三、立法依据
本条例主要依据《残疾人保障法》、《老年人权益保障法》、《道路交通安全法》、《防震减灾法》及《残疾人权利公约》制定。《残疾人保障法》第七章 规定:“国家和社会应当采取措施，逐步完善无障碍设施，推进信息交流无障碍，为残疾人平等参与社会生活创造无障碍环境。各级人民政府应当对无障碍环境建设进行统筹规划，综合协调，加强监督管理;无障碍设施的建设和改造，应当符合残疾人的实际需要;新建、改建和扩建建筑物、道路、交通设施等，应当符合国家有关无障碍设施工程建设标准;各级人民政府和有关部门应当按照国家无障碍设施工程建设规定，逐步推进已建成设施的改造，优先推进与残疾人日常工作、生活密切相关的公共服务设施的改造;对无障碍设施应当及时维修和保护。国家采取措施，为残疾人信息交流无障碍创造条件;各级人民政府和有关部门应当采取措施，为残疾人获取公共信息提供便利;国家和社会研制、开发适合残疾人使用的信息交流技术和产品;国家举办的各类升学考试、职业资格考试和任职考试，有盲人参加的，应当为盲人提供盲文试卷、电子试卷或者由专门的工作人员予以协助。公共服务机构和公共场所应当创造条件，为残疾人提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务，并提供优先服务和辅助性服务;公共交通工具应当逐步达到无障碍设施的要求。公共停车场应当为残疾人设置专用停车位。组织选举的部门应当为残疾人参加选举提供便利;应当为盲人提供盲文选票;国家鼓励和扶持无障碍辅助设备、无障碍交通工具的研制和开发;盲人携带导盲犬出入公共场所，使用导盲犬应当遵守国家有关规定。”
《老年人权益保障法》规定，“国家和社会应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度，逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件”，“国家保护老年人依法享有的权益。老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利。”《道路交通安全法》第三十四条规定，城市主要道路的人行道，应当按照规划设置盲道。盲道的设置应当符合国家标准。《防震减灾法》第七十条 规定，地震灾后恢复重建，应当统筹安排无障碍设施的建设。《残疾人权利公约》全面规定了无障碍的内容及缔约国应履行的推进无障碍环境建设的责任。本条例是对《残疾人保障法》、《老年人权益保障法》等法律及《残疾人权利公约》上述原则、精神的具体化。
第二条 本条例所称无障碍环境建设，是指为便于残疾人等社会成员自主安全地通行道路、出入相关建筑物、搭乘公共交通工具、交流信息、获得社区服务进行的建设。
〔释义〕本条是关于无障碍环境建设内涵的规定。
明确无障碍环境建设的内涵，有助于明确法规调节保障的范围，有助于政府和社会对无障碍环境建设有清晰的认识。
联合国《残疾人机会均等标准规则》(1993年第四十八届联大会议通过)作为国际文件首次明确了无障碍环境建设的内涵:“各国应确认无障碍环境在社会各个领域机会均等过程中的全面重要性。对任何类别的残疾人，各国均应:采取行动方案，使物质环境实现无障碍;采取措施，在提供信息和交流方面实现无障碍。”《残疾人权利公约》(2006年第六十一届联大会议通过)进一步规定:“为了使残疾人能够独立生活和充分参与生活的各个方面，缔约国应当采取适当措施，确保残疾人在与其他人平等的基础上，无障碍地进出物质环境，使用交通工具，利用信息和通信，包括信息和通信技术和系统，以及享用在城市和农村地区向公众开放或提供的其他设施和服务。”
