3.4 促进县域经济发展的国家、省、市政策

3.4.1 颁布政策

县域经济发展成为中国国民经济发展中最具活力的亮点，为保增长、保民生、保稳定，促进县域经济快速发展，各级政府制定了一系列的支持政策。

为促进县域经济健康持续发展，国家层面印发了一系列政策建议，如《国务院办公厅关于县域创新驱动发展的若干意见》（国办发 〔2017〕 43号）《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发 〔2016〕 40号）、《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发 〔2014〕 71号）、《国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》（国办发 〔2013〕 112号）、《国务院办公厅转发科技部等部门关于推进县（市）科技进步意见的通知》（国办发 〔2006〕 34号）等。为落实中央政策，省、市级政府均根据自身经济发展情况颁布县域经济发展规划。

3.4.2 设立机构

1998年，中国县域经济“中郡县域经济研究所”成立，是全国第一家专门以“县域经济和地市州盟”等区域经济和特色经济为主要研究和服务对象的独立性社会机构。2002年年底，《中国县域经济报》创刊。各级政府、部分高校也纷纷开始成立县域经济研究机构，如四川成立“四川省县域经济发展研究中心”，中国人民大学成立“中国县域经济研究中心”。2014年8月28日，中国科技创新与战略发展研究中心县域经济发展工作委员会正式成立，简称“中国县域经济发展工作委员会”。由中央机构编制委员会办公室服务中心监督管理的县域经济研究机构——全国县域经济研究中心成立，下设全国县域经济专家委员会。各层级的县域经济研究机构的成立，为全国各地区县域经济的健康发展提供了良好的咨询、指导与服务。

专栏3－1 首届中国县域经济高峰论坛

2017年11月23日，首届中国县域经济高峰论坛在北京举行，本次论坛同期发布了《中国县域经济发展报告（2017）》 （简称《报告》），并公布了2017年全国综合经济竞争力十强县（市）。《报告》根据地区生产总值超100亿、地方公共财政收入过10亿和规模以上工业企业达50家三项标准，在全国近两千个县域经济单元中遴选出400强样本县（市），作为分析研究比较的基础。其中，江苏有25个百强县（市），浙江和山东各有21个百强县（市），其中排名前十的百强县（市、区）分别是：昆山市、江阴市、张家港市、常熟市、长沙县、太仓市、即墨区、义乌市、浏阳市和龙口市，长三角地区占6席。

资料来源：作者根据人民网《首届中国县域经济高峰论坛在人民大学召开》整理所得。

3.4.3 财政资金转移支付

财政转移支付制度是收入的再分配，目的是维护公平正义，解决好中央和地方政府纵向不平衡、各地区之间横向不平衡的问题，消除地区之间经济发展水平过大的差距，促进区域经济协调发展。财政资金转移支付对县域基础设施建设、重大项目实施做出了巨大贡献。以交通为例，2018年年初，我国农村公路总里程已达396万千米，99.2%的乡镇和98.3%的建制村通了沥青路、水泥路，99.1%的乡镇和96.5%的建制村通了客车；固定资产投资高位运行， 2018年上半年，高速公路、农村公路分别完成投资额4 311亿元和1 909亿元，同比分别增长12.8%和1.8%，普通国道和省道完成投资额2 846亿元，同比下降13.2%，水运建设完成投资额511亿元，同比下降9.0%。

然而，有些政策也可能对经济发展产生一些意想不到的负面影响，建立在“分税制”基础上的转移支付制度，在一定程度上导致了地区间经济差距的扩大。其主要原因有三点。

第一，我国财政预算由中央预算和地方预算组成，一级政府一级预算，共有中央、省（自治区、直辖市）市（包括设区的市级政府，自治州政府）、县（包括自治县、不设区的市和市辖区）、乡（包括镇级政府、民族乡、镇）五级预算。如果对贫困县的财政体制没有调整，贫困县得到的各项补助仅维持甚至低于往年水平，这与财政转移支付的目标要求差距较大。

第二，实行分税制后，贫困县的事权与财权难以统一。一方面，由于贫困县经济欠发达，属于县级财政固定收入的税种虽多，但实际上县级收入的税收基数和额度均小，且地方分散，征管难，绝对数也少，新的转移支付尚未完善，贫困县现阶段财力总量严重不足，财权过于狭小。另一方面，贫困县和经济发达地区承担的事权一样重，而贫困县的财务能力低下，这导致其事权难以落实，不利于贫困县财政经济状况的改善。

第三，实行分税制财政体制以后，县级财政利益分配格局发生了实质性的变化。首先，在基数确定上，全国统一以1993年财政收入实际入库数为基数，分别确定各地的财政收入基数，对于各地经济条件和经济发展的波动性、起伏周期考虑可能不够全面，导致部分县域很难在体制中给予贫困县较大的帮扶。其次，中央对地方的转移支付虽然在不断增加，但对于部分县域的发展而言，仍然是“杯水车薪”，较多资金主要是用在保障行政运行上，而用于经济发展上的资金较少，尤其对税收基数薄弱的地区而言，其财政更加困难。我国预期将会在税制上进行进一步改革，以解决这种发展困境。

3.4.4 政府职能转变

党的十八大以来，党中央从全局出发，把转变政府职能作为深化行政体制改革的核心，将“放管服”作为改革的重要内容。

政府职能转变主要是转变政府参与经济运行的方式，即变直接参与为间接参与，政府不再直接管理、干预经济组织（企业或农户）的生产经营活动，而是为经济组织创造条件，如制定经济发展战略、规划，制定产业政策，搞好服务，弥补市场这只“看不见的手”的缺陷，解决信息不对称、市场不完全、社会分配不公等问题，为市场主体公平竞争创造良好社会条件和环境。当然，制定发展战略、规划以及制定有关政策，也要服从于间接参与的总要求。加快服务型政府建设，将政府由原来的控制者转变成服务者，推进社会机制创新，建立包含养老、失业、医疗、住房在内的社会保障机制。