第一节 中国社会体制的历史脉络

一 新中国成立之前的社会体制

根据既定的分析框架、理论思考和研究方法，本书认为中国传统的社会体制表现在三个方面：利益格局、公共空间和治理模式。

（一）普天之下，莫非王土的利益格局

中国古代的社会体制渊源于它的人文生态，有些传统因素依然对当代中国发展产生深刻影响，我们可以将其称为中华文明的文化基因。

“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”[2]是对封建社会利益关系的典型概括，如白寿彝所说，封建社会里的“皇帝是最高最大的地主，土地所有权和政权在他身上是统一的”[3]。鸦片战争前，“中国是清王朝统治下的一个独立、统一的中央集权的封建国家。……。地主阶级占有大量土地，农民则很少或完全没有土地”[4]。基本上说，封建社会的土地所有制是地主阶级掌握土地，但中国封建社会的土地制度在不同的历史上又有自己的特点，大致从春秋战国到中国封建社会的灭亡，中国历史上曾经有过国家土地所有制（皇帝是其代表）、地主阶级的土地所有制和农民土地所有制。20世纪40年代，在西南联大和清华复原时期，费孝通和历史学家吴晗曾一起从历史的角度研究中国的社会结构，基于当时的研究和研讨，费孝通指出，在封建社会，“皇帝是政权的独占者，‘朕即国家’”[5]。“封建的政权是依照血统来分配和传袭的。不生在贵族之门的庶人，轮不到这些‘宝座’，看不到这些‘神器’。”[6]“中国历史，自始即然。先是一宗法社会，封建制度即从宗法来。在其下者拥护其上，在其上者领导其下，君民一体，实即氏族一家。”[7]钱穆解释道：“中国人言身家天下，进则有国有天下，退则有身有家。”[8]这些，都是对中国传统社会中国家与社会的关系以及利益格局的深刻理解和具体说明。这既描述了中国传统封建社会的分配制度、利益格局，也表述了中国传统的社会空间和社会关系模式。

在传统的封建社会，中国像大多数国家一样，由于市场交易的有限范围，社会空间也是非常有限的。“在大多数的古代社会中，市场只具有边缘性地位，他们被严格限定在产品交易（有时也包括奴隶买卖）的范围内，而不存在土地或劳动力的市场化；而且，市场也不是社会财富分配的决定性因素。生产者一般只是为熟悉的买家生产固定数量的产品，而不是在一个不确定的市场内展开竞争；即使价格波动影响了他们的决策，这一反馈机制也不会像现代市场经济那样敏感。”[9]在劳动力没有市场化的环境中，公共空间和社会空间是有限的。市场扩张是导致利益格局变化和公共空间形成的重要因素。市场在其扩张过程中会塑造非市场社会关系，而非市场关系又为市场关系创造了一个社会环境。二者互为因果，只是在实际的政策执行过程中，人们如何来对这种关系进行设计罢了。但是，一旦市场支配了人们的社会行为，渗透到人类社会发展的深层，会导致人类的社会行为屈从于经济行为。社会领域的过度市场化就是典型例证。马克思在其《1844年经济学哲学手稿》一书中讨论的异化问题也许就是对这种结果的一个预见。因此，在社会体制的背后，利己主义和利他主义、市场化制度和非市场制度的关系的具体表现是由特定历史环境决定的。转型国家如何处理这两对关系，取决于他们的理性选择程度。

