导论 法院案件管理问题的提出和研究方案的设计

一 法院案件管理问题的提出

（一）有关法院案件管理与审判管理内涵和外延的厘清

1.当代中国法院审判管理概念的提出。从诉讼过程和法律的外在形式上看，法院及其审判组织从事的主要活动是审判活动，其所行使的权力是审判权，与这一外在审判活动及其行使的权力相对应，在法院内部存在支撑和保障审判活动顺利进行、审判权有效和合法行使的审判管理活动，以及相应审判管理权的行使问题。所以，审判管理的这一概念是与审判本身相对应的，从逻辑关系上看，法院审判有着外部和内部两种表现形式，也就是，有法院外在的审判活动及审判权的问题，就必然有法院内部的审判管理活动及审判管理权的问题。在当代有关法院内部行政管理活动运行的阐释中普遍使用审判管理这一术语表达。

第一，中央和最高人民法院有关推动法院内部体制和机制改革的方案中始终使用审判管理的这一概念术语。从中央决策层面上看，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第32项有关确保依法独立公正行使审判权、检察权的要求中涉及“两个管理”的提法，一是改革司法管理体制；二是建立符合职业特点的司法人员管理制度。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有关优化司法职权配置问题也明确指出，改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。而作为推动法院审判管理改革重要规范性文件的最高人民法院四个五年改革纲要均在使用审判管理术语的基础上提出改革要求。如最高人民法院第一个五年改革纲要第6条在阐述人民法院改革的基本任务和实现的目标中明确指出，以强化合议庭和法官职责为重点，建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制。又如最高人民法院第二个五年改革纲要第25条有关院、庭长职责要求中规定，进一步强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责，明确其审判管理职责和政务管理职责，探索建立新型管理模式，实现司法政务管理的集中化和专门化。另外，最高人民法院出台的其他司法规范性文件更为直接地对审判管理问题做出系统规定。如2011年最高人民法院发布的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》以及《关于完善人民法院审判权与审判管理权运行机制的意见（征求意见稿）》对审判管理的基本概念、基本要求、基本职能和基本事项等均做出具体明确规定。

第二，在司法实践中法院系统内部也惯常接受和使用审判管理的概念，按照审判管理改革的固有模式和思路推进法院体制和机制改革。其一，根据中央和最高人民法院的要求，地方各级人民法院内部均成立审判管理办公室（简称“审管办”）主要负责本院审判管理事务工作。最高人民法院《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》第15条和第16条规定，在人民法院审判管理工作格局中，审判管理办公室是审判委员会、院长的参谋助手，是承上启下、连接各方的枢纽，是人民法院专事审判管理的综合审判业务部门。各高级、中级人民法院和有条件的基层人民法院，要设立审判管理办公室，基层人民法院也可以由审判监督庭承担审判管理的职能。审判管理办公室主要承担审判委员会日常事务、审判流程管理、案件质量评查、审判运行态势分析、审判经验总结等审判管理职责。其二，地方各级法院根据最高人民法院有关法院系统内部体制和机制改革的基本精神，均相应出台审判管理的若干规范性文件，在文件的称谓和内容上均使用审判管理的术语。以某省级高级人民法院出台的与审判管理有关的规范性文件为例，包括《×××省高级人民法院院庭长审判管理职责规范》《×××省高级人民法院关于创新和加强全省法院审判管理工作的若干意见》《×××人民法院审判流程管理系统运行管理办法》，等等。这些规范性文件的内容均使用审判管理这一术语。其三，法院内部机构和人员的绩效考评以审判管理整体要求中进行分解和落实。例如，根据《×××省中级人民法院绩效考评办法》第1条的规定，该考评办法制定目的在于，更好地适应关于全面深化改革的需要，切实履行对全省中级人民法院的监督指导和协管职责，全面、科学、公正评价各中级人民法院完成年度工作任务情况，建立科学发展的考核评价机制，进一步加强全省中级人民法院以审判为中心的全面建设。而该考评办法第2条规定，考评分为审判（执行）工作任务完成情况、领导班子建设、年度重点工作任务完成情况、落实党风廉政建设责任制情况四部分内容，重点考评审判（执行）工作任务完成情况。而审判工作任务完成情况实际上是法官审判质量和数量（效率）等具体情况。可见，法院绩效考评的主要内容是对法官审判质量和效率的考评，这属于审判管理的核心内容。

