1.2 社会保险在不同社会发展阶段的功能定位

养老保险制度的功能定位是建立和选择养老保险制度的重要基础，也是判断和评价养老保险制度有效性的重要标准①。人类社会发展史，实际上就是一部消除贫困，然后实现财富公平分配并最终达到共同富裕的历史。纵观现代社会保障制度的历史沿革，尽管各国社会保障体系结构有所差异，但其发展路径却普遍具有相同的规律性。即一个具有可持续发展的养老保险制度应该具有的核心功能之一便是收入再分配功能②，这是全球养老金制度改革最基本的功能性原则，只是在不同的发展阶段其收入再分配的程度有所不同。

社会保障制度功能并非始终如一，而是与时俱进的，将根据宏观经济社会发展的基本要求与民生改变的普遍需求而进行重新定位。世界银行按照人均国民总收入把经济发展水平划分为三个阶段，分别为低收入国家阶段，中等收入国家阶段（其中又可进一步细分为中等偏下收入国家阶段和中等偏上收入国家阶段）和高收入国家阶段。此标准并非是固定不变的，而会根据世界经济的发展变化进行调整。表1.1为2010年世界银行公布的不同发展阶段的划分标准。

表1.1 不同发展阶段的划分标准（2010年） 单位：美元

资料来源：世界银行数据库。

1.2.1 养老保险在低收入国家阶段的功能定位

根据世界银行2010年的划分标准，人均国民收入（GNI）低于1 005美元为低收入国家阶段。如表1.2所示，处于低收入阶段国家的显著特征表现为经济总量水平低，而且人口增长迅速，从而导致人均收入不足，绝大部分人生活在贫困线以下，连马斯洛需求层次理论①中第一层次的生理需求即对衣服、食物和水等最基本的生存需求都得不到满足。如表1.3所示，低收入国家在2000年尚有42%的人口无法享受清洁饮用水源，68%的人口的卫生设施问题未能得到解决，即使在2008年，这两个比例也分别达37%和65%；在食物供应上，联合国粮食及农业组织和世界粮食计划署2009年发布的《粮食不安全状况报告》指出，非洲撒哈拉以南地区（低收入国家集中地区）的饥饿人口比例约为32%。可见，集体绝对贫困成为低收入阶段国家发展进程中最突出的矛盾。如世界银行数据显示，2007年利比里亚日均生活费不足1.25美元的贫困人口比重为83.7%，而日均生活费不足2美元的贫困人口比重为94.8%。因此，低收入阶段亦可称为贫困阶段，反贫困成为该阶段经济社会发展的首要目标，也是广大民众的普遍需求。此时政府应扮演“道德人”的角色，其基本职能就是要运用各种政策工具使社会成员从贫困中解脱出来，解决最基本的温饱问题。

表1.2 不同收入阶段国家的特征表现（1990—2010年）

数据来源：《国际统计年鉴（2012）》。

表1.3 享有卫生设施和清洁饮用水源人口占总人口比重（2000—2008年）

数据来源：《国际统计年鉴（2012）》。

养老保险等社会保障作为社会政策的主体，在低收入国家阶段的主要职能毫无疑问应该定位于解决贫困人口的基本生存问题，化解社会矛盾，维护社会安定，这也是社会保障制度建立之初的目标。19世纪80年代诞生于德国的社会保险法①，其最初的目的有二：一是通过化解疾病、伤残和老年退休等生活风险来解决基本生存问题；二是通过保障人们的基本生存权来维护社会安定。同样，美国于1935年颁布的世界上第一部具有综合特点的社会保障法律制度，即《社会保障法》（Social Security Act），也是一项名副其实的减贫项目，其中包括为老年人建立的老年及孤寡人员保险（Old Age and Survivors Insurance, OASI），为失去工作的人建立的失业保险以及为失去依靠的贫困儿童建立的“失依儿童援助计划”（Aid to Dependent Chil-dren, ADC）②。这些保障项目建立之初都旨在保障和解决广大社会成员的基本生存需求，防止其重新陷入贫困。当然，从某种程度上也可以讲这发挥了基础性的收入再分配功能，尽管这种调节的程度和范围相当有限。可见，现代社会保障制度从其诞生之日起，天然地就以追求公平正义的角色走上人类经济社会舞台，带有浓重的人文关怀色彩。养老保险等社会保障在低收入国家阶段实际上是一种补救式制度安排，有利于缓解贫困，保护弱势群体实现基本生存权。然而，不可否认的是，在社会保障建立之初，一些国家的养老保险制度却与之相悖，属于典型的残补式制度安排，即不仅未能有效保护贫困人群等弱势群体，反而只是少部分特权阶级的福利。比如中国养老保险制度建立伊始，只有机关事业单位以及国有企业职工才有权利享受。诚然，这种残补式制度安排在特定的政治、经济、社会和文化背景下有一定的历史现实性，但随着经济社会的发展，必须尽快矫正制度性缺陷使功能复归。

