关于加快推进城乡融合发展的研究
尚祖国[1]
摘要：按照城市副中心发展定位，通州将打造成为国际一流的新型城镇化示范区，这对城乡融合发展工作提出了非常高的要求。本文结合对城乡融合概念的理解以及中央对通州发展的部署和区情实际，就通州如何加快推进城乡融合发展做一些研究探索。
关键词：通州区；城市副中心；城乡融合
一 城乡融合发展内涵和重要意义
（一）什么是城乡融合发展
社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为城乡融合是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。
城乡融合是一个包含经济融合、社会融合、人口融合、空间融合和生态环境融合等方面的复杂系统，它由微观的和宏观的、静态的和动态的、内部的和外部的、时间的和空间的多种因素组成。这些因素相互关联、相互作用，构成了城乡融合的整体性。因此，为了科学评价城乡融合发展水平，必须建立一套完整的指标体系。现在国内外较为普遍的评价体系是通过城乡融合指数来衡量。（见表1）
表1 城乡融合发展评价指标体系[2]
将所有指标的数据信息通过加权综合成一个指数，即城乡融合指数。城乡融合指数的高低，综合反映了城乡关系的发展程度。城乡融合指数用线性加权和表示为：
C=W1U1+W2U2+……+WiUi=∑WiUi
其中，Ui表示第i个评价指标的数值，Wi表示第i个评价指标的权重，∑Wi＝1。
可以通过城乡融合指数以及城乡融合五个方面的具体得分，分析各地区之间城乡统筹的差距，从而有针对性地提出切实可行的对策建议，更好地推动城乡融合发展。
（二）城乡融合发展重要意义
回顾改革开放特别是党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面确实取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题仍不同程度存在，一些农村地区还出现了村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化等问题。正是意识到当前我国最大的发展不平衡，是城乡发展不平衡；最大的发展不充分，是农村发展不充分，党的十九大立足新时代，明确提出要“实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。特别是2019年以来，城乡融合发展工作更是得到中央的着力推动。2019年4月，习近平总书记在重庆考察时指出，要加快推动城乡融合发展，建立健全城乡一体融合发展的体制机制和政策体系，推动区域协调发展。5月，习近平总书记在江西考察时强调，要构建新型城乡关系，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡协调发展、融合发展。前不久，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，从顶层设计着手，明确提出要走城乡融合发展之路，重塑新型城乡关系，促进乡村振兴和农业农村现代化。可以说，推动城乡融合发展意义重大，不仅是实现乡村振兴的重要途径，还是拓展高质量发展空间的有力抓手，同时也是破解新时代我国社会主要矛盾的必然选择。
（三）国内外城乡融合发展案例及启示
在美国，无论是乡村还是城市，基础设施较为完善，水、电、网、路等几乎没有差距，不少大学和公司喜欢“占镇为王”。美国6000多所大学，大多数分布在乡村小镇以及由此形成的大学城，大量的公司总部也是如此。这样做的好处是大大降低了员工与后勤人员的生活成本、居住成本以及通勤和时间成本。美国小镇一般都有一个MALL，它是一个集购物、生活、休闲、娱乐于一身的综合体，规模大小随人口多少而定，其中的商铺多为全国连锁，让附近的居民可以享受同样的品质、价格和服务。除了衣食住行，大学一般有医学院及其附属医院，于是当地居民的医疗问题就解决了；大学一般还有教育学院，于是所在地中小学的师资力量就有了保障。此外，大学毕业生可以留在大学附近创业，有些成长快速的大学镇就慢慢发展成了大学城，还有可能成为创业中心与新技术中心。[3]