第三，我国学术和实务界对此领域问题的研究大多也采用审判管理的术语表达。从中国知网查询系统输入“审判管理”这一关键词，可以显示大约300篇的研究论文。其中相当一部分论文的标题或研究主题直接使用审判管理术语，就司法实务界的论文来看，如董皞《论审判管理改革》（《人民司法》2001年第8期）、黄新华《完善审判管理制度的若干思考》（《人民司法》2007年第5期）、胡夏冰《审判管理制度：回顾与展望》（《法律适用》2008年第5期），等等。就学术界较有代表性的论文来看，如苏力《审判管理与社会管理——法院如何有效回应案多人少？》（《中国法学》2010年第6期）、龙宗智《审判管理：功效、局限及界限把握》（《法学研究》2011年第4期）、江必新《论审判管理的科学化》（《法律科学》2013年第6期）、杨凯《审判管理理论体系的法理构架与体制机制创新》（《中国法学》2014年第3期）、郭松《审判管理进一步改革的制度资源与制度推进》（《法制与社会发展》2016年第6期），等等。这些论文无论在术语使用上，还是研究的具体内容上均紧扣审判管理这一主题，属于标准的审判管理论题的论文。而另外一些学术论文则主要探讨法院内部组织结构和权力配置、法院司法责任制、法院员额制改革以及有关法院体制、机制整体改革的问题，尽管论文标题并未使用审判管理的术语，但研究的内容与法院审判管理又有密切关系，论文的具体内容通常出现审判管理术语的运用，或与审判管理问题存在直接联系的部分。如顾培东《人民法院内部审判运行机制的构建》（《法学研究》2011年第4期）和《再论人民法院审判权运行机制的构建》（《中国法学2014年第5期》）、龙宗智等《深化改革背景下对司法行政化的遏制》（《法学研究》2014年第1期）、左卫民《审判委员会运行状况的实证研究》（《法学研究》2016年第3期）、胡仕浩《论人民法院“全面推开司法责任制改革”的几个问题》（《法律适用》2016年第11期），等等。有关法院审判管理研究的具体情况和归纳分析，可参见下文相关部分的论述。

2.审判管理的实质或核心是案件管理。根据最高人民法院2011年发布的《关于完善人民法院审判权与审判管理权运行机制的意见（征求意见稿）》，对审判管理有如下界定：“人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法活动公正、廉洁、高效运行。”根据最高人民法院的这一意见，有学者将审判管理概括为：对审判活动的组织、协调和监督，是保证审判的有序进行，保障司法公正与效率的必要活动和制度安排。[1]审判管理是法院内部在整体上对审判活动的组织、领导、协调和监督，它所作用的范畴是审判活动，并作为支撑审判活动的一种组织方式，而对审判活动的管理又是通过对相应主体的影响发挥作用。从审判管理服务的对象上，有学者指出，审判管理首先要服务法官个人，为法官的审判执行工作提供细致周到的服务；其次，要服务合议庭，保障审判组织的独立性和完整性，建立以审判长为核心的案件审判管理制度，实现对合议庭内部审判资源的科学分工和案件质量的监控。[2]而这些审判管理的目标均在于保障案件审判的公正和效率。总体上看，案件管理是审判管理的落脚点和出发点，也是审判管理的实质或核心所在。

首先，最高人民法院推动的审判管理制度改革的核心在于案件管理。从最高人民法院出台的四个五年改革纲要和相应的司法规范性文件对审判管理基本目标、方向、原则和具体内容提出的要求和做出的规定上看，实质上都是对与案件审判活动直接相关的案件管理活动的要求和规定，包括案件审判流程、案件审判质量与效率、案件审判工作的绩效考评管理以及与案件审判权力运行机制密切相关的法院内外部组织结构和权力配置改革等相关领域。这些审判管理的范畴显然不是法院系统内部的一般事务性或组织人事、物质和后勤等纯粹行政事务的管理，而是紧扣法院审判过程和结果的前置性或事后评估与督促的案件管理活动。

