3.6 制定经济发展政策的挑战和机遇
3.6.1 政策挑战分析
解决县域经济问题尤其是“三农”问题已经迫在眉睫。这要求我们对国家制定的经济发展政策有深入的研究，那么，认清制定经济发展政策中的挑战就显得尤为重要。
3.6.1.1 粗放式经济增长方式带来的压力
改革开放以来，我国经济总量快速增长，成为世界第二大经济体，国际地位日益显著。但是传统粗放型的经济增长方式更多的是追求经济总量的增长，而忽视了生产效率的提高，过度依赖于对自然资源、人力资源的开发，使得资源要素驱动难以为继，资源消耗过多且利用效率不高；这种经济增长方式忽视了对环境的保护和对能源的节约，导致资源匮乏问题日益突出；且对新经济、新技术、新模式探索不够，使经济产出的质量得不到提升。这种粗放型的经济发展方式不仅不能满足人们日益增长的物质文化生活需要，也不利于经济的可持续发展。
国家经济发展进入到新常态，是“三期叠加”① 阶段的必然结果。这是由于西方国家为解决经济问题，通过经济、政治、文化等渠道将矛盾转移到其他国家。因此，制定适应现阶段国家发展的经济政策，要认清国际、国内宏观经济发展形势，逐步转变经济发展方式，不断增强自身竞争力。
3.6.1.2 发展不平衡不充分问题日益突出
党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。而地方经济发展差异是发展不平衡问题突出的根本原因。2012—2018年，全国居民人均可支配收入逐年增加，呈现良好发展趋势，但其增长速度呈现出较大波动（见图3－1）; 2015—2018年，全国城镇、农村居民人均可支配收入呈现出较大的区域差距（见图3－2和图3－3）。在地区分布上，无论是城镇还是农村地区，历年东部地区的居民人均可支配收入数额均明显高于中部、西部、东北地区；在城乡分布上，城镇明显高于农村，各地区城镇的居民人均可支配收入数额均超过全国平均水平，农村地区的居民人均可支配收入数额均明显低于全国平均水平。
图3－1 2012—2018年全国居民人均可支配收入及其增长速度
图3－2 2015—2018年全国城镇居民按地区分组的人均可支配收入
图3－3 2015—2018年全国农村居民按地区分组的人均可支配收入
在我国，东部地区地理位置优越、人才集聚、资本活跃。相对而言西部地区技术落后，人力资源不足，经济发展困难，城乡发展问题突出，尤其是县级产业主要以农业为主，经济基础薄弱，社会公共服务水平严重滞后。收入分配不均问题突出、利益分配不均造成社会矛盾逐渐尖锐，虽然这是社会发展到特定阶段的特定现象，但缩小差距任重道远。当前，我国进入全面建成小康社会的关键时期，促进经济协调发展成为未来一段时期国家加快经济体制改革的重要方向。
3.6.1.3 扶贫攻坚期脱贫任务重
2018年年末，全国贫困人口下降到1 660万人，贫困发生率为1.7%，这在一定程度上反映了我国精准扶贫取得的巨大成就。但是，截至2019年1月月底，全国仍有国家级贫困县584个。我国人口基数大、贫困人口多、分布广，返贫现象时有发生，脱贫任务依然异常艰巨。
2020年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年，贫困地区资源环境较差、人口受教育程度较低、就业环境较差、医疗卫生条件受限、科学技术水平落后，政府脱贫任务繁重。随着国家政策的深入实施和政府帮扶水平的不断提高，个别地区甚至出现“等、靠、要”的现象，消极、懒散的氛围在一定程度上加大了政府扶贫难度，也为国家、地方经济政策的调整带来了更高难度的挑战。图3－4为2011—2017年中国农村贫困状况统计。
图3－4 2011—2017年中国农村贫困状况统计
资料来源：中国2011—2017年国民经济和社会发展统计公报；按照每人每年2 300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算。
3.6.1.4 自然灾害频发
历史经验证明，国内经济、区域经济、县域经济很有可能受到自然灾害的伤害。2016—2018年全国自然灾害及其造成的损失如表3－4所示。国家或者地区能否在自然灾害发生之后迅速得到恢复并且提高其经济发展水平，这在很大程度上取决于它们能否预测和预防灾害。自然灾害造成日益巨大的损失，这也让人们开始思考：地方经济发展专家们需要做什么才能减少灾害对农业、商业、居民、政府、社会造成的损失呢？因此，有弹性的地方规划被认为是长期经济发展政策和规划的基本组成要素。
表3－4 2016—2018年全国自然灾害及其造成的损失
资料来源：作者根据网络资料整理所得。
3.6.1.5 治理生态环境需求迫切
改革开放初期，为了迅速发展经济，个别地方走上了“先污染、后治理”的路子。近年来，部份城市雾霾天气频繁发生，PM2.5指数频频爆表，废气大量排放，严重的空气污染造成各类疾病的出现，生态环境成为人们生产生活关注的重要问题。个别企业不加处理的废弃物随意排放，从而造成土壤污染，影响农作物、动物健康生长。部分地区废水处理不当，任意排放，影响沿途土壤与水资源，造成水生生物的大量死亡。日益严峻的环境问题成为制约经济发展的重要因素，加大环境保护、促进人与自然和谐共处成为今后经济发展的重要议题。
