结语

生态补偿与环境资源开发利用限制之间的联结是客观存在的，以环境资源开发利用限制分析建构生态补偿权利义务体系是生态补偿制度实践走向法治化的合理路径。生态补偿制度法治化发展的内核是生态补偿权利，只有生态补偿权利得到实证法体系的确认，生态补偿制度的权利义务体系才能得以构建。以环境资源开发利用限制为进路的分析框架，不仅是证成生态补偿权利的方法论，而且充当构成生态补偿权利的实体要件，即一项可被支付的生态补偿行为必然是能够被环境资源开发利用限制理论所分析和解构的，由此环境资源开发利用限制是生态补偿权利构成的一个充分条件。借由环境资源开发利用限制，生态补偿权利将与扶贫、弱势群体扶持等社会慈善目的的社会补偿关系予以本质鉴别，虽然目前的政策工具往往将这些社会补偿关系杂糅在生态补偿政策框架之下。以环境资源开发利用限制为进路分析建构的生态补偿权利，能够在生态补偿资金与权利受限主体之间建立相对客观并具有普遍适用性的、法治化的利益补偿机制，以实现因生态环境保护而产生的利益再平衡和分配的矫正正义。值得欣慰的是，我国生态文明体制改革的试点实践如自然资源统一确权制度的确立和发展，正在为生态补偿制度的法治化发展奠定必需和必要的权属基础。随着生态文明体制改革从试点走向正式制度建设，生态补偿制度实践势必将被新时代的车轮推向法治化的文明进程。

（本篇最初发表于《法制与社会发展》2019年第2期，杜群、车东晟合著。车东晟，现为西北政法大学讲师）

[1] 习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日第2版。

[2] 截至目前颁布的生态补偿地方性法律文件均反映了这一点，如2014年5月颁布的《苏州市生态补偿条例》第3条规定：“本条例所称生态补偿是指主要通过财政转移支付方式，对因承担生态环境保护责任使经济发展受到一定限制的区域内的有关组织和个人给予补偿的活动。”第10条规定：“市财政部门应当会同有关部门制定生态补偿标准，报市人民政府批准后公布实施”；2017年3月颁布的《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》明确空气质量的考核情况为衡量各个地区生态补偿资金安排的重要依据；2015年11月颁布的《江西省流域生态补偿办法（试行）》中规定生态补偿的资金来源为“整合国家重点生态功能区转移支付资金和省级专项资金，省级财政新设全省流域生态补偿专项预算资金，地方政府共同出资，社会、市场上筹集资金等方式，筹集流域生态补偿资金”。

[3] 以新安江流域补偿试点为例，黄山市在生态补偿项目中安排了农业面源治理项目，但是一方面这些政策并未真正落到实处，另一方面涉及的农民群体只包括少量畜禽养殖者、渔民等。真正需要农民配合实施的工作很少，这些政策对农民的影响十分有限。参见马庆华、杜鹏飞《新安江流域生态补偿政策效果评价研究》，《中国环境管理》2015年第3期。再如2017年3月颁布的《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》第11条明确规定，各市区获得的生态补偿资金“统筹用于行政区域内改善大气环境质量的项目”。

[4] 首都经济贸易大学课题组：《科学构建京津冀生态补偿机制》，《经济日报》2017年1月20日第14版。

[5] 以森林生态补偿基金政策从第一次颁布起，经历了较为频繁的变动：2001年财政部颁发了《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》；2004财政部、国家林业局印发《中央森林生态效益补偿基金管理办法》；2007年印发《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》；2009年印发《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》；2014年印发《中央财政林业补助资金管理办法》；2016年印发《林业改革发展资金管理办法》，每一次印发新办法同时废止了旧办法。

[6] 笔者早期将生态补偿定义为：“即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。”杜群：《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，《现代法学》2005年第3期。

[7] 以河南省的生态补偿制度为例，即使是水质已经不符合国家关于地表水水环境质量标准（Ⅰ-Ⅲ类水质是政府环境质量目标达标的水质）的情况下，仍旧将生态补偿资金按照水质考核标准进行分配。2017年6月河南省人民政府颁布了《河南省水环境质量生态补偿暂行办法》，其中规定“年度地表水考核断面目标值为Ⅳ至Ⅴ类的，当月断面水质每提高一个水质类别，给予生态补偿10万元；年度地表水考核断面目标值为劣Ⅴ类的，当月断面水质每提高一个水质类别，给予生态补偿20万元”。

[8] 如2017年12月安徽省政府颁布的《安徽省地表水断面生态补偿暂行办法》第5条规定“污染赔付标准暂定为：断面水质某个污染赔付因子监测数值超过标准限值0.5倍以内（含0.5倍），责任市赔付50万元，超标倍数每递增0.5倍以内（含0.5倍），污染赔付金额增加50万元，单因子指标污染赔付金每月最高为300万元”。第10条规定“污染赔付金、生态补偿金应专项用于水污染综合整治、水生态环境保护、监测能力建设等方面，不得挪作他用”。

[9] 2017年修订的《标准化法》第10条中规定保障人身健康和生命财产安全以及生态环境安全基本需要的技术要求应当制定强制性国家标准；2014年修订的《环境保护法》第28条规定“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标”，第44条规定“企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标”。

[10] 2016年12月颁布、2018年1月1日生效实施的《环境保护税法》第2条规定“直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人”，标志着我国环境保护重要的一项法律制度排污收费制度被环境保护税所取代。2017年12月1日财政部等部门发布的《扩大水资源税改革试点实施办法》开始实施。该办法规定9个省（自治区、直辖市）扩大水资源税改革试点。