一 自然资源国家所有权的法律确立

自然资源国家所有权是指国家作为国有自然资源的所有者，依法对国有自然资源占有、使用、收益和处分的权利。从立法来看，《宪法》《民法通则》《物权法》《土地管理法》《水法》《矿产资源法》《草原法》《森林法》《野生动物保护法》《海域使用管理法》《渔业法》等单行自然资源法以及大量的实施细则和相关条例，为我国丰富的自然资源完成了“国家确权”。

宪法是自然资源国家所有权的基础性规范。自中华人民共和国成立之日起，宪法的重要任务之一就是确立自然资源的国家所有权，这一任务随着宪法的修改不断得到重申和完善。现行的《宪法》（1982年修订、2004年修正）第9条分为2款。第1款在厘清国有自然资源与集体自然资源界限的基础上，通过列举和排除的方式，界定了国有自然资源的范围，明确了自然资源国家所有权的客体；第2款通过对任何组织和个人对自然资源开发利用的限制，强化了国家防止自然资源破坏的责任。

宪法的如是规定是法学研究者讨论自然资源国家所有权的本质、权能和结构的法规范的重要文本依据。最近开展的法学讨论中，学者们围绕该问题提出了自然资源国家所有权“国家所有制说”“公权说”“双阶构造说”“三层结构说”等新观点。“国家所有制说”[3]虽意在否认自然资源国家所有权的财产性、强调它的非自由财产权，但它和“公权说”[4]一样，都认为自然资源国家所有权是国家的公权力，是管理权。与前述两种学说不同，“双阶构造说”和“三层结构说”对自然资源国家所有权的权能进行了扩大。“双阶构造说”认为自然资源国家所有权呈现出公私法交错的状态，蕴含着垂直关系的宪法规范和水平关系的民法规范，体现为“宪法所有权—民法所有权”的法律构造。“三层结构说”认为宪法上的自然资源国家所有权不是专属于公法的所有权概念，它包含私法权能（物权法上的所有权）、公法权能（国家对于自然资源的立法权、管理权和收益分配权）、宪法义务（国家应当为全体人民的利益行使其私法权能和公法权能）三个层次。

宪法上自然资源国家所有权是一种国家责任，在宪法上设立自然资源国家所有权的目的之一是防止自然资源过度非全民化，即避免自然资源的过度私有化。宪法的本质决定了宪法上规定的自然资源国家所有权是复合型的公共职能和民商权能，包括了国家对自然资源的立法权、行政管理权和民商事经营权。鉴于宪法对自然资源国家所有权的规定笔墨有限，国家对自然资源国家所有权的上述权能尤其是行政管理权和民商事经营权的行使，则主要通过制定和推行各自然资源单行法和民商立法而实现。

我国目前已经有《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《渔业法》《森林法》《草原法》《野生动物保护法》《海域使用管理法》等单行自然资源法律，对土地、水、矿产、森林、草原等自然资源，都有关于国家所有权的相应规定。但是，这些自然资源法律主要明确自然资源的国家行政管理权，在法律制度的规定上重行政规范而轻民事规范，内容上强调行政管理职权而忽视自然资源配置、经营、收益、分配等的民事权利义务。虽然《土地管理法》（2004年）第2条、《草原法》（2009年修订）第15条、《海域使用管理法》（2001年）第27条，分别规定了土地使用权、草原承包经营权、海域使用权可以依法转让，《森林法》（2009年修订）第15条和《矿产资源法》（2004年修正）第6条也分别规定了森林使用权、探矿权和采矿权可以转让的特殊情形，但是都未明确转让者与受让者的民事权利义务。因此，自然资源法关于自然资源国家所有权的规定主要是为规范自然资源国家管理权服务的，自然资源国家所有权的民商事主体和权利义务内容可以说没有得到应有的呈现。

如果说自然资源单行法忽视了自然资源国家所有权的民商事性质和权利义务内容是合理的，那么很容易推断，人们把规范自然资源国家所有权的民商事权利义务内容的任务期许给了民商事法律规定，因为毕竟法有专攻。然而，国家专门的民商事法律是否实现了这种期望呢？答案是不乐观的。2007年在制定《物权法》并构建我国物权体系时，《物权法》恰恰回避了这个问题，而只是机械重述了宪法对自然资源国家所有权的文字规定。[5]但是，国有自然资源在开发利用中所形成的各种权利是无法回避的，又当如何在《物权法》中规定呢？对此，《物权法》（2007年）第三编“用益物权”以专章形式规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权，并且将海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、渔业权等自然资源开发利用权纳入用益物权的范畴。[6]从物权理论来看，用益物权在法律性质上属于他物权，是对他人之物的合法占有、使用、收益的权利。与民法的“物”相比，自然资源这一“物”具有特殊性，所以《民法通则》只是规定了国有自然资源使用主体对国有自然资源管理、保护、合理利用的义务。[7]因此，作为民商事主要立法的《民法通则》和《物权法》，通过明确自然资源的占有、使用、管理、保护的法律关系，为自然资源国家所有权的民商事性质和权利义务内容提供了基本法律规范，使自然资源国家所有权成为一种具有民商事上的财产性权利，在自然资源类型化的权利和权益的行政配置和民事流转中实现自然资源国家所有权的权益。但是《物权法》对自然资源用益物权产生的法源和程序没有规定，实际上是指向了各自然资源单行法规定的自然资源国家管理权——即归一为自然资源国家所有权（笔者认为这种归一是一种认识上的混同），并借由此推导出自然资源国家所有权的用益物权。

概括之，我国自然资源国家所有权的立法，形式上呈现出宪法统帅、行政法和民商事立法并驾的特征，内容上则表现为行政规范压倒民事规范，自然资源的国家管理职权混淆或替代国家所有权的民事权能，后者尤其表现为自然资源国家所有权民事权能行使主体在立法上的缺位。