设与管理水平

完善和推广农村饮水安全工程运行管护县级“三项机制”（以县为单元成立专管机构、建立水质检测中心、设立县级运行维护基金），强化信息化管理水平，完善水价形成机制，提高农村饮水工程管理运营水平。创新小型农田水利项目建设模式，完善以奖代补、先建后补等政策措施，充分调动各类受益主体的积极性，鼓励由具备条件的受益主体作为项目实施主体，实现小型农田水利建管一体化。加快落实工程管护主体、责任和经费，探索建立多元化的管护模式。在科学合理地对管护经费进行测算的基础上，采取工程产权所有者筹集为主、政府奖补为辅的办法，建立健全管护经费合理负担机制。

（五）深化农田水利重点领域改革

新形势下，在发挥政府财政投入主渠道作用的同时，要多渠道开辟农村水利建设资金，用好土地出让收益计提、专项建设基金、抵押担保贷款等优惠政策，确保建设投入。坚持政府与市场两手发力，鼓励和引导社会资本投入农村水利设施建设、管理与运营。切实抓好农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，加快明晰小型农田水利工程产权，结合农村土地流转和农业经营方式转变，拓展农田水利设施权益，实现流转、交易、抵押、融资等功能。进一步提升基层水利服务机构服务能力和水平，鼓励和扶持农民用水合作组织多元发展，培育社会化、专业化服务队伍，推行农田水利工程专业化、物业化管理。

调研组成员：田学斌　王爱国　闫冠宇　房　蒙　袁晓奇