其次，学界将审判管理主要理解为案件管理。一是审判管理的基本特征主要表现为案件管理。理论研究在阐述审判管理的基本特征中，强调审判管理是围绕案件的审判与执行而展开的一种活动。有学者认为，法院审判业务包括审判和执行两个方面，审判管理也是围绕案件的审判和执行而展开的，被习以为常、约定俗成地统称的审判管理，严格说来应该被称为审判、执行管理。[3]二是审判管理的核心内容在于案件管理。有学者指出，审判管理是与人民法院办理案件的活动直接相关的管理活动，是法院管理中最常遇到的内容，具体内容包括审判流程管理和审判质量管理两大类。[4]

最后，法院审判管理机制改革主要围绕案件管理活动展开。在实践中，法院所推行的“两权”改革活动，实际上是围绕法院案件审判和内部相应管理活动进行的。以“两权”改革试点较早和成效显著的成都市中级人民法院为例，其审判管理改革的动因在于我国法院长期以来存在的多主体、层级化的复合式定案机制，即独任庭、合议庭、院庭长和审判委员会组成的综合审判组织架构对案件的处理机制。[5]这种审判组织架构的特征在于，各主体对于案件裁判的形成，既可以通过直接、明示的方式，在程序内表达其意见；也可以通过间接、暗示的方式，以非程序化手段施以影响。它所产生的问题在于，案件裁判理由以及以法院名义所做出的裁判，在很大程度上可能既不反映合议庭意见，也不体现法院的集体智慧和机构的意志。而审判管理改革的内容和目标显然也在于聚焦案件裁判形成机制上的有效管理，即通过“点、线、面”三个维度的管控，把分散的、个别化的审判及审判管理活动统摄于法院的管理之中。两权改革的运行又集中于包括案件管理节点和审批程序在内的案件流程管理系统的建立和运用。[6]所以，司法实践中人民法院“两权”改革实际上是围绕案件审判活动或案件处理所进行的审判权和相应管理权适当分离机制的改革。

3.法院案件管理的表述符合当代法院组织体制改革的基本要求。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出司法管理体制机制的重大改革举措，该决定第32项从保障法院依法独立行使审判权的角度，提出建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。其中司法人员的分类管理制度的提出与增强法官依法独立办案的能力和条件相适应。而在法官分类管理的基础上，该决定第33项从健全司法权力运行机制的角度又指出，改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上、下级法院审级监督关系。凡此种种实际上是法院内部审判组织和其他行政化的领导组织围绕案件裁判权分配、归属和司法责任担当，上、下级法院就案件裁判的审级监督等所做出的规定。中央推动的有关法院系统人员分类管理制度改革成为后来法院系统人员员额制改革的基础。在法院系统司法体制改革的基础上，十八届四中全会进一步对司法制度的改革提出明确要求，其中有相当一部分涉及法院系统内部案件管理制度的改革。如为了法院依法独立公正行使审判权，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。又如与案件流程管理密切相关的立案制度，将立案审查制改为立案登记制。再如有关健全司法机关内部监督制约机制的问题，指出建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭的办案责任制，落实谁办案谁负责。另外，对于办案人员严格司法责任问题，确立办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。

最高人民法院第三个五年改革纲要有关加强人民法院队伍建设部分第18条和第19条意见中明确指出，建立健全人民法院科学的选拔任用机制和有效的干部监督管理机制，增强人事管理的透明度和公开性。完善法官及其辅助人员分类管理的制度。配合有关部门制定与人民法院工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准，研究建立适应性更强的编制制度，逐步实施法官员额制度；研究制定与法官职业特点相适应的职数比例和职务序列的意见，适当提高基层人民法庭法官职级。法院员额制改革的目标在于推动司法人员办案的职业化和专业化建设，保障法院整体司法活动和个案裁判活动的公正和公平。