3.6.2 政策机遇分析
挑战与机遇是同一问题的两个方面，经济发展政策的制定既会面临挑战，也会随着国内外形势的变化和经济的发展迎来机遇。
3.6.2.1 国家政策的大力支持
党中央把解决农村贫困问题提升到巩固党的执政基础、保持国家长治久安和全面建成小康社会的高度，提出实施精准扶贫战略。2016年，国家颁布了《“十三五”脱贫攻坚规划》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等文件。2020年是全国脱贫攻坚、全面建成小康社会的决胜时期，改革开放40多年以来，我国解决了十几亿人口的温饱问题，总体上实现了小康，人民生活不断改善。党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化。农村是县域的重要组成部分，也是国家政策落实的基层行政单位。国家高质量发展要求、精准扶贫、乡村振兴等战略政策的支持，为县域经济政策的制定指明了方向、提供了坚强后盾。
3.6.2.2 新经济新常态带来的机遇
第一，产业结构调整，培育经济发展新动能。在新常态下，中国一般加工业相对过剩，但是新能源、新材料、现代服务业等依旧缺口较大，具有巨大的发展潜力。随着新兴技术的不断发展，高端制造业、“互联网+”、商务金融等战略性新兴产业将创新发展，从而促进传统产业转型升级。新兴服务业的快速发展，新产品、新业态、新模式将创造更多就业机会，从而提高人民生活水平，逐步满足人民日益增长的对美好生活的需求。
第二，对外开放进入新阶段。在经济全球化背景下，2013年国家提出的“一带一路”倡议，是新常态下我国加快融入国际市场，构建开放经济体的重大战略，也是我国转方向、调结构、区域协调发展的重要举措。积极参与国际竞争，能够充分利用国外的资金、技术、管理经验、资源，为国内经济增长创造良好条件，也为我国企业拓展海外市场提供了机会。
第三，体制机制改革。新常态下，国家经济增速由高速增长向中高速增长转变，加快体制机制创新将补齐经济、政治、社会发展上的“短板”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对经济体制、政府体制等进行了全局性的战略部署。推进经济体制改革，重点是理顺政府与市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现政府简政放权。
3.6.2.3 工业化、信息化、城镇化与农业现代化快速推进
改革开放以来，我国经济高速发展。目前，我国正处于工业化的中后期阶段，迫切需要转变经济发展模式、升级产业结构。在工业结构内部，纺织、食品等轻工业以及钢铁、水泥、电力等原材料工业的比重逐渐下降，智能装备制造、新能源汽车等高加工度的制造业比重在逐步上升。在此基础上，工业与信息技术的融合、研发尚处于初级阶段，未来我国工业依旧具有较大的发展潜力。
2018年年底，中国常住人口城镇化率为59.58%，比2017年年末提高了1.06个百分点。同期，发达国家城镇化率一般在80%左右，根据发达国家城镇化经验，城镇化率在30%～70%是城镇化加速发展的时期，这表明未来我国城镇化依旧具有较大的发展空间。
无土栽培、种养结合等现代农业科学技术的运用，提高了农业生产效率，促进了农业产值的提升。同时，随着电子商务、现代物流、互联网金融的迅速发展，新兴业态与传统农业产业逐步推进产业融合，改变了传统农业生产单一且封闭的发展状况，实现了农产品的对外宣传与销售，激发了农村发展活力。随着国家乡村振兴战略的大力实施，未来的农业、工业、城镇化、乡村旅游业将实现产业的深度融合，农工商、商旅文相互促进，共同发展。
3.6.2.4 现代乡村旅游业逐步兴起
乡村旅游业是县域经济发展的重要组成部分。近年来，国家层面将乡村旅游业作为经济发展的重点专项产业进行规划。2016年，国家发改委、国土资源部、国家旅游局等10个部委联合印发了《乡村旅游扶贫工程行动方案》;2018年，国家发展改革委、工业和信息化部、国家旅游局等14个部委联合印发了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018年—2020年）》; 2018年，国家旅游局、国务院扶贫办联合印发了《关于支持深度贫困地区旅游扶贫行动方案》，各类保障政策的陆续出台为全国各基层旅游扶贫工作政策规划指明了方向。
乡村旅游是以农业为基础，以旅游为目的，以服务为手段，将生态农业和生态旅游业进行有机融合的一种新型产业形式。2018年，农村居民旅游消费规模为0.87万亿元，保持着8.8%的高速增长，如图3－4所示，旅游业成为地方扶贫和富民的新渠道。对于县域自身而言，拥有历史悠久的农业发展历程、资源丰富的乡村旅游、类型多样的景观资源，这都让县域具有发展乡村旅游的优越条件，将乡村旅游作为县域经济发展政策制定的重要方向是未来各县发展的重点工作。县域经济是一、二、三产业融合的经济，是城乡共同发展结合最紧密的区域经济，旅游业是县域经济的重要组成部分，制定经济发展政策应将旅游业作为重点产业。