（二）基于社会习俗和文化价值的治理结构

费孝通在其20世纪40年代的研究中发现，中国传统文化中不乏以人为本的理念，但是缺少让民众参与的体制机制，正如他写道：“我们的遗产中找得到‘民为贵’的精神，找得到‘不与民争’的态度，也找得到基本社会团体的自治习惯；但是找不到像美英一般的宪法和民主。”[10]这样的民本主义自然产生不了法治，而是依靠德治，即依靠统治者的德行。民本思想和民主思想本是两个东西，后者依靠法制。宪法体现了国家意志，民主体现了公众在国家事务中的作用和角色，二者不同，但又相互联系，是一个问题的两个方面。缺乏民主和宪法，基层如何治理？历史学家黄仁宇对这个问题作了具体探索：“中国的历史之所以不同于其他一切文明的历史，乃在于中国在公元前若干个世纪里就已经发展出了一种中央集权的政治体制。由于此种体制必然能够动员还只是相当原始的技术支持，因而它也确实是一项很大的进步。……。由于缺乏所谓的技术精细化，中国的官僚政府通常表现得广度有余而深度不足。这一点给人留下的印象很深刻。中国官僚政府所获得的支持，主要来源于社会习俗和社会价值。”[11]这些社会习俗和社会价值体现为种种做人的准则，诸如天人关系、人伦关系、统治秩序等，约束个人依附于初级的社会组织，诸如家庭和宗族、乡村社区等，如钱穆所言，中国“自来本无社会一观念，因亦无社会一名词”[12]。但是，中国有群的概念，大致也表述了社会的含义。后来，社会、文化这类概念都是从日本翻译过来的。沿着这样的逻辑，费孝通指出“在中国，政权和这里所记载的社会威权是很少相合的。政权是以力致的，是征服者和被征服者的关系。这里所讲的威权是社会对个人的控制力。儒家固然希望政权和社会本身所具有的控制力相合，前者单独被称为霸道，相合后方是王道，但事实上并没有成功的。孔子始终是素王，素王和皇权并行于天下，更确切一些说，是上下分治。地方上的事是素王统治，衙门里是皇权的统治。皇权向来是不干涉人民生活的，除了少数暴君，才在额定的赋役之外扰乱地方社会的传统秩序”[13]。我们讲，当前中国正在经历千年未有之大变局，讲的是从传统农业社会的家、家族、社区向城市社会的转变。短短四十多年，从不到20%的城市人口增加到了接近60%的城市人口，换句话说，从不到两亿人生活在城市到八亿多人生活在城市，一方面是传统的农村家庭、家族和社区在解体；另一方面是大量的农村人口转入城市成为城市居民，他们的生活习惯和生活方式不可能在一个短短的时间内发生根本性改变。在农村原来意义上的通过家庭和家族约束个人行为的社会习惯和社会习俗因家庭和家族的解体而失去应有的效应，加之中国传统社会本来就缺乏法治的传统，农村社会治理就出现了空当；而在城市，面对大量农村人口的进入，原有意义上的基层治理模式，无论是在治理方式还是在人力物力上都难以适应这样一种快速的变化。可以想象，整个国家因为这种快速转型而形成的各个个体和各类组织的角色重新定位、文化重新调适的问题是历史上任何一个时期和任何一个国家都不曾有过的。这是我们称之为千年未有之大变局的含义所在。

中国地理环境巨大差异造成的地区差别和国家对经济资源控制造成的财富巨大差异，使其财富占有不平等程度在相当长的一个时期保持较高水平，这种较高水平的不平等会使人们预期的民主和公众参与的水平与程度大打折扣。儒家思想在相当长的时期在中国传统社会发挥着巨大作用。费孝通和吴晗曾经研究过中国历史上的士绅在道德教化中的作用，“绅士们高踞于无数的平民以及所谓‘贱民’之上，支配着中国民间的社会和经济生活。……绅士乃是由儒学教义确定的纲常伦纪的卫道士、推行者和代表人，这些儒学教义规定了中国社会以及人际关系的准则”[14]，决定了中国传统社会的社会关系模式。那么，绅士又是指什么？根据费孝通的界定，“绅士是退任的官僚或是官僚的亲亲戚戚。他们在野，可是朝内有人，他们没有政权，可是有势力，实力就是政治免疫性。”[15]士绅“导民以德”治理社会，与儒家的社会自律十分契合。所以，自宋代开始，一些儒家政论家对于社会的治理更倾向于“无为”，而不是官家的控制，倒是有点道家的味道了。“导民以德”实际上是一种自我监督制度，通过个人的自觉和社会团结，实现彼此监督，这样社会日常管理的工作不是由政府来负担，而是落到百姓的身上了。

