第二节 区域治理及增长管理相关理论

一 研究概述

（一）区域治理研究概况

胡燕等对十余年来内地以及港澳人文地理学者在管治方面的研究进行了较为全面的梳理[8]，指出中国治理研究的背景源自政府在改革开放过程中与市场关系的重组、市民社会的产生以及全球化对地方政府的影响。在这样的背景下，中国的治理研究始于20世纪90年代，并于20世纪之后逐渐成形。兴起阶段学术界主要试图对西方的管治理论进行解读，讨论其在中国研究的适用性及研究侧重点。成型阶段以大量实证研究为代表，同时研究尺度从城市扩展至区域。区域层面的治理研究除了对治理研究本身进行持续的理论探讨，学者们将眼光更多地投向分析治理主体的角色和作用。

区域治理的研究大致可以分为两个阶段，以2004年为分界点。第一阶段研究重点在于概念和理论引入，但是对于该理论在中国研究中应该如何应用，对于中国研究可以发挥怎样的作用，缺乏较为系统的思考。只有顾朝林指出了中国研究的可能方向，但上述方向主要还是涉及理论的可能应用而非理论本身的研究。[9]另外从作者的分布来看，第一阶段的研究主要集中于偏理论研究的机构，也可以说明该理论在中国可接纳的范围。从2004年起，以张京翔为代表的部分学者开始对地方治理的企业化倾向进行反思。主要的分析工具集中在增长联盟（主体）、增长机器以及增长政体。这一理论的引入为随后的实证研究提供了分析工具，大量以中国实践为基础的实证研究纷纷展开，研究机构也进一步扩展，说明区域治理理论在中国进入较为成熟的发展阶段。

在地方及区域规制与治理研究方面中外学者都取得了较大进展。研究主要从以下几个方面展开：①社会经济转型背景下城市与区域管治从规制到治理的变迁规律与机制，涉及对规制与治理模式的系统批判与研究（例如，Pierre[10]）。国内学者关注重点集中于经济全球化和民主社会变迁背景对于中国地方治理的影响及其治理变迁的模式与机制（例如，诸大建[11]；钱振明[12]等）。②地方环境治理的研究。其中，基于财政分权理论对于地方与区域规制及治理理性进行了探讨。该理论对公共物品的地方政府供给进行了论证，指出应该将公共品供给的责任置于最低层级的、能够覆盖其成本与收益的政府，从而为环境规制与治理的地方政府供给奠定论证基础。同时也针对地方政府环境规制出现有效率与无效率情况的可能与原因进行了剖析（例如，Hayek[13], Tiebout[14], Musgrave[15], Oates[16]等）。在此背景下越来越多的国内研究者开始对地方层面的环境治理进行理论探讨与实践探索（例如，曲格平等[17]、饶会林[18]、姜爱林[19]、聂国卿[20]、陶传进[21]、朱留财[22]、樊根耀[23]等）。研究重点包括地方环境治理的主体与政府作用、多元主体的合作与参与、治理的模式、治理的评价、治理的思路与基本对策等。

（二）区域增长管理研究概况

目前与区域生态型治理直接相关的是区域增长管理研究。国外关于区域增长管理的研究始于20世纪60年代，在90年代关于这一理论的研究逐渐增多。本研究课题组于2015年8月5日以“Growth Management”作为“标题”，在 Web of Science 核心数据库中进行高级搜索，共得到文献122篇。其中78篇来自美国，占总数的64%，中国和澳大利亚分别有8篇，各占总数的6.6%。从研究方向来看，城市研究（Urban Studies）的有48篇，占总数的39.3%；环境生态学（Environmental Sciences Ecology）的有45篇，占总数的36.9%；公共行政（Public Administration）的有31篇，占总数的25.4%；政府法治（Government Law）的有13篇，占总数的10.6%；商业经济学（Business Economics）的有10篇，占总数的8.2%。从研究主题来看，主要涉及空间增长控制、经济增长管理、精明增长管理、增长管理工具及其绩效评价以及增长管理模式的（聚类）分析。在研究增长管理的文献中往往会存在一个或者多个具体的研究对象，这些研究对象通常是增长管理的实施地，随着增长管理理论的不断丰富，这些研究对象可能是城市、区域或者整个国家甚至全球。[24]研究方法上国外多采用实证分析方法，尤其是美国，关于多个州和城市的案例分析文献数量较多。马里兰州、加利福尼亚州及波特兰市由于其代表性成为出现频率较高的研究对象。[25]

