五 深刻把握用最严格制度最严密法治保护生态环境的基本原则

“两个最严”是要在制度和法治上坚决遏制生态环境持续恶化的趋势，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。2013年5月，在十八届中央政治局第六次集体学习时，习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[35]2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，该方案区分生态环境损害情节轻重进行问责，建立生态环境损害责任终身追究制，形成了诫勉谈话、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分、追究刑事责任等相关处罚措施。2017年5月，在十八届中央政治局第四十一次集体学习时，习近平总书记指出：“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。”[36]2018年5月，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”[37]2019年10月，党的十九届四中全会指出：“实行最严格的生态环境保护制度。坚持人与自然和谐共生，坚守尊重自然、顺应自然、保护自然，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。”[38]2020年10月，党的十九届五中全会强调完善中央生态环境保护督察制度。总之，“两个最严”体现了党中央、国务院加强生态文明建设的坚定决心，顺应了人民群众对优美生态环境的期待，实现了全要素参与、全链条构建、全过程监管，让制度成为刚性的约束，让法治成为不可触碰的高压线。

（一）完善资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约制度

2014年6月，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上指出：“要在全社会牢固树立勤俭节约的消费观，树立节能就是增加资源、减少污染、造福人类的理念，努力形成勤俭节约的良好风尚。”2014年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出，要坚持不懈推进节能减排和保护生态环境，不仅要有立竿见影的措施，更要有可持续的制度安排。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，其中对公共自然资源配置方式作出安排，要求以建立产权制度为基础，实现资源有偿获得和使用。2017年5月，习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习时指出，要加快自然资源及其产品价格改革，完善资源有偿使用制度。要健全自然资源资产管理体制，加强自然资源和生态环境监管。资源有偿使用制度和全面节约制度，有利于促进自然资源保护和开发相统一，维护所有者和使用者合法权益。

（二）普遍实行垃圾分类和资源化利用制度

2016年12月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组会议研究普遍推行垃圾分类制度，强调要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力扩大垃圾分类制度覆盖范围。2019年6月，习近平总书记对垃圾分类工作作出重要指示。他强调，实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。他指出，推行垃圾分类，关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。要加强引导、因地制宜、持续推进，把工作做细做实，持之以恒抓下去。要开展广泛的教育引导工作，让广大人民群众认识到实行垃圾分类的重要性和必要性，通过有效的督促引导，让更多人行动起来，培养垃圾分类的好习惯，全社会人人动手，一起来为改善生活环境作努力，一起来为绿色发展、可持续发展作贡献。近年来，我国加速推行垃圾分类制度，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，实现垃圾分类制度有效覆盖，全国垃圾分类工作由点到面、逐步启动、成效初显。

（三）建立自然资源统一调查、评价、监测制度

按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。2013年11月，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。”2020年1月，自然资源部发布《自然资源调查监测体系构建总体方案》，明确了自然资源调查监测工作的任务书、时间表，为加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制，切实履行自然资源统一调查监测职责提供了重要遵循和行动指南。

（四）构建以国家公园为主的自然保护地体系

加强对重要生态系统的保护和永续利用，健全国家公园保护制度。2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》。把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系，对于加强自然生态系统保护修复、促进人与自然和谐共生具有重要意义。

（五）实行生态环境损害责任终身追究制度

生态问责是生态文明制度的重要组成部分，是加快生态文明建设、推进绿色发展的重要方式。习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出：“要建立责任追究制度。我这里说的主要是对领导干部的责任追究制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究责任，而且应该终身追究。”[39]2015年5月，《关于加快推进生态文明建设的意见》正式发布，明确建立领导干部任期生态文明建设责任制。2015年8月，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》正式发布，指出党政领导干部生态环境损害责任追究，坚持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则。2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》印发，强调完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度，建立生态环境损害责任终身追究制，建立国家环境保护督察制度。2016年7月，中共中央印发了《中国共产党问责条例》，其中规定在推进生态文明建设中，出现重大失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的情形应当问责，并实行终身问责。

（六）强化环境保护和生态文明建设的执法监督管理

法者，治之端也。保护生态环境，需要依法办事、严格执法、违法必究，推行生态环境保护公益诉讼。环境公益诉讼具有预防性，兼具补救功能，可把环境违法行为尽可能消除在萌芽状态。对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其法律责任。《环境保护法》《大气污染防治法》《清洁生产促进法》《水土保持法》《长江保护法》《生物安全法》《固体废物污染环境防治法》《森林法》《资源税法》《核安全法》《环境噪声污染防治法》等法律，主线清晰、监管严密、处罚有力。以法治力量推动生态文明建设，体现了党中央、国务院加强生态文明建设的新举措，彰显了生态治理水平的新高度，顺应了公众对改善环境质量的新期待。