当然，士绅制度与传统的科举考试制度是密切联系在一起的，而士绅优势是传统中国社会农村治理的基础。“15世纪后，随着乡试扩大录取名额，三百年间，生员的数量从四万增至六十万。因为政府官职越往上，名额越少，所以越来越多无法取得更高功名和官衔的下层士绅，便承担起了地方行政中的非正式角色。”[16]这也帮助我们进一步理解费孝通教授和吴晗教授提出的“皇权不下县”的历史背景，换句话说，“皇权不下县”不是中国传统社会一直的治理模式，而是在一个特定阶段上的社会治理方式。对于这个问题，顾炎武（1613—1682）在其治国方略中作了论述，对基层士绅在基层治理中的作用提出了相互矛盾的分析，“一方面，他确信朝廷如果正式承认地方士绅对地方政府的管理权，整个帝国就将得到更好的管理。然而，另一方面，他又痛斥员生干预衙门事务，滥用权力，欺骗农民的钱财。依顾氏之见，朝廷若能约束生员，那地方行政的很多问题都将迎刃而解”[17]。如果是员生，基层士绅真如顾氏所说，“干预衙门事务，滥用权力，欺骗农民的钱财”，费孝通和吴晗所说的“皇权不下县”的士绅德治又何以实现呢？历史是如此复杂，需要静下心来深入研究，要研究各个时期的士绅的作用。

事实上，中国历史上的士绅的角色是不断变化的，“14世纪到20世纪间，中国只出现了三个朝代。那六百年间统治中国的三十四位皇帝虽都依赖于士绅对其政权的认可，但皇帝个人，还是更喜欢把任务交给自己的属下，而非士绅。在明显循环往复的朝代更替模式下，随着君主恩宠而来的权力平衡，帝国的专制程度越变越强，士绅的影响力则日渐减弱”[18]。在中国历史上，商人的地位不是很高，但是进入20世纪，商人获得了越来越多的认可，1902年，当时的政府颁布了商法，为商人提供法律保护，商会也取得了合法地位，此时的商人很快与士绅结成联盟一道面对共同的利益问题，中国社会进入新的阶段。真实的历史是，士绅和商人早就有着千丝万缕的联系，这可以追溯到18世纪，那个时候，士绅和商人已经不是那么泾渭分明，私人交情是经常发生的，尽管官方并不怎么认同他们之间的关系。这段历史对于我们从一个历史的长时段来理解当前的政商关系也有意义。18世纪的政商关系变化预示着一种新的社会结构正在形成。商人的出现和商品流通就会大大加速社会的流动，不断拓展社会空间。

不管怎么说，中国传统社会的国家与社会的边界及其权力结构在近代逐渐被打破。当然，中国漫长的社会发展进程中也分成若干阶段，不同阶段上的社会体制、社会关系模式、社会治理方式是有很大差别的。在这样的历史视野中看“皇权不下县”，还有很多值得进一步探索的历史问题，也有在更大范围思考当代基层社会治理的空间。

（三）以家和社区为基础的社会空间结构

在传统社会，家庭是一个独立于政府和国家的社会单元，甚至基层组织也是这样，费孝通的研究证明了这一点，“生活上相互依赖的单位的性质和范围却受着很多自然的、历史的和社会的条件所决定。我们绝不能硬派一个人进入一个家庭来凑足一定的数目。同样的地方团体有它的完整性。保甲却是以人数来规定的，而且力求一律化的”[19]。这不但是在中国，在其他国家，家也是一个私域。不过在这里，费孝通强调了家庭的血缘关系特征，认为这样的社会单元相对独立，可以满足人类的基本需求。通常传统意义上的“家”是比现在意义上的“家”的规模要大，在这一点上，恐怕中外不会有多大区别，例如，1870年的时候，美国的家庭户均人口是5.3人，到了2010年则减少到了2.6人。由于传统的农业社会没有社会保障制度，对于家庭的劳动力来说，也就不存在退休的惯例，大多数情况下，男性劳动力必须不断地劳动才能养家糊口，直至他们残疾或死亡。“家庭是中国文化中最重要的一部分。”[20]由此我们也可以理解为什么儒家提出“修身齐家治国平天下”的治理方略了，家庭是传统社会体制的重要组成部分，甚至是核心。

