第一节 研究背景与问题提出

一 研究背景

20世纪以来，伴随着迅速发展的人类活动，全球的生态经济环境逐渐恶化。20世纪被称为“全球规模环境破坏的世纪”[1]，人与自然的矛盾日益尖锐，人口数量呈现爆炸式增长，环境问题与贫困问题的结合成为全世界棘手的难题。由于受到干旱、沙漠化、酸雨等环境危机的影响，原居住地的人口无法继续维持生计而导致贫困，不得不暂时或永久地搬离原居住地[2]，为解决当前受世界关注的经济与环境协调问题，在20世纪初美国科学家考尔斯首次提出“生态移民”概念并导入生态学，认为只有意识到继续在原地居住会对生态环境产生破坏，造成严重的后果，才会产生生态移民。[3]这是一种以保护生态环境为目的的反贫困措施。

作为世界性的科学研究前沿领域之一，移民问题已经成为中国改革开放40多年最热点的社会研究问题之一。移民包括劳务移民、工程移民、生态移民、技术移民、扶贫移民等多种类型，从地理空间上来看，就是在不同地区之间的迁移。移民对于我国解决“贫困”与“发展”的矛盾具有重要的现实意义，作为发展中国家的中国，人口基数过大、资源短缺、环境承载力下降、贫富差距大等问题在经济建设的过程中日益凸显，“先污染、后治理”的模式虽然使国家的经济实力迅速增长，但带来的资源环境等问题抑制了综合国力的增强。党的十七大报告中曾提出生态环境问题是影响西部贫困地区经济发展的主要原因之一；在党的十八大报告中又将“生态文明建设”放在突出地位，逐步转向资源节约型和环境友好型产业结构、增长方式和消费模式[4]，以实现中华民族的永续发展。为促进生态环境与经济社会平衡协调发展，西部贫困地区在面临“贫困与发展”的严峻挑战时，积极推进生态移民工程。改革开放以来，中国已经使4亿多人口脱离了贫困线，脱贫人数占发展中国家脱贫人数的75%，在实现减缓贫困与可持续发展统一方面取得了举世瞩目的成就。[5]所以为了使贫困地区可持续发展，应将反贫困、生态环境保护相结合，把位于生态脆弱区或重要生态功能区的人口迁移出来，首先实现生态移民的可持续发展。生态移民问题研究不仅是一个理论问题，更是一个有针对性的现实问题，所以研究生态移民可持续发展问题是实现贫困地区经济、社会与环境可持续发展的基础和重要举措。生态移民被广泛应用于西部地区生态环境建设和经济扶贫开发中并得到国际社会的赞同，逐渐解决了环境问题和扶贫这两大“难题”，实现“双赢”，逐渐打破“贫困—人口过快增长—生态环境恶化—更贫困”的恶性循环。改善生态环境和脱贫致富，以人为本，最终实现人口、资源、环境与经济的协调可持续发展。

20世纪80年代初，中国首例生态移民的实践发生于宁夏回族自治区南部山区，由于当地生态环境极端恶化，导致居住地居民无法正常生活，在国家的组织下被迁居外地，实行“吊庄移民”。[6]1993年，“生态移民”这一概念首次出现在任耀武等（1993）研究的三峡库区移民中。[7]1994年，国家实施“八七”扶贫攻坚计划，其中就包括通过易地扶贫来解决贫困问题。2000年，中国连续发生强沙尘暴造成巨大影响，通过“生态移民”解决贫困问题的理念很快引起共鸣。[8]2001年，生态移民政策作为中国政府环境政策的配套措施，在内蒙古开始推行。2002年《退耕还林条例》颁布，首次涉及“生态移民”概念。[9]我国先后在内蒙古、宁夏、贵州、云南等9个省区开展以易地扶贫搬迁为核心的生态移民试点工程，这项工程已经成为改善生态环境和消除区域性贫困而采取的一项国家级战略行动。2006年，国家颁布的《易地扶贫搬迁“十一五”规划》中提出，“易地扶贫搬迁，亦称生态移民，是党和政府在新时期探索实施的一项重要扶贫举措，通过对生活在不适宜人类生存地区的贫困人口实施搬迁，达到消除贫困和改善生态的双重目标”。2010年，国家颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出“有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民，创造就业机会，提高就业能力”，首次将扶贫搬迁与城镇化、工业化相结合。[10]2015年11月在党中央召开的扶贫开发工作会议上，习近平总书记重点强调“十三五”规划中将扶贫攻坚目标提上议程，确保2020年实现所有贫困地区和贫困人口进入小康社会，提出“五个一批”工程。2018年，国家发展与改革委员会发布了《中国的易地扶贫搬迁政策》白皮书，提出易地扶贫安置方式要结合新型城镇化和新农村建设，以集中安置为主，并要坚持以脱贫目标统领搬迁安置全过程。生态移民政策的实施效果无疑是显著的，在2019年第十三届全国人民代表大会上，李克强总理在政府工作报告中总结：“精准脱贫有力推进，农村贫困人口减少1386万，易地扶贫搬迁280万人。”