1.2.2 养老保险在中等收入国家阶段的功能定位

中等收入国家阶段的经济水平跨度较大，人均国民收入为1 000～12 000美元。本书根据世界银行2010年的划分标准，又在此基础之上细分为中等偏下收入国家阶段（1 006～3 975美元）和中等偏上收入国家阶段（3 976～12 275美元）

1.2.2.1 养老保险在中等偏下收入国家阶段的功能定位

在低收入国家阶段，为了摆脱贫困，快速发展经济是硬道理，毕竟社会保障等社会政策的资金来源需要以坚实的经济基础作为支撑。因此，低收入阶段国家会普遍采取“效率优先，兼顾公平”的政策导向来优先发展经济。根据库兹涅茨“倒U形”曲线理论，低收入阶段国家向高收入阶段国家过渡的长期过程中，居民收入分配差距“先恶化，后改善”是一种必然现象①。也就是说，早期经济的快速增长经常会伴随着收入分配差距的扩大。这一理论获得了许多著名经济学家的支持，Anand and Kanbur（1993）运用六个不平等指标对60个发展中国家和发达国家的数据进行统计分析发现，当一国的人均收入水平达到4 000美元左右时，该国进入了库兹涅茨“倒U形”曲线的拐点阶段，此时基尼系数高达0.565②。Ho-Chuan Huang and Shu-Chin Lin（2007）利用75个国家的面板数据通过贝叶斯因子的分析方法进行非参估计后发现，一国人均收入为4 628美元时其经济发展水平到达了库兹涅茨“倒U形”曲线拐点③。根据Anand and Kanbur（1993）和Ho-Chuan Huang and Shu-Chin Lin（2007）的研究，可得到经济发展与收入分配的“倒U形”曲线关系图，如图1.1所示。

图1.1 经济发展与收入分配的“倒U形”曲线关系图

可见，经济增长水平在由低收入阶段向中等偏下收入阶段迈进的过程中，虽然经济水平取得了不小发展，但总体水平依然不高，且二元经济结构问题开始凸显，从而导致居民收入分配差距也在逐步显性化。因此，进入中等偏下收入阶段，较低的生产率以及绝对贫困尤其是农村等发展滞后地区的贫困问题依然很突出，返贫现象时有发生，而且相对贫困问题也日益严重。此外，虽然这一阶段还未能完全满足人们基本生存问题的生理需求，但更高一层次的安全需求已成了大家的诉求。所以，过去只注重补救国民生计的社会保障制度已与这一阶段的经济社会发展要求、与广大人民群众的诉求不相适应，需要对其功能进行新的思考和定位。这一阶段的社会保障已不再是政府对贫困者等弱势群体的恩赐和救济，而是国家和社会应尽的法定义务，政府有责任进一步提升其保障水平，强化其公平性，同时保证其运行效率，维护经济增长。换言之，在中等偏下收入国家阶段，养老保险等社会保障的核心功能不仅在于解除贫困群体的即期生存危机，还应在消减绝对贫困的基础上开始着眼于调节收入分配，缓解相对贫困。并且养老保险等社会保障作为一种安全保障的坚实后盾，应为人们提供稳定的安全预期，免除人们的后顾之忧，解决劳动者未来的和不确定的风险，为其提供良好的劳动环境，促使人们更加积极地参与劳动生产，提高劳动效率，鼓励他们通过自力更生在摆脱贫困的同时促进经济增长。