中国传统意义上的“家”，在农业社会的家，既是一个私人空间，也是一个公共空间，说它是一个私人空间是指它是个人或家庭私生活的地方；说它是公共空间，是因为“中国的家是一个事业组织，家的大小是依着事业的大小而决定的”[21]。这“大大小小”的事业是指生产的安排和生产过程，以及公共服务的供给。在公共服务的供给方式上，所有的人对安全感都有一种深层次的心理需求，这源自对“我在哪里”的这一追问的社会心态。另外，传统农耕意义上的家负责人的生老病死，家庭纠纷，基本生计，还可以满足人们的精神需求。人类为了生存，需要在一个地区中与所处人群的联合。这种联合会形成人们情绪安定的基本环境和重要场所。人们在家庭生活中得到极大放松和安定。

造成家庭及其角色的变化的主要原因是经济发展，此外行政力量的干预也不可忽视。行政体制有时会把这种人类自然的社会单元打破，例如保甲制度。“把这种保甲原则压上原有的地方自治单位，未免会发生格格不入的情形了。原来是一个单位的被分割了，原来被分别的单位被合并了，甚至东凑西拼、支离破碎，表面上的一律，造成实际上的混乱。”[22]保甲制度可以实现安全目标，但是未必能够达到交流和情绪安定的目的。传统的士绅治理是建立在社会流动性较弱、生产方式和生活方式单一基础上的。1949年以来，“中国的社会和文化传统已经被纳入新的秩序之中”[23]。这主要是指土地改革、人民公社制度的建立，农村的集体生产制度的实施。黄仁宇在这里讲的“被纳入新的秩序之中”是比较内地和台湾，尽管在外在形式上和文化上，两岸在基层社会结构上存在的差异很大，但是内在地、全面地看去，都各自继承了中国文化的不同方面，这并没有改变两岸同源同祖的历史事实。

以家庭和血缘为核心的社会关系模式容易产生对社会的自私和冷漠的道德取向：对家人亲，对外人冷漠、自私，甚至会对与自己毫不相关的人所遭受的苦难视而不见听而不闻。理解当前的社会道德问题，不仅要着眼于当前的市场经济体制带来的影响，也要从纵深分析中国的传统文化的负面影响。体面来自个人成就对家庭带来的荣耀，“光宗耀祖”就是一个例证，而不是对社会的奉献。从这样一个历史视角出发，我们就可以深刻理解为什么在当前发生了一些不可思议的缺乏诚信和社会责任感的社会问题了。进一步说，类似重庆的公共汽车坠河事件，除了反映出由于市场经济发展过程中的问题外，文化基因也是不可忽视的因素。

与现代意义上的城镇化不同，“中国城市是在以农为本的文明框架内兴起的。甚至到了16世纪晚期，明朝皇帝还在王宫里举行以高度舞蹈化的动作来象征丰收的宗教仪式”[24]。这种不是以交易和服务公众的居住中心，尽管规模宏大，但依然不能改变农业文化的本质，就其思想和生活方式而言，是一种更加密集的“农业社会”，紫禁城里居住的是一个大家族。由于没有商品的扩散和交易，这种城市对外的影响是有限的，城乡各自满足着自己的需求和消费。这样的经济布局实际上也影响了城乡人口的布局和社会治理的布局。这也可以成为我们理解“皇权不下县”的另外一个视角。没有商业，也发展不起来工业，形不成企业家创业刺激，中等收入群体也培育不出来，这样的社会结构不仅存在于古代的中国，也发生在古代的日本、朝鲜、印度，以及埃及。