德国的“城乡等值”战略也很有参考意义。第二次世界大战后德国的城市发展很快，吸引大量的乡村年轻人进城打工，乡村陷入衰败之中。后来德国实施城乡等值战略，即城市有的硬件设施农村都应该有。经过多年的建设，德国的乡村生活变得非常便捷，虽然年轻人还是继续往城里跑，但乡村吸引了大量城市退休的老人来养老，让乡村从此有了人气，实现了城乡互通。20世纪80年代末，山东省政府和德国巴伐利亚州以及德国汉斯·赛德尔基金会共同把南张楼村确定为“中德土地整理与农村发展合作试验区”，借鉴德国成功的乡村发展模式，消除南张楼村的生产、生活质量与城市之间的差异，包括劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、居住环境等，取得了很好的成效。下一步，南张楼将联合周边的十七个村落，开启“城乡等值化”试验第二阶段——“区域联合发展”。[4]
国内来看，近年来，浙江、江苏等一些经济发达地区的城乡发展一体化创新实践也取得显著成效。比如长三角地区的苏州市，2008年城市化率达到66%，地区生产总值达到6701亿元，人均GDP达到162107元。雄厚的经济基础和较高的城镇化水平，为推进城乡发展一体化创造了有利条件，先后被省、国家确定为城乡发展一体化改革试点城市。近年来的发展历程可划为三个阶段：其一，2008—2011年为起步阶段，利用改革试点有利条件，持续推动制度创新、政策创新、实践创新；其二，2012—2014年为深化阶段，改革重心向村镇一级下移，着力补齐农业农村发展短板；其三，2014—2019年为提升阶段，全面推进城乡一体示范区建设，赋予有条件的县城镇、中心镇、农业示范区更多的行政和经济管理权限。回顾这一历程，有诸多举措非常具有借鉴意义。比如，通过“三置换”，农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房，累计有57.21万户、160多万农民实现居住地转移和身份转变，城镇化率接近80%，农村劳动力非农化转移率达到90%以上；比如，培育壮大新型农业经营主体，大力发展“三大合作”为代表的农村合作经济组织，基本完成股权固化改革试点任务，实现土地承包经营权确权颁证率超过97%，农村产权交易分中心实现县级市、区全覆盖；再比如，大力推进水环境治理、美丽村镇建设、农村垃圾分类和资源化处置，率先建立生态补偿机制，累计补偿资金60.78亿元。[5]
二 通州区在城乡融合发展方面的突出问题
近年来，随着通州发展定位不断提升，聚焦发展态势日益显著，通过狠抓平原造林、创建全国文明城区等举措，使城乡面貌持续改善。特别是，随着城市副中心建设的深入推进，市政基础设施和道路建设标准和水平不断提升，众多市级优质教育医疗资源持续向通州转移，极大地提升了公共服务保障能力。但同时，也要看到，城乡要素双向流动通道还未完全打通，优质资源主要聚集中心城区，乡镇经济增长乏力，城乡发展还不够平衡，一些突出问题亟待解决。
一是农村内生动力不足，城乡经济差距缩小缓慢。近年来，随着低端产业疏解、工业大院腾退工作强力推进，农村集体经济收入显著降低，农村劳动力就近就地就业岗位大幅减少，就业难度显著加大；狠抓违法建设拆除和人口疏解，在改善人居环境的同时，也一定程度上减少了农民经济收入；新兴战略产业发展还处于起步阶段，商务服务和文化旅游等主导功能还不明显，农民持续增收空间收窄，城乡居民收入差距有放缓甚至拉大的可能（2017—2019年，通州区农业观光园数量从62家持续下降到44家，观光农业和设施农业总收入从16.3亿持续下降到7.7亿；近三年通州区全区人民平均可支配收入稳定增长在9%左右，城镇居民可支配收入始终高出平均指标0.1%，农村居民则低于平均指标0.2%左右[6]）。
二是财政投入历史欠账较多，城乡公共资源供给差距较大。城镇化不仅表现为人口向城镇的集聚，更体现在土地、劳动力等自然资源与教育、医疗等公共资源的城镇化过程。现阶段，城乡差距大最直观的是基础设施和公共服务差距。通州区公共服务供给多年来主要集中于城区，农村群众在上学、看病、养老、出行等方面还有许多不满意的地方。城乡基础设施建设仍不均衡，特别是部分偏远或纯农业地区的农村，路、桥、电、燃气、公交及污水垃圾处理等公共基础设施建设仍显薄弱。
