第二节 立法工作机制的建立与完善

以良法促进发展、保障善治，是立法不断追求的价值目标。70年来，我国立法权限、立法程序、立法参与、授权立法、法律解释、法律适用、备案审查等一系列立法制度逐步建立，规范立法程序，扩大立法参与，坚持科学立法、民主立法，充分发挥立法在社会利益的表达、协调、平衡方面的作用，使法律更加充分体现革命、建设、改革各个时期人民群众的共同意愿，有效提高了立法的质量。

一 规范立法程序，保障立法科学

科学立法的核心，在于立法要尊重和体现客观规律。在具体立法实践中，应当不断完善立法程序、规范立法活动，实现立法过程的科学化，包括科学确定立法项目，加强立法调查研究，充分审议法律案，健全法律出台前评估和立法后评估制度等，切实增强法律的可执行性和可操作性。

我国的立法程序是在改革开放以来的立法实践中逐渐建立健全和不断完善发展起来的。改革开放初期，“宪法和全国人民代表大会组织法对立法程序有一些规定，但比较简单”[15]。1987年《全国人民代表大会常务委员会议事规制》和1989年《全国人民代表大会议事规制》，对全国人民代表大会及其常务委员会的包括法律制定程序在内的议事活动程序和规则，用程序法的形式作了比较具体、明确的规定，使作为社会主义民主政治重要内容的立法程序得到了法律确认，保证其在国家的重要的政治生活中得到贯彻和实施。2000年颁布实施的《立法法》，总结了1979年以来我国的立法工作经验，对立法原则、立法权限、授权立法、立法程序、法律解释、法律适用、法规规章备案等一系列制度作出规定，从根本上健全和完善了我国的立法程序，标志着我国立法制度建设进入一个新层次。2001年国务院出台《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。2017年，国务院再次修改完善《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》；全国人大常委会办公厅印发《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，明确了立法中涉及重大利益调整论证咨询工作流程，进一步健全了科学的立法体制机制。与此同时，有地方立法权的省、市也先后制定了本行政区域内地方性法规和地方政府规章的制定程序。这标志着中央立法和地方立法、人大立法和行政立法的制度和程序都发展到了一个更加精细化、科学化的新阶段。

根据《立法法》和有关法律的规定，全国人大及其常委会制定法律，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。

一是提出立法议案的程序。有权向全国人大提出法律案的主体包括全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，以及一个代表团或者30名以上代表联名。国家机关提出的法律案，直接由主席团决定列入会议议程。代表团或者代表联名提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。《立法法》规定，向全国人大提出的法律案，在全国人大闭会期间，可以先向全国人大常委会提出，经常委会会议审议后，决定提请全国人大审议。有权向全国人大常委会提出法律案的主体包括委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，以及常委会组成人员十人以上联名。委员长会议提出的法律案，可直接列入常委会议程；委员长会议之外的提案人提出的法律案，由委员长会议决定列入常委会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议提出报告，再决定列入常委会会议议程。提出法律议案的单位要根据每届的常委会立法规划和每年的常委会立法工作计划确定的立法项目，提出有关法律案。七届全国人大常委会加强了立法工作的计划性。1988年制定了五年立法规划。1991年又修订了立法规划。[16]此后，每届全国人大届初都编制本届常委会立法规划。总体上看，五年立法规划和年度立法工作计划的编制对于增强立法工作的计划性以及推进重点立法项目的进程，起到了重要作用。从完成率看，每届常委会立法规划的一类项目完成率在60%—70%。