二 新中国成立到改革开放前社会体制的基本特征

（一）公有制和集体所有制为主体的财产制度

首先，国家所有制和集体所有制成为国民经济的唯一基础。据吴敬琏先生的研究，改革开放初期，中国城市经济中，80%为国有企业，20%为集体企业，是没有非公经济的。改革开放之前，中国实行的是计划经济。“在计划经济时期，所有的工业和商业都是由国家垄断经营的，政府可以人为地把农民生产的粮食、棉花、原材料价格压低，在工业里又把上游产品的价格压低，这样就把农业和上游工业的利润转移到了商业，国家可以从国家垄断经营的商业环节把利润全部拿到自己手里，派作各种用途。”[25]共和国成立之初，中国几乎复制了苏联社会主义计划经济模式的全部内容。在这样的计划经济体制下，国家所有和集体所有就成为国民经济的唯一基础。在这样的体制下，存在三大差别：收入差别、地区差别和城乡差别，但个人之间的差距还是可以容忍的。其次，国家按照苏联模式建立了一套政企不分高度集中的财政税收体制。改革开放前，基本上是以统收统支的财税体制为特征。李培林认为，“在计划经济时代，我国社会管理的基本体制是政府承担着几乎全部社会职能，以单位为基础对社会实行总体控制，社会运行成为政府运行的组成部分。这是一种行政吸纳社会或社会运行行政化的管理体制。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立，社会组织体系发生深刻变化，传统的行政化单位体制逐步弱化，国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础，同时强调在改革中剥离单位原来承担的社会职能，实现社会职能社会化（以及某种程度的市场化）”[26]。李培林在这里讲的“以单位为基础对社会实行总体控制”最为典型的例子是类似改革开放前后的包头钢铁厂——企业办社会，这样的企业除了没有自己的火化厂外，几乎拥有各类教育、医疗机构，以及为吸纳本企业职工子女就业的第三产业等。在这样的企业里，公共利益与企业利益结合在一起，企业也就是公共空间本身。在这样的企业里，由于职工子女可以代替父母上班，或者叫接班，在社会关系模式上，工厂里的人们既是同事关系，还可能是长辈和晚辈的关系，企业成了一个近乎完整的社会系统。

（二）以户籍制度为核心的城乡分隔分治的社会空间模式

户籍制度是中国社会管理体制的重要制度设计，把人口人为地分为城乡户籍也是中国独有的社会管理方式之一，换句话说，它把一个国家的人口通过制度安排摆放在两个不同的空间，老死不相往来。本地居民和外来人口的不平等是由于户籍制度“赋予”个人的社会地位。这种社会地位决定了他们拥有不能等量的分配结果和享受不同的公共服务的权利，造成了不同类型的生活形态。其次，户籍制度的本质是基本公共服务制度。根据1951年2月中央人民政府颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，由国家统筹、企业实施的针对职工及其家属的养老保险、医疗保险、工伤保险等劳动保险制度。中国参照苏联和其他社会主义国家建立了以受益为基准的现收现付的社会保障体制。这一制度先是在国有工业企业实施，之后推广到国有商业贸易企业。在农村则是沿用以家庭保障为主的社会保障形式，辅之对孤寡老人实行五保政策。这套保障制度带有明显的现收现付特征和“单位”特色。1958年以后的户籍制度改革明确了城乡户籍的差异和人口流动的约束性，特别是到了无产阶级“文化大革命”后期，从宪法上确定人口流动的非法性，就把户籍制度的城乡差异法定化了。这个时期，人口自由流动甚至被当作“盲流”，也给改革开放初期的农民自由贸易带来了一系列困难。随着市场体制的逐步建立，与之相适应的改革政策又开始打破这种固化的户籍制度，当然这又是一个漫长的过程，直到目前为止，这种制度的影响依旧根深蒂固。

户籍制度既是一种利益格局，它赋予了人们不同的权利，城市户口和农村户口的含金量是有巨大差异的；它也是一种公共空间，整个国家分成了城市和乡村，在改革开放以前，农民只能在农村地区谋取生计，被限定在特定的空间结构中；它还是社会空间，由于它具有把人限制在特定地域的能力，人与人之间的交往和人口流动就受到了限制，人们的社会空间也就有了限定的范围，不是可以随便和自由流动的，在此基础上社会关系模式也就基本形成了。所以，在这个意义上，户籍制度是中国改革开放以前并影响到现在的一种重要的社会体制、重要的利益格局、分割性的社会空间和社会关系模式。