三是乡镇财税收入下降明显，推动工作力不从心。近几年，乡镇一级严格落实清退低端产业名录，并按照新增产业禁止和限制目录严格控制新项目落地，导致税源严重缩水，并且即便还能运转的企业，因为大气治理、环境整治等工作需要，开工时限也受到影响，企业收入和纳税额也明显减少。而农村人居环境整治、美丽乡村建设等重要工作正在全面铺开关键阶段，资金需求巨大，导致一些乡镇在工作开展上只能有选择、做取舍，一定程度上也影响了行动计划的落实效率和效果。
四是制度机制创新的系统性、整体性、协同性不够，导致发展动能不足。全区城乡二元经济问题呈逐年持续改善趋势，但受制于政策层面的顶层设计，改善程度十分有限，二元结构尚未被根本打破。要素市场改革的硬招实招不多，人才、资金、产业、信息等要素在城乡之间的流动受到诸多限制。全区城乡居民在医疗保障、义务教育以及基本养老保险方面均实现了制度全覆盖。但是，城乡基本公共服务标准差距依然较大，其中教育发展不均衡和卫生发展不均衡是主要短板。从中心城区引入的医疗和教育优质资源还主要集中分布于中心城区155平方公里内（通州区全境906平方公里）。
三 通州区实现城乡融合的对策建议
未来一段时间，是通州聚力城市副中心建设、建设高水平社会主义现代化城区的关键时期，也是通州推动城乡融合发展、打造新型城镇化示范区的重要阶段。经过多年的积累探索，依托千载难逢的发展机遇，应该说，通州加快推进城乡融合发展，条件具备、时机成熟、正当其时，建议在实践中重点做好以下几方面工作。
（一）做好顶层设计促进城乡空间融合
坚持城乡一体设计、多规合一、功能互补，统筹城乡产业、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境等布局，形成田园乡村与现代城镇交相辉映的城乡发展形态。一是强化管控，保障规划有序有效实施。严格落实城市副中心控制性详细规划、通州区总体规划和通州区与廊坊市北三县协同发展规划，做好顶层设计，处理好城市副中心和拓展区的关系，构建新型城镇化空间体系。二是规划建设特色各异的小城镇。强化规划引导，因镇制宜，推进特色小城镇建设，形成各具特色的产业发展格局，并加强以乡镇政府驻地为中心的农民生活圈建设，以镇带村、以村促镇，实现镇村协同发展、联动发展。当前要充分依托北京先进文化之都和城市副中心的平台优势，汇聚优质资源，打造好宋庄艺术小镇、台湖演艺小镇、张家湾设计小镇三个重点项目，同时，结合规划定位统筹推动其他特色小镇同步建设、错位发展，形成梯队效应。三是科学编制美丽乡村规划。按照不同的区位条件、资源禀赋和发展基础，因地制宜科学编制村庄规划，分类引导美丽乡村建设。有序推进集体产业用地和宅基地减量提质，引导一般村庄适度集并或就地改造。突出自然风貌和历史人文特色保护，防止乡村景观城市化、西洋化，让群众望得见山、看得见水、记得住乡愁。
（二）拓展农业多种功能促进城乡产业融合
根据城乡产业发展规律和各自比较优势，增强城乡三次产业、同次产业之间的内在联系，培育多种业态，实现多重价值，激发乡村经济发展新动能。一方面，要夯实农业根基。要顺应城乡居民消费结构升级和农业由增产转向提质带来的市场需求变化，深化农业供给侧结构性改革，以科技创新引领农业高质量发展，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化。同时，发展多种形式适度的规模经营，促进小农户和现代农业发展有机衔接，推动家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展。另一方面，要培育新产业新业态。乡村在生态涵养、文化传承、休闲康养等方面拥有城市不具备的自然禀赋，要科学利用乡村独特优势，拓展乡村经济发展空间，充分发挥城市副中心和亦庄新城的带动作用，在对接城市高质量发展中实现更高层次的产业协同。要坚持乡村观光休闲旅游与美丽乡村建设、都市型现代农业融合发展思路，支持发展乡村旅游、休闲农业、农耕文化体验、健康养老等新业态，满足城市居民特别是由市行政办公区带来的新增人口的多元化、高品位消费需求。同时，完善利益联结机制，通过带动就业、保底分红、股份合作等多种形式，让农民合理分享增值收益。
（三）加大公共服务设施投入促进城乡社会融合