1.2.2.2 养老保险在中等偏上收入国家阶段的功能定位

从图1.1中可以看出，人均国民收入大概在4 000～4 628美元即进入库兹涅茨曲线的拐点阶段，而这一收入水平也正处于中等偏上收入国家阶段。可见，进入中等偏上收入阶段的国家，尽管经济水平得到空前发展，人民的生活水平普遍提高，绝对贫困越来越少甚至基本消除，但相对贫困却越来越突出，即收入分配差距明显扩大，且在这一阶段将达到最大。根据国际经验，如果不能将收入分配差距调整到合理的范围内，将面临“中等收入陷阱”的风险①。正如菲利普·基弗（2008）所指出的：“基尼系数不能长时间处于高水平阶段，否则经济发展的基础条件（如政治政策的稳定、财产权的保护）将受到破坏，不能为经济进一步发展提供必要的动力，将长时间陷入 ‘中等收入陷阱’”②。因此，缩小收入分配差距无非是另一种形式的发展，收入分配问题实质上是发展问题。而且，进入中等偏上收入阶段，由于人们的衣食温饱问题已基本得到解决，收入分配不公的问题已越来越受到社会各界的高度关注，即随着经济的发展和社会的进步，人们的公平意识、权利意识不断增强，对公平的诉求日益强烈，因而对分配不公的感受更加强烈，容易产生心理失衡和被剥夺感。此时人们普遍关心的已不只是基本生存和安全，更关心的是公平的收入分配和分享经济社会发展成果。

由于“市场失灵”的客观存在，经济增长不能自发地调节收入分配差距。因此，该阶段应调整和完善社会经济政策，重点发挥收入分配调节功能。具体到社会政策，养老保险等社会保障制度“调节器”的作用应该受到充分的肯定和高度的重视。此外，不可否认的是，在这一阶段，经济空前发展积累的大量财富显然为社会保障满足全体社会成员基本生活需要提供了坚实的物质基础，如养老保险在普及化的基础上，使退休者的老年生活状况得以改善，基本生活水平、生活质量得到保障和提高，而不再是仅仅维持其生存。因此，在中等偏上收入国家阶段，养老保险等社会保障制度的功能定位应该上升到一个新的高度，由生存保障型向生活质量型、由形式普惠型向实质公平型演变，即伴随着经济社会的发展使人民生活状况得到保障和改善，随着国民财富的增长而普惠全民、实现共享，最终促进并维系收入的合理分配，从而使其成为维护社会公平、推动经济社会协调发展的必要且可靠的制度安排。养老保险等社会保障制度对缩小收入分配差距具有不可替代的作用，如果这一阶段社会保障发展滞后，未能有效发挥应有的收入分配调节功能，收入分配差距很可能将进一步加大，甚至恶化到令人难以忍受的地步，从而制约经济社会的持续健康发展，进而致使该经济体陷入“中等收入陷阱”。因此，这一阶段经济社会的发展及其转型也到了必须依赖健全的社会保障体系的时候，国家必须从战略高度谋划包括养老保险制度在内的社会保障体系的发展。

1.2.3 养老保险在高收入国家阶段的功能定位

在高收入阶段，贫困问题与中、低收入国家阶段有着本质的不同。尽管欧盟统计局的数据显示，2010年欧盟贫困人数为1.15亿人，占欧盟人口总数的23.4%。但这种贫困只是相对贫困，也就是说，即使是贫困居民也足以维持其基本生活需求，只是收入和生活水平与其他成员还有一定差距，而且这种差距与中等收入阶段的国家相比已大有下降，即收入分配差距在高收入阶段国家虽然存在，但已不太严重，而且很多国家在合理的范围之内①。如同属亚洲的日本跨越“中等收入陷阱”的时间窗口为1973—1985年，1993年其基尼系数仅为0.25，收入比较平均。韩国跨越“中等收入陷阱”的时间窗口为1988—1995年，1998年其基尼系数也仅为0.32，收入差距相对合理。因此，在这一阶段，人们已基本解决了温饱问题，而且越来越多的人进入了小康甚至富裕阶段，其民生诉求进一步升级，即要求在促使国民财富普惠全民的基础上，进一步提高和改善生活质量，让人们生活得更有尊严，最终实现共同富裕。养老保险等社会保障作为人类通向平等与幸福的基本制度保障，在这一阶段已不只是通过调节收入分配来维护社会和谐稳定、促进经济健康发展的手段，更是一种实现公平、普惠，切实维护个人自由、平等与尊严，实现共同富裕的福利型制度安排。