（三）被行政化和单位化渗透的社会关系模式

在计划经济时代，乃至改革开放后的相当长一个时期，行政化渗透到社会生活的各个领域，造成了社会生活的两重属性，一方面，它是一个强加的身份，政府通过行政级别、财政拨款等强化了各类本应当属于社会组织的行政特色，而这些特色又维持着各类事业单位作为社会组织与民间社会组织的区别和分隔的事实。泛行政化在各类组织、个体之间构建起了某些集体特征、经验和历史，所以，也就在这些组织中创造出一些抵触文化和情绪，其中隐含着社会的不稳定因素。对这种侵蚀社会秩序较大的因素，也有人将其称为“官化”。“官化”就是表现在各类社会活动中的行政化，以行政动员替代社会动员。社会官化触及了社会声望、社会权利、社会地位等问题。官员作为一种社会角色，在传统社会，社会对其期望如钱穆所言“在朝美政，在野美俗”，在当今已经淡然无色。把“官化”引入公共生活或社会生活就产生了相反的功能和效果，限制了人们之间的互动或人际关系。它集中反映了社会成员对权力的盲目崇拜，不利于社会树立正确的价值取向。在无孔不入的负面引导效应之下，“官化”会使“官本位”思想更加固化，渗透到社会生活的方方面面，固化了不合理的社会结构，引发人们把个别官员的不良行为误判为政府行为，影响了公众对政府的社会认同，增加了治理社会的难度。行政化耗尽社会动员的能力。另一方面，它使事业单位改革步履维艰，社会组织难以发展。“中国传统事业单位体制内的所谓‘事业’，是特指‘没有生产收入’，‘所需经费由国库支出’的社会工作”[27]，包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位。中华人民共和国成立以后，尤其是在经济恢复和第一个五年计划时期（1949—1957年），“奠定了政府主办社会事业和政府是社会管理主体的理论基础和政策框架。经过社会主义改造，随着经济活动单位从多元所有制转向集体和国有所有制，社会发展领域的社会活动单位也逐步转向这两种所有制形式。政府主办社会事业，政府同时成为社会管理的主体”[28]。任剑涛认为，当前的政府和社会的关系是1949年以来的历史选择，“新中国成立以后实际上对社会采取了一个大包大揽的设计取向”[29]，社会事务、教育事业、公共卫生、文化事业以及科技事业等基本上是国家包办，事业单位基本附属于政府。城镇居民与农村居民拥有不同身份和不同权利是一个体制改革问题。传统意义上，事业单位制度与企业制度相对而言，在计划体制下，政府控制了人权、财权和物权，也就自然需要承担起相应的事权和责任，成为经济社会活动的唯一主体，相应的责任和义务也就绝对集中，国家包办了一切事务，甚至企业活动。中国在照搬苏联经济管理模式的同时，也基本照搬了其社会管理模式，其主要特征表现为活动的非经济化、主体的国办化、机构的行政化、经费的供给化、资源配置的非社会化、发展目标的计划化、运行机制的非效率化、管理体制的非法制化，以及活动范围的扩大化。[30]在这样的背景下，社会组织发展也受到约束，新中国成立后，当时的内务部在取缔各种反动社团的基础上，对当时社会需要的社会团体进行了登记。计划经济时期，社会团体活动空间有限，作用不大。“20世纪50年代初，全国性社团只有44个，1965年有近100个，地方性社团有6000个左右。”[31]

（四）治理者和被治理者泾渭分明的基层治理模式

虽然在20世纪50年代国家制定了城市居民委员会条例，以及后来的村委会自治办法，明确了居民自治的方向，但是，居委会和村委会主要还是承担了人口管理等职责。即便是改革开放之后的一个时期，从政权意义上，政府并没有把权力让渡给居委会和村委会，尽管下放了一些公共服务职能。从自治意义上，居民参与居委会的活动并不多，也不积极主动，或者不参与有关公共事务，居委会和村委会在基层的治理作用非常有限。上级政府给了居委会和村委会很多事务，但是没有给予相应的权力和财力，事情很难做起来，村民自治加大了管治的难度，责权利不统一。实际生活中，居民最关心的是自己的根本利益，基层社会治理如何把居民的利益调动起来，需要建立治理者和被治理者融合的基层治理模式。