而与法院员额制改革相适应，并保障司法权力合理和有效运行的改革则是司法责任制的进一步完善。显然，法院推行的司法责任制集中体现为审判组织及承办法官的办案责任制，这是改变长期以来法院内部案件裁判权由院庭长、审委会等行使的行政倾向的重要举措。2015年最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》明确指出，完善人民法院的司法责任制，必须以严格的审判责任制为核心，以科学的审判权力运行机制为前提，以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础，以有效的审判管理和监督制度为保障，让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权。其中有关审判权力运行去行政化的举措始终围绕并着眼于案件裁判合理化的管理改革：一是独任庭和合议庭的审判权运行，强调基层、中级人民法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队，依法独任审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件。二是审判委员会的运行，明确审判委员会只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。三是规定独任庭法官、合议庭承办法官和审判长、院庭长、审委会案件审判运行和内部管理各环节应担负的职责。四是明确规定独任庭法官、合议庭成员、审判委员会成员等在涉及案件办理中的责任范围，责任认定和追责程序等。

（二）法院案件管理问题产生的背景和原因

20世纪90年代我国开始在司法系统着手进行改革，法院案件管理是伴随我国司法系统改革而提出的一个关键性的实践问题。党的十五大报告中明确提出从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度，加强执法和司法队伍建设。但司法改革之初主要集中于审判制度（如人民法院审判方式的改革），[7]以及法院装备、队伍和审判运行形式的改革（法庭席位布局、法袍、法槌等的改革）。从20世纪90年代末最高人民法院发布第一个五年改革纲要开始，法院案件管理才提到法院改革工作的议程上来，并在21世纪持续推动这一改革向纵深发展。综观法院案件管理制度的提出和发展过程，其有着重要的历史背景和现实原因：

1.适应社会政治经济发展的客观需要。最高人民法院在第一个五年改革纲要中对包括案件管理制度在内的各项改革举措就明确指出，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国经济体制改革、民主与法制建设和社会主义精神文明建设取得了令人瞩目的成就。同时，社会关系变化、利益格局调整、社会矛盾交织，使人民法院审判工作面临前所未有的复杂局面，人民法院的管理体制和审判工作机制，受到了严峻的挑战。具体包括司法活动中的地方保护主义产生、蔓延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威；现行的法官管理体制导致法官整体素质难以适应审判工作专业化要求；长期以来形成的审判工作行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律等。[8]最高人民法院第二个五年改革纲要开篇也指出，当前相对滞后的司法体制和工作机制已经不能适应人民群众对司法公平正义日益增长的需求，人民法院的司法改革既面临着不可多得的历史机遇，又面临着多方面的严峻挑战，而这些挑战为司法体制改革提出了更高的要求。为了贯彻落实党中央部署的司法体制和工作机制改革任务，进一步深化人民法院各项改革，完善人民法院的组织制度和运行机制，增强司法能力，提高司法水平，保障在全社会实现公平和正义，需要制定《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》。[9]所以，适应我国社会政治经济发展的客观需要，法院司法工作迫切需要转变司法理念和方式，实现和保障社会的公平和正义价值，就必须对包括法院案件管理问题在内的司法体制和机制进行改革。

2.司法改革向纵深推进中必须经历的一个重要环节。如上所述，我国法院司法改革初期主要涉及司法制度层面的改革，在1996年刑事诉讼法第一次修改的基础上，法院系统主要围绕有关第一审普通审判程序的对抗制、辩护律师有效辩护、死刑案件核准权收回等审判程序和制度进行改革。但这些改革均是有关刑事审判运行外部形式和机制的改革，从实践情况看，由于法院系统内部的行政化和地方化的管理体制和审判权力运行的内在决定作用，导致审判外部运行只具有形式意义，或成为对法院内部司法权运行的一种确认程序，审判制度的一系列改革举措显然难以取得实效。所以，法院系统司法改革的决定性因素仍在于法院系统内部的体制和机制改革。有学者指出，推动司法体制机制与法官制度的配套改革，在保障法官独立的同时保障法官的素质以及公正审判的条件，形成司法体制的重大变革，而这种体制上的改革目前尚难成为现实，因此改革方向就可能出现某种扭曲，即采取加强审判管理与监督的措施，通过行政的力量弥补。[10]