二是法律案的审议程序。审议法律案，是立法程序中最重要的环节。全国人大及其常委会审议法律案的过程，实质是充分发扬民主、集思广益和凝聚共识的过程。首先，建立了全国人大常委会法律案的三审制。从1954年开始，全国人大及其常委会的立法活动，采用的办法是当次会议提出法律案，当次会议审议通过，称为一审制。1983年3月以前，全国人大常委会通过的法律全部实行的是一审制。[17]1983年3月，彭真同志在委员长会议上提出法律案审议分步走的方案，同年8月举行的第六届全国人大常委会第二次会议上，时任全国人大常委会秘书长的王汉斌同志对提请会议审议的几个法律案作了说明，指出草案审议不再是一审过关。2000年《立法法》规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决，同时规定了一次审议、两次审议、多次审议和终止审议的例外情况。以九届全国人大（1998—2003）为例，审议通过的74件法律，一审通过的有8件，二审通过的有20件，三审通过的有38件，四审通过的有6件，甚至还有五审才通过的《证券法》和《合同法》。[18]实践证明，实行三审制，对于充分发扬民主，保证常委会组成人员有充分的时间对法律案进行深入审议，提高立法质量，十分重要。近年来，由于立法的难度越来越大，一部新的法律案审议的次数超过三次的屡见不鲜，比如《物权法》常委会审议了7次才提交大会审议，《行政强制法》审议了6次，《证券法》审议了5次，《食品安全法》《监督法》《社会保险法》《国家赔偿法》《侵权责任法》等法律审议了4次。这些法律涉及问题都比较复杂，与人民群众利益密切相关，所以审议极为慎重，反复修改研究。其次，建立法律委员会统一审议法律案的制度。1982年《全国人大组织法》第三十七条规定：“法律委员会统一审议向全国人大或者常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关法律草案向法律委员会提出意见和建议。”七届全国人大常委会一开始，一些专门委员会不赞成法律委员会统一审议法律草案。理由有二：（1）各专门委员会对它工作范围内的法律草案更熟悉，应当由该专门委员会为主审议；（2）如果由法律委员会统一审议，使法律委员会地位高于其他专门委员会，会把专门委员会分为三六九等。八届全国人大，再次提出同样的问题。经过研究讨论，九届全国人大常委会明确提出，“需要有一个立法综合部门对法律草案进行统一审议，使制定的法律与宪法保持一致，与有关法律相衔接，以保持法制的统一。法律委员会实际上就是这样一个立法综合部门”[19]。2000年《立法法》第十八条、第三十一条对法律委员会统一审议法律草案作了明确规定。最后，建立关于广泛听取各方面意见的制度，体现民主立法的要求。在立法过程中，除了人大代表和常委会组成人员参加审议讨论、提出意见外，还要认真广泛听取各个方面的意见。《立法法》总结实践经验，对此作了比较全面的规定。主要包括：书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、向社会公布法律草案公开征求意见等。其中，书面征求意见是立法过程中的必经程序。法律草案提交常委会审议后，由法制工作委员会向各地方、各部门和有关研究机构、院校发函征求意见，一般针对每一个法律草案要发200多家地方和中央单位征求意见。

三是法律案的表决程序。列入全国人大会议审议的法律案，由全体代表的过半数通过。宪法的修改，由全体代表的三分之二以上的多数通过。列入全国人大常委会审议的法律案，由常委会全体组成人员的过半数通过。全国人大、全国人大常委会表决法律草案一般都采用按电子表决器的方式，宪法修正案的表决必须采用无记名投票的方式。

四是法律的公布程序。法律的公布，是立法的最后一道程序。现行宪法规定，中华人民共和国主席根据全国人大和全国人大常委会的决定，公布法律。签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。

此外，立法后评估制度、专家参与立法制度、立法技术规范等中央和地方立法机制创新，也极大保障了立法的科学性，进一步提高了立法质量。

二 扩大立法参与，体现立法民主

民主立法是把人民的利益诉求和意志主张在民主法治框架下充分表达出来、有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志的重要途径。加强民主立法是我国立法机关一向秉持的基本方针，但由于主客观多种原因，我国立法机关开门立法却是在20世纪90年代中后期逐步实行和推广的。[20]

首先是大力推进立法信息公开。立法公开是立法参与的基础和前提，其中最为重要的就是向社会公布法律草案公开征求意见。从立法程序的角度看，我国法律草案公开征求意见制度的设置，一是为了保障更多的民众有充分的途径表达自己的看法和观点，二是为了在立法过程中广泛听取各方面意见，集思广益、凝聚共识，有效协调利益关系，提高立法质量。新中国立法史上，最早的立法公开征求意见便是1954年宪法草案，历时2个多月的全民讨论和意见征集后，对宪法草案再度作了修改，充分体现了1954年宪法的民主性基础。此后，一直到1982年宪法草案和1988年《全民所有制工业企业法（草案）》，公开征求意见的民主立法机制才得以逐步制度化。2008年4月，全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。据统计，1954年至2008年期间全国人大及其常委会共有20部法律（宪法）草案向社会征求意见，其中，2000—2008年12月，公布10部法律草案，占公布总数的50%，平均每年公布1.11部；1990—1999年12月，公布4部法律草案，占公布总数的20%，平均每年公布0.40部；1978—1989年12月，公布5部法律草案，占公布总数的25%，平均每年公布0.41部。1954年公布宪法草案1部，占公布总数的5%。[21]

地方立法层面，早在1999年4月，福建省人大常委会就在《福建日报》上公布了《福建省保护商品房屋消费权益条例（草案）》。其后，深圳市人大常委会2000年4月公布了《经济特区物业管理条例（修订草案）》。此后，地方立法草案的公开数量越来越多，公开渠道越来越广，终于促成了法律草案从个别公开走向普遍公开，开启了中国立法民主化的新局面。