1.2.4 养老保险在现阶段中国的功能定位

改革开放以来，中国实现了从计划经济到社会主义市场经济、从一个落后农业国走向新兴工业化国家以及由一个封闭的社会走向开放的社会的成功转型，从而推动着中国由低收入国家成长为中等收入国家。如表1.4所示， 2010年，中国的国民经济达到了一个新的水平，经济总量已超过日本位居世界第二位，人均国民收入首次突破4 000美元大关，正式步入中等偏上收入国家行列。然而，和其他转型国家一样，经济的高速增长也带来了一系列的社会问题，收入分配差距不断扩大。中国国家统计局数据显示，2010年中国的基尼系数为0.481，显然已处于收入差距较大的区间①。而实际情况可能更为严重，由于一些黑色收入、灰色收入等非法收入并未纳入统计数据当中，所以很多高收入阶层的收入被低估了。中国家庭金融调查数据显示，2010年中国家庭的基尼系数为0.61，大大高于0.44的全球平均水平。可见，中国收入分配差距已到了畸高的程度。而且，与之相对应的是中国的经济增速近年来已明显放缓（如图1.2所示）。根据国务院发展研究中心课题组的《中国经济潜在增长速度转折的时间窗口测算》，中国经济在经历长达30余年的高速增长后，有很大可能性在2015年前后下一个台阶，时间窗口的分布是2013—2017年。预计“十二五”期间，中国年均经济潜在增长率为9.1%, “十三五”期间为7.1%。这是否表明中国现阶段已进入库兹涅茨“倒U形”曲线的拐点阶段了呢？诚然，中国经济增速放缓的原因有很多，比如经济结构调整等。但不可否认的是，收入分配差距过大可能是或将会是其中一个异常重要的原因，如果不加以控制，毫无疑问中国将难以逾越“中等收入陷阱”。

表1.4 中国人均国民收入变动及所处收入阶段

数据来源：《国际统计年鉴（2012）》。

图1.2 2003—2012年中国经济增长率与基尼系数的变化

数据来源：中国国家统计局网站。

而且，现阶段中国收入分配差距过大的客观事实给人们的主观感受也愈发强烈，人们对收入分配制度改革的呼声也越来越高，收入分配成为近年来中国“两会”最受关注的两大热点问题之一就足以证明这一点。另一个备受关注的问题就是社会保障。这些问题促使党和国家必须反思经济发展和改善民生的关系，即在经济发展的基础上如何实现民生的改善，从而推动社会主义和谐社会的建设，进而促使国家对社会保障制度功能的认识走向新的阶段，走向全面、科学与成熟。这集中体现在党的十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》中，该报告明确指出：“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。”显然，中国共产党对社会保障制度功能的定位提升到了一个新的高度，即社会保障已不再是少数人的专利和特权，也不只是低水平和雪中送炭式的补救性制度安排，而是肩负着越来越重要的收入分配调节功能①。社会养老保险作为社会保障体系中最重要的支柱性制度，其核心价值是追求社会公平，是调节收入分配的重要手段②。因此，现阶段中国养老保险制度的功能不仅应当定位于免除所有国民老年后顾之忧，而且应当在坚持并巩固普惠性的基础上，不断增强公平性，有效调节收入分配，缩小收入分配差距。

① 陈志国，王丽丽．农村社会养老保险的功能定位、发展路径与制度创新 [J].重庆社会科学，2009（8）: 18-24.

② 除此之外还有消费平滑功能、保险功能与经济增长相促进功能。参见：DAVID SNELBECKER. Pension reform in eastern europe and eurasia: experiences and lessons learned. Prepared for USAID workshop for practitioners on tax and pension reform washington, D. C., 2005（6）: 27-29.