我国无障碍环境建设工作起步于20世纪80年代初。经过多年实践，我国无障碍环境建设的内涵不断得到充实。2008年修订的《残疾人保障法》对无障碍设施、信息交流、服务都做出了规定，确立了无障碍环境建设的基本内涵，本条例给予了进一步明确，即:无障碍环境包括物质环境无障碍、信息交流无障碍和无障碍社区服务。物质环境无障碍:道路、公共建筑物、公共交通工具和居住区的规划、设计、建设应方便残疾人、老年人自主安全地通行和使用;道路应满足坐轮椅者、拄拐杖者通行，方便视力残疾者通行;建筑物应在出入口、地面、电梯、扶手、厕所、房间、柜台等设置残疾人、老年人可使用的相应设施，方便残疾人、老年人通行等。信息交流无障碍:政府和公共传媒应使听力、言语和视力残疾人、老年人能够无障碍地获得信息，进行交流，如政府政务信息公开无障碍，方便残疾人的电信业务、信息交流技术、产品、影视作品、电视节目的字幕和手语等。无障碍社区服务:社区各种服务设施及在社区举办的相关活动、服务如选举、报警、家庭改造等要为残疾人提供便利。
第三条 无障碍环境建设应当与经济和社会发展水平相适应，遵循实用、易行、广泛受益的原则。
〔释义〕本条是关于无障碍环境建设发展方针和原则的规定。
无障碍环境建设应当与经济和社会发展水平相适应。一是指无障碍环境建设不能长期滞后于经济和社会发展，应加快推进无障碍环境建设与国家经济和社会发展水平相适应;二是指推进无障碍环境建设要充分考虑我国国情，注意前瞻性和可操作性的平衡，既要有硬性规定，同时对不宜做硬性规定的可以提出倡导性要求，这符合我国无障碍环境建设的发展实际。
经过近20年的不懈努力，我国的无障碍环境建设得到了跨越式发展，无障碍水平逐步提高。但是，目前我国无障碍环境建设还不能适应广大残疾人、老年人等特殊群体和全社会成员的需求，与城乡现代化建设的要求还存在差距，因此，要紧抓国家经济社会发展的机遇，加快推进我国城乡无障碍环境建设。同时，也要正视我国经济和社会发展水平仍相对较低的实际和我国无障碍环境建设起步较晚的实际，强调新建设施应严格执行无障碍标准、未建设无障碍设施的从严处罚，无障碍改造及信息交流无障碍、服务无障碍加紧逐步进行。
实用、易行、广泛受益是无障碍环境建设发展的原则，满足需要是无障碍环境建设的最终目的。根据我国国情，从节约资源、经济的角度，将无障碍环境建设定位为实用、易行是适宜的，不能片面地追求奢华、华而不实。同时，无障碍环境建设是方便包括残疾人、老年人在内的所有社会成员的，广泛受益既体现了无障碍环境建设的理念，也使无障碍环境建设更容易得到各方的理解、接受和支持。
第四条 县级以上人民政府负责组织编制无障碍环境建设发展规划并组织实施。
编制无障碍环境建设发展规划，应当征求残疾人组织等社会组织的意见。
无障碍环境建设发展规划应当纳入国民经济和社会发展规划以及城乡规划。
〔释义〕本条是关于无障碍环境建设政府职责的规定。
经过20多年的实践，我国无障碍环境建设形成了政府主导、社会各界广泛参与、残疾人、老年人组织积极发挥作用的工作机制。这是由无障碍环境建设的多领域、跨部门、综合性强的特点决定的。政府发挥主导作用，是无障碍环境建设发展的根本保证。
根据本条规定，政府的主要职责包括以下几个层面:
一是加强对无障碍环境建设的领导。无障碍环境建设是涉及多领域、跨部门的工作，不是哪一个部门的事情，也不是哪一个部门能独立完成的，而是一项需在政府领导下，住房和城乡建设、民政、交通运输、铁道、民航、公安、教育、财政、人力资源和社会保障、宣传、信息、广电、旅游、残联、妇联、老龄等相关部门共同参与的系统工程。这就需要各级人民政府对无障碍环境建设进行统筹规划，综合协调，加强管理，以切实组织、协调、领导本地无障碍环境建设工作的开展。
近些年来，我国无障碍环境建设之所以取得积极进展，一个重要的原因就是各级政府高度重视。党中央、国务院高度重视无障碍环境建设工作，强调无障碍设施建设是为残疾人、老年人和其他社会成员提供方便的重要措施，是现代城市建设的一项必不可少的内容，是社会进步的重要标志，是一项“民心工程”、“文明工程”。地方各级政府也将无障碍设施建设列入了重要议事日程。从中央到地方，在政府的领导下，有关部门各司其职，通力合作，住房和城乡建设、铁道、交通运输、民航、旅游、民政、残联等有关部门(单位)在推进无障碍设施建设的进程中，积极协调配合，认真履行职责。有的地方成立了无障碍设施建设工作领导小组或协调机构，切实发挥领导和协调作用。