其次是扩大公民有序参与立法的途径。2008年3月，十一届全国人大一次会议强调，立法工作“要坚持国家一切权力属于人民，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利”。[22]立法听证是开门立法的重要形式。2005年9月，在全国人大常委会初次审议的个人所得税法修正案草案规定个人所得税工资、薪金所得减除费用标准为1500元之前，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会在北京举行听证会，对这一减除费用标准是否适当，进一步广泛听取包括广大工薪收入者在内的社会各方面的意见和建议。这是国家立法机关第一次就立法问题举行立法听证会。

在地方层面上，立法听证的实践探索和制度建构早已展开。1999年9月，广东省人大常委会就《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》举行听证会，开创了全国地方立法听证之先河。创新立法听证会制度，完善立法听证程序，使立法听证向经常化、制度化的方向发展，是保障立法民主的重要举措。2012年，为扩展立法听证的公众参与度，增强立法听证的效果，广州市人大法制委员会和常委会法制工作委员会在大洋网成功举行了《广州市社会医疗保险条例》立法听证会，在全国开创了网上立法听证的先河，受到了社会的广泛关注，吸引了众多网友参与，大大拓展了立法听证的社会影响力和公众参与度，是创新地方立法工作机制、大力推进民主立法的一次成功实践。

立法听证制度在充分征求民意、完善立法等方面，发挥了重要作用，但实践中也存在着听证人员代表性不够，听证程序设置不够合理，立法听证会的比例不高、数量不足，听证结果不受重视等问题，在不同程度上影响了人民参与开门立法的民主质量。[23]

最后，专家参与立法是立法民主化的重要形式。专家参与立法是推进立法公开，提高立法科学化、民主化的重要途径，在中国的立法工作中起到了非常重要的作用。我国专家参与立法的历程与改革开放后立法工作的发展相伴相随。20世纪80年代，国家立法时就已将沙千里、陶希晋、张友渔、江平等专家吸纳为立法者，并在多部法律起草座谈会上邀请专家参与。彭真同志明确指出：“起草和研究法律草案的时候，要广泛邀请法律、经济、文化、科技等方面的专家和有经验的实际工作者，包括一些学生参加工作。”在地方层面，1995年浙江省人大常委会在全国率先建立了与高等院校的合作机制，联合浙江大学成立有固定编制的浙江法制研究所。2005年，又在全国率先组建了由法学、经济、政治、社会、文化等方面专家组成的地方立法专家库，搭建形成了多平台、多渠道的专家参与立法途径。随后，专家参与立法越来越普遍，从全国人大到地方人大，都开展了专家和社会机构参与立法的探索，并积累了许多成功的做法。新修改的《立法法》总结实践经验，将专家参与立法上升为法律制度，明确规定召开立法论证会、听证会的，应当听取有关专家和社会有关方面等的意见；专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。专家参与立法逐步有序化、全面化、规范化。

立法调整社会各个领域的法律关系，是一项专业性、技术性和综合性很强的工作，专家参与立法极大发挥了专家所具有的专业技能、经验和知识方面的优势，增强了立法的合理性、科学性和民主性，提高了立法质量。但是，实践中专家参与立法方面也存在系统性不够强、参与度不够深、机制不够健全和实效性不够高等不足之处，影响了专家参与立法效果的充分发挥。

三 加强备案审查，维护法制统一

备案审查是维护法制统一、维护宪法权威的一项很重要的宪法性制度。现行宪法规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。《立法法》第五章“适用与备案审查”、《监督法》第五章“规范性文件的备案审查”对备案审查制度作出了具体规定，为加强备案审查提供了进一步的法律依据。可见，对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权。2004年5月，全国人大常委会在法制工作委员会内设立法规备案审查室，专门承担对行政法规、地方性法规、司法解释的具体审查研究工作。党的十八大以来，中央多次对备案审查工作作出决策部署，提出要健全宪法实施和监督制度，把所有规范性文件纳入备案审查范围。全国人大也对备案审查工作提出了新的要求，强调要完善备案审查制度、强化备案审查实效、健全备案审查机构，不断加强规范性文件备案审查工作。十二届全国人大以来，全国人大常委会将开展备案审查作为履行宪法监督职责的重要工作，建立健全备案审查工作机制和衔接联动机制，开通运行全国统一的备案审查信息平台，依申请审查1206件行政法规、地方性法规、司法解释，依职权审查60件行政法规、128件司法解释，专项审查规定自然保护区的49件地方性法规，并对审查中发现存在与法律相抵触或者不适当的问题作出了积极稳妥的处理。其中，2017年全国人大常委会的备案审查工作力度大大加强，法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1084件，依职权主动审查14件行政法规、17件司法解释、150余件地方性法规，指导地方人大对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理，总共已修改、废止相关地方性法规35件，拟修改、废止680件。2017年12月24日，全国人大常委会还首次听取审议了法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告。综上可见，全国人大常委会通过推进备案审查制度和能力建设，积极发挥了备案审查维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度功能。