图3－4 2013—2018年中国农村居民旅游花费及其增速
3.6.2.5 普惠金融的崛起
金融是经济的命脉，制定经济政策不能忽略金融问题。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中正式提出“发展普惠金融、鼓励金融创新”，随后中国人民银行《关于对普惠金融实施定向降准的通知》等一系列文件陆续颁布。在政策驱动下，各地区的金融服务不断完善。2018年，全国的农村银行网点共有12.66万个，平均每个县有56.41个①。
互联网金融的崛起，打破了时间、空间的界限，资金供求双方可以随时随地、方便快捷地享受金融服务。民间碎片化的资金通过精细化的服务进行合理的调配和重组，就能够在一定程度上解决地区经济发展中的资金供求问题。在此基础上，各大网络金融平台纷纷在县域开拓市场，如蚂蚁金服联手软通动力打造“县域服务——普惠金融”项目，为广大中小微企业、个体商户和农户提供差异化、个性化的信贷融资服务。普惠金融的快速发展，为经济政策的制定提供了资金支持；反过来，制定经济发展政策，应将普惠金融作为重要规划内容，认真落实国家、省、市各项政策，发挥金融对经济发展的促进作用。
3.6.2.6 现代消费结构转型升级
消费作为拉动经济的三驾马车之一，是经济发展的重要推动力，因此在各级政府经济发展规划中具有不可替代的地位。当前我国经济发展由高速向中高速转变，经济正处于历史性转折期。中国经济增长动力逐步转向依靠国内市场拉动，中国从生产型社会向消费型社会转型，进入以消费升级、制造业智能化、服务业水平提升、新兴技术创新发展等为特征的消费型社会。
据2017年《中国居民消费升级指数报告》称，我国城乡居民消费结构已经从生存型消费转向服务性消费，消费主体也在发生变化，居民消费升级发展水平稳步提升，全国实物类消费升级指数与服务类消费升级指数均有所提高。2018年，中国人均可支配收入增速已快于GDP 增长速度。收入增长带动消费快速增长，2018年全年最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率为76.2%，成为拉动经济增长最重要驱动力（见图3－5）。
图3－5 2006—2018年中国消费支出对GDP的贡献率
从地区分布来看，出现消费从大城市向小城市和小城镇回流的现象，部分生产制造企业逐步向中西部地区转移，拉动了小城市的消费。工业在带动三、四线小城市收入、就业和财富增长的同时，也提升了小城市居民对消费品类的要求，三、四线小城市和小城镇的居民消费需求也逐步从功能性消费向休闲类消费转移，食品饮料、文化娱乐、休闲旅游、教育等领域迎来发展新机遇。从旅游业来看，伴随消费意识和消费习惯的改变，三、四线城市消费能力的提升将带动周边休闲旅游市场的发展。另外，随着人口的回流及消费水平提升后对自我能力提升诉求的增强，三、四线城市的职业教育空间也将被进一步打开。从城乡消费分布来看，农村居民消费潜力持续释放，2018年全国城镇居民人均消费支出26 112元，扣除价格因素，较上年实际增长4.6%；农村居民人均消费支出12 124元，扣除价格因素，较上年实际增长8.4%。城乡人均消费支出的比率从2013年的2.47 ∶ 1缩小到2018年的2.15 ∶ 1。
消费结构的转型升级，促使各级政府在制定经济发展政策时，应将消费作为重点，制定的经济规划也应更加重视服务业，这为县域经济、产业发展的政策制定指明了方向。
3.6.2.7 科学技术的快速发展
近年来，在全球经济一体化背景下，以“互联网+”为代表的信息技术在国内外迅速发展，抢抓互联网战略机遇已经成为全球经济发展规划的一大热点，以科学技术创新为导向的新兴产业将成为我国未来经济发展的重要推动力。
首先，新技术能促进传统产业转型升级，倒逼传统产业改革，推进一、二、三产业融合，促进农业逐步向消费生产领域渗透，工业逐步向新能源、新材料等领域渗透，促使金融、零售、通信、交通等第三产业升级，为经济发展提供更加广阔的发展空间。其次，新技术发展能够催生新的业态。近年来，以科技为导向的经济产业，如互联网技术、智能制造、大数据、物联网技术等在我国得到了迅速发展，催生出了共享经济、电子商务、互联网金融、生物医药、新材料、绿色经济等经济新形态，“互联网+”得到了迅速发展，社会生产方式得到了有效改革，逐步满足了人民日益增长的物质文化生活需求，信息技术在生产过程中发挥的作用更加显著。最后，新技术的发展能够优化社会资源配置，提高经济增长效率。新技术的发展，将改变企业的生产、经营、管理方式，促进劳动力成本降低，逐步提高生产效率。未来，数字化、智能化、信息化建设将为我国各级政府经济发展提供重大机遇。
① 三期叠加：增长速度换档期，是由经济发展的客观规律所决定的；结构调整阵痛期，是加快经济发展方式转变的主动选择；前期刺激政策消化期，是化解多年来积累的深层次矛盾的必经阶段。
① 资料来源：中国人民银行《2018年农村地区支付业务发展总体情况》。