多年来，农村公共服务和基础设施欠账多、标准低，必须下大力气予以改善。要着眼于补齐农村公共服务短板，推进城镇基础设施建设和公共服务向农村延伸，促进城乡基础设施和公共服务均等化、标准化、优质化。一是加快农村基础设施建设提档升级。强化片区规划理念，结合新的区划调整，建设集社区公共服务、居家养老服务、文化服务、社会组织服务于一体的多功能综合服务体，促进公共资源共建、共享、共用。二是促进城乡教育均衡发展。教育关乎乡村振兴的根本，要针对当前农村教育质量不高的突出问题，加大城乡教育资源的均衡配置力度，通过财政拨款、设备添置和教师配置等向农村学校倾斜，建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。同时，更加关爱留守儿童，加强农村寄宿制学校建设。三是健全乡村医疗卫生服务体系。统筹加强乡村医疗卫生人才和医疗卫生服务设施建设，提高基层医务人员岗位吸引力，并通过鼓励县医院和乡村卫生所建立医疗共同体，鼓励城区大医院开展对口帮扶和远程医疗。四是建立完善政策和制度。从财政、金融、社会保障等方面制定激励政策和城乡人才合作交流机制，探索通过岗编适度分离等方式，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村，推动职称评定、工资待遇等向乡村教师、医生倾斜，优化乡村教师、医生中高级岗位结构比例。
（四）突破体制机制壁垒促进城乡要素融合
体制机制创新是城乡融合发展的动力所在。2019年5月5日，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，并于年底制定了《国家城乡融合发展试验区改革方案》。要重点关注中东部试验区在农村集体经营性建设用地入市制度、宅基地“三权分置”制度等方面的最新成果，深化重点领域和关键环节改革，着力消除阻碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制弊端，推动人才、土地、资金等要素双向流动和均衡合理配置，引导各类要素在乡村汇聚，激活乡村振兴内生动力。一方面，要促进更多要素流向乡村。加大体制机制创新和政策支持力度，使农村地区较之城区更具吸引力，以此促进人才、土地、资金等关键要素回流乡村。扎实稳妥推进农村土地制度改革，建立公开、公正、规范运行的城乡土地交易平台和公共信息平台，促进城乡土地要素合理有序流动、公平公正交易，让广大农民的土地权益得到合理价值体现。加大财政支农资金力度，创新农村金融模式，建立健全多元投融资机制，吸引更多社会资本投向农村，填补农业农村投资洼地。加快培育新型职业农民，鼓励和引导社会各界人才投身乡村建设，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。另一方面，要优化乡村发展环境。农村市场机制不健全，经济主体活跃度不高，难以有效承接要素回流和项目支持，必须全面改善农村发展环境，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。深化“放管服”改革，推动行政管理资源下沉基层，严格执行涉农法律法规和政策措施，打造法治化、便利化基层营商环境。整合政府、企业、社会等多方面资源，建设众创、众包、众扶、众筹支撑平台，推动政策、技术、资金等各类要素向乡村创新创业集聚。推进农村集体产权制度改革，发挥农村集体经济组织作用，进一步调动农民积极性，建立符合市场经济要求的集体经济运行机制，促进集体资产保值增值，发展壮大新型农村集体经济。
[1] 尚祖国：北京市通州区人大常委会副主任。
[2] 周新秀、刘岩：《城乡融合发展评价指标体系的构建与应用——以山东省为例》，《山东财经学院学报（双月刊）》2010年第1期。
[3] 郑风田：《大学镇、公司镇和城乡等值战略——美国、德国城乡融合发展的模式与经验》，《北京日报》2018年7月9日。
[4] 徐楠：《南张楼没有答案——一个“城乡等值化”试验的中国现实，《农村经济与科技》2006年第4期。
[5] 江苏省政府研究室调研组：《从城乡发展一体化迈向城乡融合发展》，《中国经济时报》2018年第4期。
[6] 北京市通州区统计局：《通州区国民经济和社会发展统计公报》（2017—2019）。