3.应对司法不公和司法腐败的重要举措。司法不公和司法腐败问题是长期以来困扰法院系统的突出问题，不仅体现在法院庭审阶段控、辩双方的对抗格局没有形成、被告人的辩护权和对质询问权难以落实、书面审判方式导致庭审流于形式、法官中立地位没有真正确立等严重影响司法程序公正的方方面面，而且法院实体裁判结果的可靠性和正当性也面临挑战，甚至法院案件承办人员的贪污受贿、权力寻租、徇私枉法等行为而导致实体裁判结果严重被扭曲。在过去十几年的司法实践中法院审判不公，裁判缺乏公信力的现象严重，甚至出现较多的冤假错案，有的冤假错案产生巨大的社会影响，对国家刑事司法公正形象和司法公信力造成严重损害。应该承认，这些司法不公、司法腐败以至冤假错案的产生有着复杂的社会政治、经济、文化和法治不健全的多种原因，但案件是法院办的，法院的审判过程和相应的裁决结果均与审判组织及其个体法官行为直接相关，法院内部系统的监督、领导、组织没有发挥应有的正向引导和合理的权力配置作用也是一个重要因素。正如有学者指出的那样，我国法官数量很大但普遍素质不高，而且保证其勤勉廉洁的机制不健全，这种情况下，按照司法本身的要求对他们放权，不可避免地会带来腐败与不公正问题。院、庭长利用行政管理权，以加强审判管理的方式“管住审判权”，尤其是一些重要案件的审判权，以提高审判质效并抑制腐败，已基本取得法院领导层的共识，并成为一种趋势。[11]

4.作为解决案多人少局面的重要措施。长期以来，案多人少是困扰法院审判运行效能的一个突出问题。近年来，由于转型时期社会矛盾凸显、纠纷普遍，法院受理的案件大幅度增长。最高人民法院政治部主任周泽民在2011年“两会”期间披露，“从全国来讲，可以用一种数据来说明‘案多人少’的现象，从2007年到2009年，2007年全国地方各级法院受理的案件是965万多件，2009年增加到1137万多件，较2007年增长了17.8%”。从法官队伍的情况来看，从2007年到2009年，全国地方各级法院法官人数从189413人增长到190216人，仅增加了803人，增长幅度仅为0.42%，明显与案件增长速度不成比例。[12]为提高诉讼效率，也防止因案件负担过重而出现“萝卜快了不洗泥”现象，降低司法质量，法院加强审判管理，可以说是因势而为。[13]而在当代社会政治经济变革的时代，随着科技的发展，大数据和人工智能的普遍运用也为法院科学高效的案件管理提供了可能。在人民法院向“网络化、阳光化、智能化”塑形过程中，信息技术与审判管理持续融合，信息技术影响审判管理的深度、广度与日俱增。[14]

5.中国社会各项事业的改革发展为法院案件管理制度的建立和完善提供了重要基础和条件。第一，改革开放和社会主义现代化建设的发展，为人民法院改革提供了良好的政治条件。九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，将党的十五大提出的依法治国基本方略载入国家根本大法；会议《关于最高人民法院的工作报告的决议》提出了要发挥人民法院在依法治国、建设社会主义法治国家中重要作用的要求，为人民法院改革奠定了宪法和法律基础。第二，社会主义市场经济体制的逐步建立，客观上要求人民法院平等地保护当事人的合法权益，公正、及时地处理当事人之间的纠纷，改革与社会主义初级阶段经济建设和社会发展不相适应的司法观念、管理模式与运行方式。第三，全社会对改革、发展、稳定三者关系认识的逐步深化，人民群众法律意识的增强，理论界对司法改革进行了大量有益的探讨，法院改革已逐渐成为全社会共识，为人民法院改革创造了良好的社会条件。第四，人民法院已经进行的改革为今后改革的深入积累了经验。近年来，全国法院为坚持严肃执法，确保司法公正，实施了一系列改革措施。各级人民法院全面落实公开审判制度，进行审判方式改革；强化合议庭和独任审判员的职责，规范审判委员会活动；逐步实行立审分立、审执分立、审监分立的制度。根据法官法的规定，在法官考试、任免和交流等方面，进行了成功的实践和探索。这些改革措施和已经取得的阶段性成果，为今后推进人民法院改革创造了有利的条件。[15]

