二 公共选择理论与科学技术财政投入

公共选择理论是运用经济分析方法研究政府决策的方式和过程的一种理论。

运用经济分析方法对我国公共支出决策进行考察很有必要。具体到本书，需要分析科学技术投入是否应该增长，增长多少为宜，增长领域为何，重点方向是什么，以及这些政策是如何确定的，等等。诚然，公共选择理论提供了一种新的研究方法。

什么是公共选择理论？美国经济学家丹尼斯·缪勒给出了一个比较权威的定义：“公共选择可以被定义为对非市场决策的经济研究，或者简单地说是经济学在政治学中的应用。公共选择的主题就是政治学的主题：国家理论、选举规则、选民行为、党派政治、官僚体制等等。然而，公共选择的方法却是经济学的方法。像经济学一样，公共选择的基本行为假定是，人是一个自私的、理性的、效用最大化者。”^[17]在英文文献中，“公共选择”一般就是指公共选择理论。美国经济学家萨缪尔森和诺德豪斯在《经济学》中说，公共选择理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。公共选择理论考查不同选举机制的运作方式，指出没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为一种社会选择；研究当国家干预不能提高经济效率或收入再分配存在不公平时所产生的政府失灵；还研究国会议员的短视，严格预算约束的缺乏，以及为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题。^[18]

公共选择理论产生于公共财政理论。瑞典经济学家维克塞尔提出的政治自愿交易学说和一致性原则，以及林达尔提出的公共物品理论是公共选择理论的重要渊源。

公共物品的特征是公共选择的基础。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，使它在消费中产生免费搭车的问题，造成市场不能提供或只能提供少量公共物品。由于市场无法解决这一问题，人们便寻求非市场的方法，政府是一个很好的选择。

作为理性“经济人”的个人依据其偏好，在成本—效益分析基础上进行决策，而政府部门，又是如何决策的呢？公共选择理论进行了分析。

（一）公共选择理论的主要内容

公共选择理论有一个基本的认识，即政治活动的主体是理性“经济人”，“政治交易，在各个层次上，基本上都与经济交易相当”^[19]。

公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），其交易对象是私人物品；在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者），其交易对象是公共物品。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度等。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要就是做出这两类决策。在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动。^[20]

公共选择理论认为，政治市场的一个需求者——选民——是理性的“经济人”，是否投票，投谁的票，选民都将进行比较选择，以符合自身最大利益。但是，投票需要收集信息，收集信息会产生成本，而每个选民都清楚投票远期收益是不确定的，况且自己的一票在众多的选票中影响甚微，因此理性的选民会不去投票。而现实中许多选民还是去投票，“更有可能的是”“出于一种作为民主社会成员的责任感”^[21]。另一个需求者——特殊利益集团——在政府决策过程中，一是通过向缺乏信息的选民提供对自己有利的信息来影响选举，二是通过游说政府官员或议员作出对自己有利的决策或议案。

政治市场的供给者——政治家和政党——也是理性人，从事政治活动的目的同样是追求自身利益的最大化，即获得政治支持最大化，具体体现就是获得选票最大化。为此，他们制定为大多数选民所欢迎、能给自身赢得选票的政策。可是，因为成本关系，普通选民难于表达自己的偏好，特殊利益集团却乘机提供对己有利的信息，并给出对政治家和政党受益的条件，最终，政治家和政党制定出对特殊利益集团有利的政策。政治市场的另一个供给者是政府官员，他们作为公共政策的执行人，同样是效用最大化的追求者。官员的效用函数包括获得的薪金、所在机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力和地位等变量。这些变量与预算拨款规模呈正相关关系。因此，追求效用最大化的官员也必然是预算最大化的追求者。在政治市场上，官员与政治家是提供服务与服务需求的关系，他们之间的利益趋向一致，在扩大预算规模上“不谋而合”，导致公共支出不断膨胀。

