序一

迟云飞

我自20世纪80年代开始治学，一直研究政治史，中国历史上的省及省制，是我长期观察及思考的问题，其间也曾得到同事好友魏光奇教授的鼓励，然而一直未有时间做深入研究。2013年，梁华玮开始在我指导下攻读博士学位。华玮硕士阶段就研究县级政治制度问题，听我说起对省及省制的兴趣，表示愿意就民国的省制问题做专题研究并作为博士论文选题。鉴于此课题的难度和复杂性，且前人关注甚少，华玮选取国民政府能较好控制的几省作为主要研究对象。华玮搜集大量资料，用心思考和研究，几经寒暑，完成博士论文。毕业后，复又精心修改，即将呈现给学界。我作为指导老师和第一个读者，愿意就一篇小序，将华玮的成果略作介绍。

研究历史上省及省制，具有极重要的、特别的意义和学术价值。

中国幅员辽阔，人口众多，如何控制和管理地方，是自古至今各代统治者极为重视的问题。周代实行分封制，周王室与各诸侯国互相维系，周朝得延续号称八百年。周末封建制解体，秦不复分封而设郡县，郡县官员由中央任命，地方在中央的有效控制之下。以后历代相因，名称虽多变，而其实质则大体相同。县为亲民之官，郡（州）则控御地方。及至元代，于地方设行省，明清因袭，奠定了今日省的区域格局。

在传统人治政治条件下，地方一级，设置多大地域，尤其给予地方长官多大权力，是极难处理的问题，尤其是处于中央和县之间、可控御地方这一层级。从而郡或后来的州、省级机构如何设置，也即省制，可谓涉及政治稳定，甚至一代兴亡的大事。地方权力过大，容易对中央造成威胁，也极容易发生地方割据，唐代藩镇便是如此。但若给予地方权力过小，地方官在处理重大突发事件时，难以有效调动人力物力财力应付，又会造成治理危机，或不能有效防范周边部族侵袭，宋代便有这种情况。中国缺少地方自治传统，郡、州、省之权限大小，全在各朝代的“朝情”和中央地方的博弈。而无论何种办法，皆为统治者乃至皇帝一家一姓利益，不是为有效管理地方和人民的福祉。

近世宋、明两朝，均倾向于将地方行政权及财权、司法权、军权分属不同官员掌管。清朝于地方设总督巡抚，名义上为中央派出官员，但实行既久，实际已成地方官员。到晚清太平天国造反，湘淮军崛起，督抚权力渐增，原可监督督抚的布政使、按察使、提督，均事实上成为督抚属官。1912年王朝结束，民国建立，以后历经北京政府及南京国民政府时期，省域基本沿袭前代，而设官、权限及组织，也即省制，则前后变动极大，亦极不稳定。中华人民共和国成立，曾一度设大区制、大区中央局，以后逐渐撤销，最终省（自治区、直辖市）确定为地方一级建制。

华玮研究的国民政府时期，省制格外复杂。包括省制的演变、省职能机构的设置实行、省运作机制、省政府履行的职能，等等。

华玮深入考察国民政府省制的来源和建立过程，指出国民政府省制受多重影响，其中有孙中山的建国理论和设想，有国民党在广东的施政经验，有鉴于民国以来的军阀割据而设计的防止措施，显示国民政府省制的建立及实施，比较以往任何一个朝代都更为复杂。从北伐开始，国民政府颁布多个省政府组织法，直到全面抗战爆发前夕，国民政府的省制才稳定下来。

老实说，在华玮研究国民政府时期省制之前，我没有料到其时的省制如此复杂，变动又如此频繁。因此，即使仅就初步的系统整理来说，华玮的研究既有意义，也极不容易。

要了解省制，其要者一为法律规章，一为实际运行。而当国民政府建政之初，局势有待稳定，规章亦变动频繁，故省制的实际运行更为重要。华玮没有停留于章程文本的解读，而是更深入省制的实际运行。以省政府职能为例，国民政府对省政府的职责作了较明确的规定，但如果仅是停留在这制度规定层面，或不作具体深入研究，简单加以否定之，则人们还是对此不甚了了。华玮深入考察了省政府职能的制度设计，实际履行的职能，产生了什么样效能，以及为什么产生低效的原因等等。这样就使我们对省政府职能有了比较全面的、清晰的了解。

概而言之，我读华玮书稿的感觉，1937年以前国民政府的省制运行，虽有很多问题和弊病，但大体是成功的。国民政府逐渐削平各路军阀，建立起中央集权，国家趋向统一，经济建设也有一定成效。晚清以来的省自为政（或地方各自为政），中央孱弱无力的情况得到一定改善。只是日本的全面侵华，打乱了这一进程。

关于近代中国的省制，远不是一部著作能解决的，甚至对于究竟何为省制，学界尚有不同的理解。从更广的角度而言，晚清以迄今日中国地方制度的演变，还需要学界下大力气研究。而今后中国地方制度的改革和完善，也需要借鉴历史的经验教训。所以，在祝贺华玮著作出版的同时，深望华玮以及学界同行有更多的成果问世。是为序。

迟云飞 2020年10月

于北京花园村之陋室