（三）法院案件管理提出和发展的政策制度依据

由于法院案件管理并不属于案件审判活动或程序的组成部分，而是法院内部保证案件审判活动顺利推进和产生公正结果的组织、领导、评价、监督等的管理活动，因而法院案件管理制度的确立和完善并非由全国人大制定的基本法律或单行法律规范等来推动，而是由最高人民法院的司法改革举措和方案来推进的。其中最高人民法院先后颁行的四个人民法院五年改革纲要和其他规范性文件，为这一改革提供了政策和制度依据。

1.最高人民法院第一个五年改革纲要（1999—2003）初步确立了法院案件管理制度。第一，法院内部裁判权运行机制的改革。推行院长、副院长和庭长、副庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法；审判委员会作为法院内部最高审判组织，在强化合议庭职责，不断提高审理案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和做出权威性指导的作用。第二，法院案件管理的信息化建设。建立全国法院计算机网络系统，将案件的管理、信息和统计数据收集、传输等纳入网络系统，提高人民法院各项管理工作的科技含量。第三，建立科学的案件审理流程管理制度。由专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，保证案件审理工作的公正、高效。另外，作为案件管理基础的法院人事制度改革方面，提出加强和完善法官交流和轮岗制度等。

2.最高人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）和第三个五年改革纲要（2009—2013）对案件管理制度改革的进一步推进。第一，改革和完善法院内部各层级机构或组织的职能及运行机制。对审判委员会组成和职能运行方式进行改革[16]；进一步明确院庭长的审判职责和审判管理责任；第一次提出建立法官依法独立判案责任制，强化合议庭和独任法官的审判职责；优化审判业务部门之间、综合管理部门之间、审判业务部门与综合管理部门之间、上、下级法院之间的职权配置，形成更加合理的职权结构和组织体系。第二，法院审判管理制度的建立和完善。“二五改革纲要”第一次明确提出建立和完善法院审判管理制度。[17]“三五改革纲要”进一步提出健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制：研究制定符合审判工作规律的案件质量评查标准和适用于全国同一级法院的统一审判流程管理办法；规范审判管理部门的职能和工作程序。第三，改善上、下级法院之间的监督指导关系。明确上级人民法院对下级人民法院进行司法业务管理、司法人事管理和司法行政管理方面的范围与程序，构建科学的审级关系。第四，建立和完善法院外部监督制约机制。加强人民法院依法独立公正行使审判权的保障机制建设；研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度；研究建立违反法定程序过问案件的备案登记报告制度。第五，明确提出法院人员分类管理和员额制改革思路。配合有关部门制定与人民法院工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准，研究建立适应性更强的编制制度，逐步实施法官员额制度；研究制定与法官职业特点相适应的职数比例和职务序列的意见，适当提高基层人民法庭法官职级。另外，建立科学统一的案件质量、效率评估和人员考核机制。[18]

3.人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）推动了案件管理制度改革的纵深发展。第一，立案和分案制度的改革。立案既是法院审判程序的最初阶段，又是涉及法院内部案件处理流程的起始阶段，属于法院案件管理的重要内容。按照“四五改革纲要”规定，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权；加大立案信息的网上公开力度；推动完善诉讼收费制度。关于分案问题，该纲要指出，在加强专业化合议庭建设基础上，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度；建立分案情况内部公示制度；对于变更审判组织或承办法官的，应当说明理由并公示。

第二，建立科学合理的案件质量评估体系。废止违反司法规律的考评指标和措施，取消任何形式的排名排序做法；强化法定期限内立案和正常审限内结案；建立长期未结案通报机制，坚决停止人为控制收结案的错误做法。

