第二部分 分报告

第二章 残疾人康复状况评估报告

第一节 评估意义

一、康复是残疾人平等参与社会生活的基础

保证残疾人平等参与社会生活是《残疾人保障法》的主要目的之一，而康复则是残疾人平等参与社会生活的基础。广义的康复包括医学康复、教育康复、职业康复和社会康复。世界卫生组织所下的广义的康复定义是：康复是指综合协调地运用医学的、教育的、职业的、社会的和其他一切措施，对残疾人进行治疗、训练，运用一切辅助手段，尽可能补偿、提高或者恢复其已丧失或削弱的功能，增强其能力，促进其适应或重新适应社会生活。《残疾人保障法》中的康复主要是指医学康复。医学康复包括为达到康复目的而应用功能诊断、治疗、训练和预防的相关医学技术与科学手段。医疗康复的工作内容包括功能测定和康复治疗两大部分，所应用的措施和手段包括物理治疗、运动治疗、作业治疗、营养治疗以及语言、康复工程及必要的手术措施等。医疗康复是康复中最首要的内容，也是使残疾人全面康复的基础^[1]。残疾人平等参与社会生活的主要障碍就是某些功能丧失或是削弱，康复过程实际上就是尽可能地补偿、提高或是恢复这些功能的过程，因此，从这个意义上说，康复可以促进残疾人参与社会生活能力的提高，有利于残疾人平等参与社会生活。

二、享有康复服务是残疾人的基本权利

《残疾人保障法》明确规定，享有康复服务是残疾人的基本权利之一。在1991年施行的《残疾人保障法》中，根据当时的社会经济发展情况和认识高度，虽然只是规定“国家和社会采取康复措施，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活的能力”，但已经隐含了残疾人享有康复服务权利的基本前提。2008年施行的《残疾人保障法》则对残疾人的这一权利进行了明确，明文规定“国家保障残疾人享有康复服务的权利”。明确残疾人享有康复服务的权利意味着国家和社会有责任和义务采取必要的措施为残疾人康复创造条件，为残疾人提供所需的康复服务；残疾人享有康复服务是一种行使自己法定权利的行为，这对保障残疾人的康复产品和服务供给，改善残疾人康复条件和状况具有十分重要的意义。

三、“人人享有康复服务”是我国残疾人康复工作的目标 我国残疾人康复工作已经把“人人享有康复服务”作为工作目标。2002年8月，国务院办公厅转发卫生部、民政部、财政部、公安部、教育部、中国残联《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》，提出了我国残疾人康复工作的总体目标，即到2015年，实现残疾人“人人享有康复服务”。为保障目标如期实现，2006年6月，卫生部、民政部、财政部、公安部、教育部、中国残联联合制定了《中国残疾人“人人享有康复服务”审评方案》。2008年，中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》明确要求：“将残疾人康复纳入国家基本医疗卫生制度和基层医疗卫生服务内容，逐步实现残疾人人人享有康复服务。”《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》再次明确了“十二五”期间要“完善康复服务网络，通过实施重点康复工程帮助1300万残疾人得到不同程度的康复，普遍开展社区康复服务，初步实现残疾人‘人人享有康复服务’目标”。因此，康复状况不仅关系到残疾人基本权利的保障和残疾人平等参与社会生活的能力，同时也关系到我国残疾人康复工作目标的实现程度，在《残疾人保障法》立法后评估中具有十分重要的意义。本报告试图通过对残疾人康复状况的评估，发现目前残疾人康复方面的问题，进而提出相关政策建议，以推动残疾人康复服务工作，提高残疾人适应社会生活的能力，促进残疾人平等参与社会生活。

第二节 评估内容

一、《残疾人保障法》有关康复的主要内容

在1991年实施的《残疾人保障法》和2008年修订的《残疾人保障法》中，关于康复的内容均在“第二章康复”中规定。在修订后的《残疾人保障法》中，重点明确了国家保障残疾人享有康复服务的权利，同时明确提出各级人民政府鼓励和扶持社会力量兴办残疾人康复机构。具体来说，修订后的《残疾人保障法》包括以下内容：

1.明确了国家保障残疾人享有康复服务的权利。2008年《残疾人保障法》第十五条第一款规定：“国家保障残疾人享有康复服务的权利。”一方面从残疾人权利的角度，规定了残疾人享有康复服务的权利，即残疾人有权得到康复服务；另一方面是从国家义务的角度，规定了国家保障残疾人享有康复服务的权利。为了落实国家义务，《残疾人保障法》第十五条第二款进一步明确规定了各级人民政府和有关部门在为残疾人提供康复服务方面的职责：一是政府和有关部门要为残疾人康复创造条件，包括创造政策、法律、制度、组织和经费等各方面的条件；二是政府和有关部门要建立和完善残疾人康复体系；三是要分阶段实施重点康复项目，即要根据残疾人的康复需求和国家财力、科学技术发展等情况，对康复服务项目进行统筹规划、分阶段实施。

2.明确了开展康复工作的原则和方式。2008年《残疾人保障法》第十六条对这方面的内容进行了规定。主要内容包括：一是在基本原则上，开展康复工作要从实际出发；二是在康复技术的应用上，要坚持将现代康复技术和传统康复技术相结合；三是在康复工作网络上，要以社区康复为基础，以康复机构为骨干，以残疾人家庭为依托；四是在康复内容上，康复工作要以实用、易行、受益广的康复内容为重点；五是在发展康复新技术方面，要发展符合康复要求的科学技术，鼓励自主创新，加强康复新技术的研究、开发和应用，为残疾人提供有效的康复服务。