回顾改革开放四十多年的历程，中国先是从计划经济体制中“外化”出来一个市场体制，当时人们称之为“双轨制”，随着对计划体制改革的深入，新的社会体制逐步形成。例如，原有的计划体制下并没有社会保障制度，除了国有企业职工、机关工作人员和事业单位工作人员拥有社会福利。20世纪80年代的农村改革、企业改革造成了人口流动和企业职工分流，承担这些流动人口和下岗职工的社会保障任务自然就成了完善社会保障体制建设的使命。伴随着市场经济的发展，中国的社会保障体制逐步建设了起来，这个过程中，教育体制改革、医疗卫生体制改革也逐步提上议程，整个社会体制改革整体迈进。在经历了教育和医疗产业化的阵痛之后，基本公共服务体系建设提上议程，目的是建立一个政府负责制度安排的公共领域，来把基本公共服务作为一项制度向13亿人民提供，从计划经济下的社会事业，到教育和医疗产业化，基本公共服务体系建设的目的就是要使社会体制改革与社会主义市场化改革的目标相适应。

回过头来看看中国社会体制演变的历史，从传统的“普天之下，莫非王土”的利益格局，以家、家族和传统社区为基本单位的公共利益和公共空间形式，以及传统的农业耕作方式下的社会空间和社会关系模式；到新中国成立后建立的国有企业、集体企业以及农村集体经济为基本特征的利益格局，以及城镇中以政府公务人员为主体建立的社会福利制度的公共利益和公共空间，在户籍制度分割下的社会空间和社会关系模式，在这个阶段，社会空间得到了巨大拓展，社会关系模式发生了深刻变化；改革开放以来，以建立社会主义市场经济体制为目标的改革，逐步形成了一个以公有制为基础、多种所有制并存的利益格局，随着农村改革和企业改革的深入，以社会保障体制改革为先导的公共服务体系改革和创新，以及随之的人口流动，大大改变了公共空间结构和社会空间结构，带来了人与人关系的深刻变革，形成了新的社会关系模式。总的趋势是，在利益格局得到改善的同时，不尽如人意的地方也表现了出来：收入差距拉大和收入分配不合理现象时有发生，利益协调问题成为核心问题。公共利益伴随着基本公共服务体系的建设，尤其是基本公共服务均等化体系的推进正在得到不断完善，公共空间伴随着交通设施、互联网的飞速发展不断扩大，在此基础上，社会空间和社会关系模式的深刻变革前所未有，中国已经和正在经历着一个千年未有之大变局，即从农业社会向城市社会的转型。

总而言之，中国没有经历完整的资本主义阶段，尽管经历了半殖民地半封建的社会形态，封建意识和封建传统残余影响深远，既渗透到经济生活，也渗透到社会生活和政治生活，“官本位”长期居于支配地位，健康正常的官商关系一直没有建立起来，由此可以理解为什么民营经济在中国长期不能发展起来，即使有了一定发展，也发展不好的历史原因；中国在19世纪由于清王朝的腐朽和无能，丧失了第二次工业革命的机会。工业不发达，农业社会没有顺利转型到工业社会，社会组织性相对不足，也始终没有建立起发达国家在工业化阶段建立起的“团体格局”；以家为核心的差序格局伴随着以“私”为特征的文化渗透到社会组织的各个层面，包括行政系统；中国幅员辽阔，各地区差异巨大，行政层级多于其他国家，例如与加拿大比较，中国有五级政府，加拿大只有三级，行政层级多，决定了中间层级如何协调基层和中央政府之间的关系，我们从电视剧《于成龙》中可以看到，若是于成龙仅仅唯皇上的命令是从，那会使更多的人死于灾害，剧中的情节是，于成龙面对实际，面对灾情，为百姓着想，敢于打开皇家粮仓，开仓放粮，当然他也冒着死罪的风险，好在皇上体察民情，支持于成龙。所以，如何处理好中央和地方的关系是中国社会长期以来的关键点：一收就死，一放就活。上层统治者与中层管理者之间有默契，那将是社会的幸事，否则，要么倒霉的是基层民众，要么倒霉的是中层官员。这也是中国社会长期走走停停的原因之一。中国半殖民地和半封建的社会没有产生一套严格意义上的公务员制度，长期学习和借鉴苏联的计划经济模式及其行政管理体制，行政系统的公共精神没有长足发展的机会，以“光宗耀祖”、“当官发财”为核心的官场文化渗透到个别官员的骨子里，甚至成为官场文化的基因，从当官发财到以权谋私，从以权谋私到明哲保身、宁左勿右、欺上瞒下，都是这种文化基因的变种和变态，由此窥见中国传统行政文化劣根性之根深蒂固。