第三，健全主审法官、合议庭办案机制。选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官；独任制审判以主审法官为中心，配备必要数量的审判辅助人员；合议制审判由主审法官担任审判长，合议庭成员都是主审法官的，原则上由承办案件的主审法官担任审判长；完善院、庭长、审判委员会委员担任审判长参加合议庭审理案件的工作机制。

第四，进一步完善主审法官、合议庭办案责任制。四五改革纲要明确提出，按照权责利相统一的原则，确定主审法官、合议庭及其成员的办案责任与免责条件，实现评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制与保障机制的有效衔接。

第五，健全院庭长审判管理和监督机制。规范案件审理程序变更、审限变更的审查报批制度；健全诉讼卷宗分类归档、网上办案、审判流程管控、裁判文书上网工作的内部督导机制；规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制，建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度；建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。

第六，进一步改革审判委员会工作机制。强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能；建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制，规范审判委员会讨论案件的范围，除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题；完善审判委员会议事规则，建立审判委员会会议材料、会议记录的签名确认制度。

第七，对法官分类管理和法官员额制提出具体改革方案和步骤。包括科学确定法官与审判辅助人员的数量比例，建立审判辅助人员的正常增补机制，切实减轻法官事务性工作负担；根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额；针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件等。

除上述最高人民法院四个五年改革纲要对法院案件管理确立的方向和框架外，最高人民法院对涉及法院案件管理的特定领域和具体环节又通过出台系列的司法规范性文件做出明确具体规定：

第一，有关法院审判管理制度问题做出整体性、系统性规定。2011年1月6日最高人民法院发布《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》。该意见对审判管理的概念、基本要求、基本职能和内容、审判管理的机构设置及职责和审判管理的其他事项等做出具体明确规定。作为该意见核心部分的审判管理基本职能实际上是对案件审判质量、效率、流程、绩效考核等提出的具体要求，均是法院案件管理的主要内容。

第二，有关完善人民法院司法责任制做出具体规定。2015年9月21日和2017年5月1日，最高人民法院分别出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》。前一意见对改善审判权力运行机制（独任庭、合议庭、审判委员会运行机制及审判管理与监督），司法人员职责和权限（独任庭、合议庭司法人员职责，院、庭长的管理监督职责），审判责任的认定和追究（审判责任范围和承担，违反审判责任追究程序）和法官的履职保障等做出全面、系统规定。而后一意见则对落实司法责任制做出明确规定，包括各级人民法院应当逐步完善院、庭长审判监督管理权力清单，院、庭长可以根据职责权限，对审判流程运行情况进行查看、操作和监控，分析审判运行态势，提示纠正不当行为，督促案件审理进度，统筹安排整改措施；健全随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制；依法由合议庭审理的案件，合议庭原则上应当随机产生；院、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果；充分发挥专业法官会议、审判委员会总结审判经验、统一裁判标准的作用，在完善类案参考、裁判指引等工作机制基础上，建立类案及关联案件强制检索机制，确保类案裁判标准统一、法律适用统一；各级人民法院应当强化信息平台应用，切实推进电子卷宗同步录入、同步生成、同步归档，并与办公办案平台深度融合等。

第三，对院、庭长办理案件加以明确规定。2017年5月1日最高人民法院出台《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》（试行），明确规定入额的各级人民法院院长、庭长应当办理案件，包括独任审理案件、参加合议庭作为承办法官审理案件、参加合议庭担任审判长或作为合议庭成员参与审理案件；办理案件的重点是重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件；对院、庭长办理案件的数量提出明确要求；建立保障院、庭长办案的工作机制，实行审判团队改革的基层人民法院，庭长、副庭长应当直接编入审判团队，承担相关案件的审判和监督职责等。

应该指出，上述最高人民法院四个五年改革纲要及其他司法规范性文件的陆续出台和实施，不仅对法院案件管理制度及相关司法体制机制改革提供了重要的政策依据和制度规范，确立了这项司法改革的具体方向和路线，而且为法院案件管理改革的具体落实和进一步操作提供了重要标准。