3.明确了调动社会各方面力量为残疾人提供康复服务。2008年《残疾人保障法》第十七条第一款规定“各级人民政府鼓励和扶持社会力量兴办残疾人康复机构”，明确了各级政府要采取多种有效措施，鼓励和支持社会力量参与康复服务的提供，以弥补政府办康复服务力量的不足，提升残疾人康复服务水平。第二款进一步规定：“地方各级人民政府和有关部门，应当组织和指导城乡社区服务组织、医疗预防保健机构、残疾人组织、残疾人家庭和其他社会力量，开展社区康复工作。”明确了地方政府和有关部门负责组织和指导社会力量开展康复服务的义务。第三款规定：“残疾人教育机构、福利性单位和其他为残疾人服务的机构，应当创造条件，开展康复训练活动。”明确了残疾人比较集中的单位和机构为残疾人康复创造条件的义务。第四款规定：“残疾人在专业人员的指导和有关工作人员、志愿工作者及亲属的帮助下，应当努力进行功能、自理能力和劳动技能的训练。”明确了残疾人自身也应该努力利用各种康复条件，积极开展康复活动。

4.明确了政府举办康复机构的义务。2008年《残疾人保障法》第十八条规定：“地方各级人民政府和有关部门应当根据需要有计划地在医疗机构设立康复医学科室，举办残疾人康复机构，开展康复医疗与训练、人员培训、技术指导、科学研究等工作。”明确了政府和有关部门应当根据康复工作的需要，制定康复机构发展计划，在医疗机构设立单独的康复科室，举办独立的残疾人康复机构。同时，还规定康复机构的主要职责是开展康复医疗与训练、人员培训、技术指导、科学研究等工作。

5.明确了康复人才培养和康复知识普及的义务和责任。2008年《残疾人保障法》第十九条第一款规定：“医学院校和其他有关院校应当有计划地开设康复课程，设置相关专业，培养各类康复专业人才。”明确了医学院校和其他有关院校有计划地开设康复课程，设置康复相关专业，培养各类康复专业人才的义务。第二款规定：“政府和社会采取多种形式对从事康复工作的人员进行技术培训；向残疾人、残疾人亲属、有关工作人员和志愿工作者普及康复知识，传授康复方法。”明确了政府和社会培训康复专业人员和传播康复知识和方法的义务。

6.明确了组织和扶持残疾人康复器械和辅助器具有效供给的责任主体。2008年《残疾人保障法》第二十条规定，“政府有关部门应当组织和扶持残疾人康复器械、辅助器具的研制、生产、供应、维修服务”，明确了政府有关部门在支持辅助器具供应方面的义务。各类辅助器具是帮助残疾人生活、求学、就业、参与社会生活等的最直接有效的手段，政府应该负责制定发展规划，支持研究、开发、生产与应用，促进残疾人辅助器具和相关服务的发展，使更多残疾人利用辅助器具，提高参与社会生活的能力，改善自身生存状况。

二、《残疾人保障法》有关康复规定的主要目的

《残疾人保障法》中康复相关规定主要基于以下三个目的：

一是维护残疾人享有康复服务的权利。维护残疾人享有康复服务的权利既是《残疾人保障法》中康复相关规定的主要目的，也是其主要内容。2008年修订的《残疾人保障法》在康复部分明确了国家保障残疾人享有康复服务的权利，并对如何保障残疾人实现享有康复服务的方式和途径进行了原则性的规定。

二是明确保障残疾人享有康复服务权利的国家和社会责任。一是在总体上明确了国家对残疾人享有康复服务权利的保障；二是规定了各级政府和有关部门为残疾人康复服务创造条件的义务；三是明确了各级政府和有关部门组织和扶持社会力量为残疾人提供康复服务的职责；四是明确了政府举办康复机构，提供康复服务的义务；五是明确了不同主体培养康复人才、进行康复培训和普及康复知识的义务；六是明确了政府有关部门组织和扶持辅助器具提供的职责和义务。这些规定，从不同角度明确了国家及各相关社会主体保障残疾人康复服务的相关责任，有利于保障残疾人享有的康复服务权利的实现。

三是提高残疾人的自立能力，促进残疾人社会参与。《残疾人权利公约》规定，各缔约国应该采取有效和适当的措施，包括通过残疾人相互支持，使残疾人能够实现和保持最大程度的自立，充分发挥和维持体能、智能、社会和职业能力，充分融入和参与社会生活的各个方面。我国在制定《残疾人保障法》过程中也贯彻了这一精神，其中关于残疾人康复相关规定的根本目的是尽可能地恢复残疾人的身体功能，提高残疾人的能力，促进残疾人平等参与社会生活。

三、残疾人康复评估的主要内容

根据《残疾人保障法》关于残疾人康复的上述规定内容和立法目的，本次立法后评估将主要评估以下主要问题：

1.康复服务体系的建设情况。康复服务体系建设是康复工作的重要内容，直接关系到残疾人接受康复服务的水平和质量。本次评估重点关注残疾人康复服务体系建设的进展情况。

2.社区康复服务的情况。社区康复服务是康复服务进家庭的关键环节，也是我国康复服务发展的一个重要方向。本次评估主要考察社区康复服务的发展情况，包括建设进展、覆盖率等情况。

3.残疾人接受康复服务的情况。康复工作的好坏最终要体现在残疾人的康复需求及其满足上，因此本次评估将重点关注残疾人的康复需求及其满足情况。

4.辅助器具供应情况。辅助器具在残疾人康复中具有十分重要的作用，本次重点关注辅助器具的种类及数量变化等情况。