二是组织编制实施无障碍环境建设发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划以及城乡规划。无障碍环境建设发展规划，是根据已有的城市总体规划、交通规划、建筑规划以及无障碍环境建设的现状，通过了解无障碍环境建设与管理的需求，预测和把握未来需要解决和可能出现的问题，确定一定时期或总体的无障碍环境建设发展目标要求。无障碍环境建设是个系统工程，制定无障碍环境建设发展规划，要保证从计划、资金、建设等方面得到落实。特别是在经济不够发达和投资有限的情况下，更需要通过制定无障碍环境建设专项规划，准确定位在不同的发展阶段的规划目标，明确未来无障碍环境建设的发展方向和重点，提出无障碍环境建设规划的具体指标;结合当地的实际情况和特点，制定并逐步完善无障碍设施建设与管理规定和具体实施方案，做到既不盲目追求过高标准，又要有适当的超前意识。
国民经济和社会发展规划阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，集中体现党和政府促进经济社会全面协调可持续发展的总方针、总政策，按行政层级可分为国家级、省级、市县级等三级国民经济和社会发展规划。将无障碍环境建设纳入国民经济和社会发展规划，有助于推进无障碍环境建设。
根据城乡规划法，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，都是对未来一定时期一定区域内经济社会等各方面的安排和部署。城乡规划的终极目标在于满足全体社会成员不断增长的物质和文化生活的需求，为广大人民创造良好的生活与工作环境。因此，城乡规划应该更多地关注老人、妇女、儿童、残疾人的需求，在土地利用、空间安排和建设活动中，着眼于人民群众尤其是其中的特殊群体的利益，在住房、公共交通和公共设施的规划设计和建造中更多地体现人文关怀。
三是政府在编制无障碍环境建设发展规划时，应当征求残疾人组织等社会组织的意见。修订后的《残疾人保障法》第六条 第二款规定:“制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及残疾人权益和残疾人事业的重大问题，应当听取残疾人和残疾人组织的意见。”主动听取残疾人和残疾人组织的意见，是实现立法和决策过程的科学性和民主性的重要途径。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。《残疾人权利宣言》第十二条规定，有关残疾人权利的一切问题，应与残疾人组织进行协商。《关于残疾人的世界行动纲领》规定，会员国应与残疾人组织建立直接联系，并开辟渠道，使他们能在具有切身利益关系的一切领域影响政府的政策和决策。《残疾人权利公约》规定，残疾人应有机会积极参与政策和方案的决策过程，包括与残疾人直接有关的政策和方案的决策过程。本次《无障碍环境建设条例》的制定，就体现了残疾人和残疾人组织的积极参与。在条例制定过程中，国务院法制办、住房和城乡建设部、工业和信息化部注重听取残疾人和残疾人组织的意见，通过座谈会等形式，邀请残疾人和残疾人组织代表参加，直接听取残疾人的意见，并对相关建议积极予以采纳。中国残联作为残疾人的代表组织，积极参与《无障碍环境建设条例》的制定，并发挥了重要作用。近年来，各行政主管部门在制定无障碍环境建设规划和政策时，也注意征求残疾人联合会、老龄协会等组织的意见，实践证明，效果很好，因为残疾人、老年人对无障碍的需求最为迫切，可以使无障碍环境规划和政策更为完善合理。