① 马斯洛需求层次理论（Maslow's hierarchy of needs），亦称“基本需求层次理论”，是行为科学的理论之一，由美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛于1943年在《人类激励理论》论文中提出。该理论将需求分为五种，像阶梯一样从低到高，按层次逐级递升，分别为：生理上的需求，安全上的需求，情感和归属的需求，尊重的需求，自我实现的需求。另外两种需要：求知需要和审美需要。这两种需要未被列入到他的需求层次排列中，他认为这二者应居于尊重需求与自我实现需求之间。

① 1883年德国颁布了世界上第一部社会保险法，即《疾病社会保险法》，标志着现代社会保险制度的诞生；1884年颁布了《工伤事故保险法》; 1889年又颁布《老年和残疾社会保险法》，从此，世界各国的社会保险体系便逐步建立起来。

② ADC是由美国各州利用联邦政府拨款向有子女的死者家庭、有子女的父母或无工作能力或单亲家庭提供帮助。20世纪60年代初，ADC政策经过重大变革，先是将ADC与失业父母结合，他们能够因家里有失依儿童而受到援助，而后又将ADC改为失依儿童家庭补助（Aid to Families with Dependent Children，简称AFDC），强调了维持家庭单元，援助以家庭为单位进行。如今，AFDC的援助范围已经扩大到对需抚养子女的贫困家庭和失业者家庭。

① 美国著名经济学家库兹涅茨（Kuznets）在1955年发表的《经济发展与收入不平等》一文中，提出了收入差距的“倒U形”曲线理论，对经济增长和收入分配不平等关系研究做出了开创性贡献。他根据经济增长早期阶段的普鲁士（1854—1875年），处于经济发展后期阶段的美国、英国和德国萨克森地区（1880—1950年）收入差距的统计资料，提出收入分配不平等的长期趋势可以假设为：在前工业文明向工业文明过渡的经济增长早期阶段迅速扩大，尔后短暂稳定，然后经济进入成熟阶段，收入分配不平等逐渐缩小，即经济增长与收入分配不平等的关系遵循“倒U形”曲线理论的规律。

② ANAND S, KANBUR R. The Kuznets process and inequality-development relationship [J]. Journal of Development Economics,1993, 40, 25-52.

③ HO-CHUAN（RIVER）HUANG, SHU-CHIN LIN. Semiparametric bayesian inference of the Kuznets hypothesis [J]. Journal of Development Economics,2007, 83, 491-505.

① 所谓“中等收入陷阱”，是指当一个国家的人均收入达到中等水平后，由于收入分配结构等的不合理，导致内需尤其是居民消费不足，不能顺利实现经济发展方式的转变，使得经济发展后劲乏力，最终出现经济停滞的一种状态。

② 菲利普·基弗，斯蒂芬·科拉克．不平等与经济增长之间的链接：两极分化、政治决策与财产权 [J]．经济社会体制比较，2008（3）: 1-9.

① 关于西方发达国家高收入阶段存在贫困的原因主要有以下几点认识：一是穷人自身，如个人懒惰、不思进取或者是其智力能力低人一等。英国哲学家赫伯特·斯宾塞就认为穷人之所以贫穷是因为其缺少一种内在的生存能力。二是下等阶层贫困。美国社会学教授威尔逊认为美国社会贫困集中的地区大都与社会的其他部分即主流社会相隔绝，从而与社会的多样性和机会的多样性绝缘。三是资本主义框架基础上的福利制度的内在缺陷，这种制度缺陷体现在福利体制、阶层制度、劳动力市场结构等方面。

① 基尼系数（Gini Coefficient）是意大利经济学家基尼（Corrado Gini, 1884—1965）于1922年提出的，定量测定收入分配差异程度。其值在0～1。越接近0就表明收入分配越是趋向平等，反之，收入分配越是趋向不平等。按照联合国有关组织规定，基尼系数低于0.2，表示收入绝对平均；在0.2～0.3，表示收入比较平均；在0.3～0.4，表示收入相对合理；在0.4～0.5，表示收入差距较大；而大于0.5，则表示收入差距悬殊。

① 郑功成．收入分配改革与中国社会保障发展战略 [J]．中国社会保障，2010 （10）: 24-26.

② 何文炯．社会养老保障制度要增强公平性和科学性[J]．经济纵横，2010（9）:42-46.