1．农村政策性金融的制度变迁

政策性金融也被称为国家金融、政府金融等，是指在一国政府的支持与鼓励下，以国家信用为基础，运用种种特殊的融资手段，严格按照国家法规所指定的业务范围、经营对象，以优惠的存贷款利率和条件，直接或者间接为贯彻和配合国家经济和社会发展政策而进行的一种特殊的资金融通行为或活动。由政府主导的政策性金融往往具有政策性、服务性和公共性等特征，成为各国政府支持本国金融发展的重要措施。

农村政策性金融仍属于政策性金融的范畴，但“农村”一词界定了其所服务的范围和对象，即主要是“三农”。具体来讲，农村政策性金融是指以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行国家农业和农村产业政策、区域发展政策及农业科技进步政策为主要目的，在农业及相关领域从事资金融通，旨在改善农业基础设施条件，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊金融活动。

农业作为弱势产业，其高风险、高投入、低收益的特征，使得以市场为导向的商业性金融机构和处于改革过程中的合作性金融机构难以成为当前农村金融的主要供给者，因此政策性金融机构（政策性金融业务）在农业发展中发挥着不可替代的作用。

我国农村政策性金融的发展经历了从无到有的过程，伴随着我国经济体制改革的进程逐步深化。以改革开放为分水岭，新中国成立到1978年这段时期是高度集中的计划经济体制时期，与之相适应，金融管理体制也必然是集中统一的计划经济管理模式。在这一时期，我国的金融体制高度集中统一，农村金融活动实际上是在人民银行的统一指令下进行的，并无政策性金融和非政策性金融之分。在这种“大一统”的金融体制下，人民银行实际上是以中央银行、商业性银行和政策性银行结合体的形式存在的，经营包括农业政策性金融业务在内的所有金融业务，其中农业政策性金融业务主要是为了支持农业生产。这种计划经济管理体制下的农业政策性金融业务主要包括以下几个方面的特点：

（1）高度集中统一的管理体系。与计划经济体制相适应，这一时期的所有金融活动都可以理解为政府调控下的金融行为。此时的人民银行独揽了所有一般金融活动和金融管理职能，既要履行央行的职能，又要办理各项具体业务。农村政策性金融业务和其他一切金融业务一样，都由国家进行信贷决策，由人民银行统一经营和管理。

（2）计划性的金融运作模式。在计划金融运作模式下，所有的农村金融活动都是在人民银行的统一指令下进行的，并没有政策性业务和商业性业务之分。贷款的方式是由银行和信用社根据国家的生产计划，将生产所需要资金按计划直接拨给公社和大队，计划到期再收回。

（3）金融机构职能的机关化。计划性的金融运作模式使得银行没有任何运营资金的自主权，银行完全按照政府的计划指令发放贷款，基本上如同政府机构中的一个行政部门。存贷款利率形同虚设，既不反映供求关系，也不反映行业利润水平，只算政治账，不算经济账，基本上实行固定利率，往往若干年才变动一次。在存贷款上实行收支两条线，存款不考核，贷款给指标，按指标放款。