作为残疾人、老年人的代表服务组织，残疾人联合会、老龄协会等组织，也要积极主动地配合有关部门做好无障碍环境建设工作。《残疾人保障法》第六条 第三款规定:“残疾人和残疾人组织有权向各级国家机关提出残疾人权益保障、残疾人事业发展等方面的意见和建议。”第八条 规定:“中国残疾人联合会及其地方组织，代表残疾人的共同利益，维护残疾人的合法权益，团结教育残疾人，为残疾人服务。中国残疾人联合会及其地方组织依照法律、法规、章程或者接受政府委托，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。”《老年人权益保障法》规定:“国务院和省、自治区、直辖市采取组织措施，协调有关部门做好老年人权益保障工作。”
残联、老龄协会等在推进无障碍环境建设中的主要职责是:代表残疾人、老年人的利益，反映残疾人、老年人的无障碍需求;向政府、政府部门提出加强改进无障碍环境建设工作的建议;配合政府、政府部门推进无障碍环境建设的立法和规划、计划的制定工作，并进行部署;组织开展无障碍环境建设的宣传和督导工作;切实做好残疾人、老年人综合服务设施无障碍建设和残疾人家庭无障碍改造。
第五条 国务院住房和城乡建设主管部门负责全国无障碍设施工程建设活动的监督管理工作，会同有关部门制定无障碍设施工程建设标准，并对无障碍设施工程建设情况实施监督检查。
国务院工业和信息化主管部门等有关主管部门在各自职责范围内，做好无障碍环境建设工作。
〔释义〕本条是关于无障碍环境建设行政部门职责的规定。
关于无障碍设施建设，《国务院办公厅关于印发住房和城乡建设部主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2008〕74号)规定，住房和城乡建设部负责:依法组织编制和实施城乡规划;组织制定工程建设实施阶段的国家标准，拟订公共服务设施(不含通信设施)建设标准并监督执行;指导全国建筑活动，拟订勘察设计、施工、建设监理的法规和规章并监督和指导实施，拟订规范建筑市场各方主体行为的规章制度并监督执行;研究拟订城市建设的政策、规划并指导实施;拟订村庄和小城镇建设政策并指导实施;拟订建筑工程质量、建筑安全生产和竣工验收备案的政策、规章制度并监督执行。无障碍设施建设是城乡建设的一项重要内容，并且无障碍设施建设需要一系列的建设政策、规划、标准、监督管理来落实，是住房和城乡建设行政部门职责的一部分。国务院残工委成员单位职责分工的规定，进一步明确了住房和城乡建设部制定、实施无障碍设计国家标准，负责无障碍环境建设的规划与指导，采取措施，推进各种无障碍设施建设与管理的职责。因此，条例规定国务院住房和城乡建设行政部门负责全国无障碍设施工程建设活动的监督管理工作。
关于无障碍信息交流，主要有两方面的内容，一是方便残疾人的电信业务、信息交流技术、产品的规划、开发、推广、应用等。二是影视作品、电视节目加配字幕和手语。《国务院办公厅关于印发工业和信息化部主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2008〕72号)规定，工业和信息化部负责:制定并组织实施通信业的行业规划、计划和产业政策，拟订行业技术规范和标准并组织实施;统筹规划公用通信网、互联网、专用通信网，依法监督管理电信与信息服务市场，推进电信普遍服务。国家广播电影电视总局的部分职责有:起草广播电影电视和信息网络视听节目服务的法律法规草案，拟订相关技术标准和部门规章;组织推进广播电影电视领域的公共服务。国务院残工委成员单位职责分工的规定进一步将工业和信息化部、国家广电总局的职责明确为:工业和信息化部负责指导残疾人信息化建设，推动信息技术和产品在残疾人事业领域的应用，指导并促进残疾人信息无障碍建设;国家广电总局负责指导并推动电视台开办聋人手语新闻或残疾人专题栏目，逐步增加字幕，指导并推动广播电台开办残疾人专题节目。
此外，与无障碍环境建设相关的主要部门还有民政部、交通运输部、铁道部、中国民航局、教育部、公安部、文化部、财政部、国家发改委、国家旅游局等部门，如铁道部负责组织铁路设施的无障碍设计、建设、维护和改造;交通运输部负责组织公路及其设施、水运基础设施的无障碍设计、建设、维护和改造;教育、卫生、民政、民航、文化、旅游等部门分别负责本主管行业的无障碍环境建设。只有各部门齐抓共管，无障碍环境建设才能全面推进。