我国东西部地区贫富差异明显，东部地区由于沿海、交通便利、资源环境被大量开发，经济发展较快；而西部地区地形多为高原山地，交通极其不便利，资源环境开发难度大，导致相对东部地区来说非常贫困。为改善西部地区的落后状况，我国自21世纪初就开始实施西部大开发战略，目的在于帮助贫困地区的经济社会发展，以缩小东西部贫富差距，实现中华民族的共同富裕。但是随着经济的快速发展，生态环境问题逐渐显现。当前，中国农村贫困人口大部分分布在《中国农村扶贫开发纲要（2001—2020年）》确定的14个集中连片特困地区，这些区域在某种程度上可视为生态贫困区，因为其自然资源分布极其不平衡，可利用的土地面积极少；生态环境系统的自我恢复能力弱，环境容量有限；自然灾害频繁发生，生物多样性遭受威胁，物种濒危程度加剧；人类不合理开发利用自然资源与环境的活动等，形成了生态环境逐渐恶化与人民逐渐贫困的恶性循环。我国西南地区的喀斯特地貌区就是这样典型的生态贫困区，由生态环境和贫困的双重问题制约着贫困地区的可持续发展。

位于集中连片贫困地区的贵州省，是贫困涉及面最广、贫困人口最多、贫困程度最大的贫困地区之一，也是全国唯一没有平原支撑的内陆山区。特殊的喀斯特地貌，是中国乃至全球石漠化最严重的地区，又地处两江上游的分水岭地带，改善贵州脆弱的生态环境和加快扶贫开发力度的任务势在必行。贵州是我国全面建成小康社会的重点省，在全国14个集中连片特殊困难地区中，贵州省涉及3个片区——武陵山片区、乌蒙山片区以及滇桂黔石漠化片区。在全国680个连片特殊困难县中，贵州省有65个。2012年贵州省委、省政府决定制定并通过了《贵州省扶贫生态移民工程规划（2012—2020年）》，成为首批推行“生态移民”工程的试点之一，并在工程实施的过程中结合贵州省情，面对行路难、吃饭难、饮水难、用电难、入学难、就医难等问题导致的“一方水土养不活一方人”的局面。“十三五”期间，贵州省颁布实施了一系列配套的扶贫政策，如“1+10”精准扶贫配套文件、“33668”扶贫攻坚行动计划、“五个一批”以及“六个精准”等，在这些扶贫措施中生态移民是解决贵州贫困问题的重点脱贫战略。

贵州将生态移民作为脱贫致富的措施之一，其重心在扶贫的易地搬迁，具有扶贫与保护生态环境的双重意义，其移民对象是以居住在贵州省的深山区、石山区、生态脆弱区，乌蒙山区、武陵山区、滇黔桂石漠化山区三个集中连片特困地区，以及民族地区的贫困农户为主。该工程实施的初衷在于打破“贫困—人口过快增长—生态环境恶化—更贫困”的恶性循环，并确保该项工程可持续进行下去，保证生态移民的后续发展前景乐观，避免“返迁”，这就要确保移民能够实现可持续发展。