公共选择理论认为，在民主社会里，典型的公共选择方式是投票。不同的投票规则对于集体选择的结果和个人偏好的满足程度影响不一样。一致同意规则能使全体选民的偏好得到最大满足，是实现帕累托最优的唯一途径，但它的决策成本较高，缺乏决策效率，甚至可能没有结果；多数同意规则更常被采用，它的决策成本较低，也比较有效率，但会使一部分选民得到满足而另一部分选民利益受损，甚至产生“多数人暴政”。

公共选择理论认为，政府规模增长或公共支出预算增长，还有以下解释：一是在多数同意规则下，利益集团的存在是政府支出增长的原因。利益集团为了自身利益，会采取游说等方式，促使政府或议会通过对其有利的政策，从而扩大了公共支出增长。研究证明，一个国家的利益集团越多，政府支出规模就越大。二是政府利用纳税人在课税中不知道税负加重了，以及在公共支出中只看到其带来的利益而不知税收成本产生的财政幻觉，扩大公共支出规模。三是政府有增强自身影响和权力的冲动，往往导致政府开支过度增长，必然造成持久性的财政赤字。

（二）科学技术财政投入的政策选择

“公共物品支出通过政治程序决定。”^[22]财政政策的制定就是一个公共选择问题，决定公共物品的配置。

按照公共选择理论的解释，一方面，政治家通过制定使公共物品产量最大化的预算，来满足选民对公共物品的需要，从而提高其声誉，保证他将来再次当选。另一方面，政府官员也极力扩大本部门预算规模，以获得效用最大化的资源。双方从各自利益最大化动机出发的政策一致性，导致公共支出预算规模不断膨胀。

根据我国中央部门预算编制流程，科学技术支出预算编制实行“二上二下”的基本流程。“一上”：部门编报预算建议数。部门编制预算从基层预算单位编起，并提供与预算需求相关的基础数据和相关资料；然后层层审核汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报财政部。“一下”：财政部下达预算控制数。对各部门上报的预算建议数，由财政部科教和文化司进行初审，由预算司审核、平衡，在财政部内部按照规定的工作程序反复协商、沟通，最后由预算司汇总成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各部门下达预算控制限额。“二上”：部门上报预算。部门根据财政部门下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部，基本支出的“目”级科目由部门根据自身情况在现行相关财务制度规定内自主编制。“二下”：财政部批复预算。财政部在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成按功能编制的本级财政预算草案和部门预算，报国务院审批后，再报全国人大常委会预算工作委员会和财经委员会审核，最后提交全国人民代表大会审议，在人代会批准草案后一个月内，财政部预算司统一向各部门批复预算，各部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行。

科学技术支出每年由基层单位编制预算建议数，无外乎三种情况：减少、持平、增加。从实践看，选择增加预算是常态，只是增长率大小不等而已。对于科学技术支出预算编制，如果运用公共选择理论，考察其中科研工作者、全国人民代表大会代表、全国政协委员、预算部门官员等的行为，虽然不一定完全切合中国实际，也不一定完全准确，但会得到一种新角度的解释和一些有益的启示，作为学术上的探索也无不可。比如，在2011年全国人民代表大会和全国政协会议上，增加科研经费、加快自主创新引起广泛关注，部分专家代表提出研发经费急需增加。^[23]2017年全国人大代表王志学提出，“我们需要采取更加有力的措施，推动全社会R&D投入特别是中央财政科技投入保持合理的增速。”^[24]2018年全国人大代表、中国科学院高能物理研究所所长王贻芳提出，中央政府要持续加大对基础科学研究的投入，并鼓励地方政府加大对基础科学研究的投入。^[25]2019年全国人大代表、腾讯董事会主席兼首席执行官马化腾在向全国人大提交的《关于充分发挥社会力量 加强中国关键核心技术与基础科学研究的建议》中提出，从国家层面推动关键核心技术与基础科学研究投入多元化，除中央财政加大投入，鼓励地方、企业、公益基金、个人等社会力量多管齐下。^[26]

对于这种专家、科技界代表的意见和媒体公开呼吁，涉及的管理部门官员和主管领导等都不会无动于衷，在制定有关政策时当有不同程度的反应。