在党中央、国务院的高度重视下，无障碍环境建设连续纳入国务院批转的我国残疾人事业“八五”至“十二五”规划和建设事业五年规划，从“十五”开始，住房和城乡建设部、民政部、交通运输部、铁道部、中国民航局、教育部、公安部、工业和信息化部、国家广播电影电视总局、国家旅游局、中国残联、全国老龄办等部委还专门共同制定了“十五”、“十一五”、“十二五”无障碍环境建设专项配套实施方案，提出无障碍环境建设的目标任务和推进措施。因此条例规定，国务院工业和信息化主管部门等有关主管部门要在各自职责范围内，做好无障碍环境建设工作。
第六条 国家鼓励、支持采用无障碍通用设计的技术和产品，推进残疾人专用的无障碍技术和产品的开发、应用和推广。
〔释义〕本条是关于国家鼓励和支持无障碍设备、产品和相关技术研制、开发、应用的规定。
无障碍环境建设是伴随着我国改革开放和经济社会快速发展的进程，以及残疾人事业、老年人事业等社会事业不断发展而引入我国城乡建设的全新概念。其发端是基于残疾人的需求而提出的，但随着人们认识的深化，无障碍设计已经成为一种通用设计，无障碍设施已经是城市建设必不可少的部分而非附加成分，无障碍不仅方便残疾人、老年人，而且方便全社会，这一理念已开始逐渐为更多的人所接受。
国际上对无障碍设计作为通用设计的理念早已形成共识。《残疾人权利公约》第二条 定义部分指出，“通用设计是指尽最大可能让所有人可以使用，无需作出调整或特别设计的产品、环境、方案和服务设计，通用设计不排除在必要时为某些残疾人群体提供辅助用具”，第四条 进一步规定，“缔约国承诺:从事或促进研究和开发本公约第二条 所界定的通用设计的货物、服务、设备和设施，以便仅需尽可能小的调整和最低的费用即可满足残疾人的具体需要，促进这些货物、服务、设备和设施的提供和使用，并在拟订标准和导则方面提倡通用设计”。当前，残疾人作为人类社会的一员应得到尊重、理解、关心、帮助，无障碍环境惠及全社会公众，无障碍通用性设计的理念日益深入人心。
关于推进残疾人专用的无障碍技术和产品开发、应用、推广。《残疾人保障法》第五十七条 规定，“国家鼓励和扶持无障碍辅助设备、无障碍交通工具的研制和开发”。《中共中央关于促进残疾人事业发展的意见》指出，“网络、电子信息和通信产品要方便残疾人使用”。《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》规定，“推进通用产品、技术信息无障碍。推进互联网和手机、电脑、可视设备等信息无障碍实用技术、产品研发和推广”。《残疾人权利公约》第四条 第七款有关规定:“缔约国承诺:从事或促进研究和开发适合残疾人的新技术，并促进提供和使用这些新技术，包括信息和通信技术、助行器具、用品、辅助技术，优先考虑价格低廉的技术。”
国家鼓励、扶持无障碍技术和产品的研制、开发、应用和推广，主要是指国家对无障碍辅助设备、专用产品、技术、交通工具、无障碍信息交流技术及产品的研制、开发、应用在政策上和财政上给予支持，在启动资金和贷款上给予资助，在企业税收方面给予一定的减免。
鼓励和支持的设备产品种类包括无障碍辅助设备、专用产品、技术、无障碍交通工具、无障碍信息交流技术及产品。在以往的法律法规中一般只强调对无障碍辅助设备、专用产品、技术、无障碍交通工具的鼓励和支持，而未涉及到无障碍信息交流技术及产品，当前在信息无障碍技术领域，我国有自主知识产权的技术还比较少，信息无障碍产品也很大程度上依赖进口，自主研发能力很弱，这极大地制约了信息交流无障碍建设工作的开展。为进一步推进我国信息交流无障碍建设，保障残疾人信息交流无障碍权益，应鼓励、支持无障碍信息通信技术、产品研发、生产、推广。
第七条 国家倡导无障碍环境建设理念，鼓励公民、法人和其他组织为无障碍环境建设提供捐助和志愿服务。
〔释义〕本条是关于国家倡导无障碍及鼓励社会各界为无障碍提供支持的规定。