但是，搬迁对象为居住在恶劣生态环境的农村贫困人口，这些人口数量多但质量低，主要表现在文化教育程度低、缺乏专业技术、思想落后，依旧过着男耕女织的古老生活生产方式，靠天吃饭、靠地耕作；并且生态移民中还有相当一部分为少数民族人口，其独特的传统文化、生活习惯、语言行为及宗教信仰，对原居住地保留浓厚的“乡土情怀”，这些因素都将影响生态移民搬迁后的社会适应。此外，随着生态移民政策的持续推进以及国内外经济、社会、环境的变化，农户生产生活的各个方面都会受到不同程度的影响，即移民家庭面临的生计问题增多、生计风险加大，导致返贫现象时有发生，农户家庭可持续脱贫模式面临挑战。当前，国内自然灾害频发，森林火灾、旱灾、洪涝、病虫害等自然灾害进入多发期，这加深了生态移民家庭潜在的自然风险。另外，城镇集中安置的移民模式会将生态移民家庭卷入高度开放的市场化和社会化体系中[11]，而农户应对能力相对不足。这些环境、经济和社会的不稳定性都会加大生态移民家庭的生计风险，为生态移民家庭脱贫致富带来冲击。

贵州作为脱贫攻坚的主战场，如何实现全省贫困人口脱贫，如何保证全部符合生态移民搬迁条件的贫困人口搬离原居住地，如何确保所有生态移民搬迁至新居住地后能快速适应新环境并长久居住下去，如何协调少数民族文化与当地文化相融合等，解决这些问题对生态移民可持续发展具有重要意义。接下来，政府最迫切的任务就是帮助生态移民家庭形成可持续的良性脱贫模式，这需要在综合评价生态移民可持续发展的基础上，构建促进生态移民可持续发展的机制，通过精准识别生计风险做出最优的生计策略选择，进而相应地提出解决的措施或者有效的途径，为最终实现生态移民的可持续发展提供理论基础与实际意见，这不仅关乎贵州的命运改变，更事关全国的发展大局。

二 问题提出

作为一项极为重要的减贫政策，易地扶贫搬迁受到了政府和学术界的诸多关注。如果说搬迁本身是一种政策行为，那么关注的焦点就应该放在搬迁后的效果上，学术界从可持续发展的角度开展了多个层面的研究。当然，就可持续发展本身而言，这就是一个无论是内涵还是外延都极其广泛的内容，可以涉及社会、经济、文化、生态等各个方面的可持续发展，置于这样一个框架下，并非能够全面系统地做出研究，而是期望从可持续发展的角度深入地审视易地扶贫搬迁政策的实施成效。基于此，本书重点针对以下问题展开研究。

第一，生态移民是否实现可持续发展。评价可持续发展的方式并没有一个确切的界定，对于生态移民可持续发展的评价，应主要从政策效果出发，考察实施之后对于移民、迁出地、迁入地等在经济、生态和社会方面的影响，这种影响是利大于弊，还是弊大于利，其中的根源何在，如何做出有效的判断？

第二，在易地扶贫搬迁政策实施的过程中形成一系列有效的可持续发展模式和发展途径，不同的可持续发展模式有其自身的适用性、优缺点及制约因素，不同的发展途径也有其自身的实施障碍、实施机制及具体措施，有必要去总结到底有哪些发展模式和发展途径，这些发展模式和发展途径有何参考价值？

第三，生态移民可持续发展路径的构建。什么是机制？是指各要素之间的结构关系和运行方式。人们对美好生活需求的意愿，促使人们不断面临各种各样的挑战，但是客观现实存在的困境可能加剧主观上的困难，因此针对客观现实和主观意愿需要构建什么样的路径去实现可持续发展。

第四，基于可持续发展丰富的内涵和外延，本书将放宽视角，讨论一些与可持续发密切相关的问题：一是就业适应性问题，毋庸置疑，移民实现可持续发展的关键之一就是是否就业，若是就业适应性较差，便难以获得稳定就业，进而无法实现可持续发展，如何评价就业适应性？影响就业适应性的因素是什么？二是生计风险问题，若是面临较为严重的生计风险，可持续发展将遭到严重挑战，那么生态移民面临什么样的生计风险？什么因素对这些生计风险导致重要影响？三是为了实现可持续发展，移民会做出怎样的生计策略选择？这可能不仅与移民面临的生计风险相关，也可能与移民拥有的生计资本相关。所以，到底拥有不同生计资本的移民在面临不同的生计风险状况下会做出什么样的生计策略选择呢？

第五，生态移民是一项涉及面广、涉及内容丰富的系统工程，因此，需要构建的政策体系也应是系统全面的，那么需要从经济、社会和生态等方面分别构建什么样的政策体系也是本书将要回答的问题。