无障碍环境建设在技术上不是难题，关键是相关部门和全社会要树立无障碍的观念和意识。无障碍环境建设惠及每一个人，不是对残疾人、老年人等社会群体的额外照顾。近些年来，我国无障碍环境建设工作虽然取得了积极的进展，但仍存在一些亟待解决的困难和问题，其中全社会无障碍意识还不高是一个重要原因，这也成为制约无障碍环境建设进一步发展的关键因素。因此，要利用广播、电视、报刊、互联网等载体，加强无障碍知识的普及和宣传，展示城市无障碍设施建设的成就，增进全社会对无障碍设施建设重要意义的认识，促进全社会无障碍意识的提高，为无障碍环境建设创造良好的社会环境。《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》要求，“普及无障碍知识，加强宣传与推广”。
近些年来，各地在推进无障碍环境建设宣传中，也积累了一些好的经验，如北京为配合无障碍环境建设和奥运会筹办工作的开展，从2007年8月开始，以每一季度第一个月的16日为无障碍推动日，确定一个主题，通过推动日切实加强无障碍环境建设的宣传和监督整改工作，这种宣传形式很有成效，形成了宣传的冲击力，产生了良好的社会效果。
政府财政和所有权人、管理人的投入是无障碍环境建设经费的主要来源，但仅有这些是不够的，对于无障碍改造来说，还要特别注意调动社会组织和个人的积极性，鼓励社会组织和个人为无障碍环境建设提供捐助和志愿服务。
根据我国《公益事业捐赠法》的规定，自然人、法人或者其他组织可以选择符合其捐赠意愿的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位进行捐赠。公益事业包括无障碍环境建设。公司和其他企业捐赠财产用于无障碍环境建设，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。自然人和个体工商户依照本法的规定捐赠财产用于无障碍环境建设，依照法律、行政法规的规定享受个人所得税方面的优惠。
公民、法人和其他社会组织为无障碍环境建设提供志愿服务主要包括:参与无障碍环境建设与管理，对无障碍设计、建设、使用提出意见和建议，参与维护无障碍设施，制止、纠正侵占、破坏无障碍设施的非法行为，参与无障碍环境建设的宣传，参与无障碍环境建设状况的调查等等。
第八条 对在无障碍环境建设工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。
〔释义〕本条是关于表彰、奖励的规定。
对在无障碍环境建设工作中做出显著成绩的单位和个人进行表彰和奖励，并使之制度化、法律化，是维护残疾人、老年人等无障碍权益，大力推进无障碍环境建设事业的一项重要工作内容。在我国当前国情下，无障碍环境建设一方面需要依法推进，另一方面也需要大力宣传、倡导、激励，只有这样，才能充分调动各个单位和社会各界的积极性，使他们更好地履行职责，热情参与，共同推进无障碍环境建设发展。
国家奖励，是指各级人民政府和有关部门为了表彰先进，充分调动人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对国家和社会做出突出贡献或模范地遵纪守法的组织、个人给予物质或精神奖励的行政行为。实施表彰、奖励的主体是国家行政机关或者法律法规授权的组织。国家行政机关是国家奖励的当然主体，各级人民政府、各级行政主管部门，在实施国家行政管理的过程中，有权对符合条件的对象给予国家奖励;法律、法规授权的组织，在授权范围内有权对符合条件的对象给予表彰和奖励。
依照本条规定，应当进行表彰和奖励的对象，是在无障碍环境建设工作中做出突出贡献的单位和个人。2005年，建设部、民政部、中国残联、全国老龄办对12个城市进行了命名表彰，2011年，四部委又对“十一五”创建全国无障碍建设先进城市进行了命名和表彰。一些地方也对在无障碍环境建设工作中做出突出贡献的地区、单位和个人，进行了表彰和奖励。