本研究课题组于2015年7月26日在中国知网（www.cnki.net）以“增长管理”为检索词，“篇名”为检索项，检索到257条检索信息，在此基础上分别以“城市”“区域”“地方”为检索词，“篇名”为检索项进行二次搜索，共得到39条检索信息；再重新分别以“城市管治”“区域管治”“地方管治”为检索词，“篇名”为检索项进行搜索，并进一步以“增长管理”为检索词，“全文”为检索项进行二次检索，分别得到34篇、14篇、0篇；最终经过筛选，得到有效中文文献39篇。

从研究主题来看，39篇有效文献分别涉及城市增长管理（69%）、区域管理/管治（23%）、地方增长管理（8%）。国内关于增长管理的研究始于对美国增长管理的引介与经验总结，该类文献超过了50%。随着对该主题了解的深入，学者们的研究方向开始转入对我国增长管理的理论与实践进行探索。就现有文献来看，大部分研究的实质是“城市空间增长管理”，研究还处在理论与实践探索的初级阶段，主要方式是对国外城市增长管理进行介绍和总结，进而归纳该理论对我国的启示。部分学者对城市增长管理在我国，特别是规划领域应用的“体系”与方式进行了分析。送言对增长管理信息系统在城市管理中的应用进行了说明。[26]国内关于区域增长管理的研究文献中，超过半数涉及对我国现存增长管理“存在问题”的阐述，有一半的研究涉及对“工具”的介绍和分析。部分涉及以经济增长或者GDP增长作为目标对区域增长管理进行“效益评价”，以区域经济增长过程和模式为背景，介绍区域管理或区域管治的政策手段，并提出对中国未来区域管理的展望。从研究对象来看，国内文献中有20.5%的文献并无明确研究对象，是纯理论研究；有18%是以整个中国为研究对象，这种文献大多数是从美国增长管理经验中得出对中国增长管理的启示或者以中国当下的时代背景来研究增长管理的观点，没有具体针对某个城市，缺乏实践指导意义。其次以区域为研究对象的多针对东部经济发达地区，缺乏对中国其他地区的研究。从研究方法来看，国内研究还处于基础概念辨析阶段，实证分析较少。本研究课题组以39篇与增长管理相关的文献为基础对研究方法进行统计，最后发现66.7%的文献主要采用文献综述的方法。另外，占比较多的是案例分析法，主要方式是从国际典型案例研究入手，通过归纳演绎互补总结出观点，而实证分析只占12.8%。其中，程茂吉结合南京的历史把城市增长管理的理论框架运用在南京城市增长管理的现状研究中，为增长管理如何运用于中国城市增长管理实践提供了范例。[27]在这些文献中，增长主要是指经济增长，最终目标是探求如何通过区域合作，实现经济共同增长。而涉及地方增长管理的文献则将地方界定为行政尺度概念，尝试探究地方政府在增长管理中的地位，及更利于城市/区域发展的政策手段。

国外学者试图建立一系列指标和模型来评价增长管理，主要包括抑制城市蔓延、保护开放空间、保护农林地、减少基础设施投资、中心城复兴等的实施效果。例如，美国马里兰大学丁成日指出，“城市增长边界”作为一种控制城市无序蔓延的空间规制手段已日渐受到美国地方政府的青睐，但其实施效果却仍有待考察。1985年佛罗里达州实施了“精明增长计划”后，发现该计划对于州的发展并未起到显著的正向作用。究其原因，是佛罗里达州在实施“精明增长计划”的同时并未通过推行紧凑发展模式、充足的可支付住房供应市场、更强大和更可靠的环境系统，以及有利于提高居民生活质量和缩短通勤时间的交通系统对于该计划进行配套。俄勒冈州在20世纪60年代兴起保护农林地、减少基础设施、改善生活质量的增长管理计划，主要侧重于保护土地资源和推动紧凑城市发展，政策手段更加强调精明增长目标，如推动紧凑城市开发模式，保护资源型土地和农田以及提供多样化交通出行方式。但该州的政策中并没有将实现“精明增长”目标作为侧重点，尤其是在增加可支付住房方面，因此该州的“精明增长计划”并未取得很大成功。[28]阿瑟·纳尔逊将美国西海岸的波特兰市与亚特兰大市的管理差异进行了对比发现，在控制人口集散程度和规模、经济增长速度和收入变量的情况下，波特兰的总体调控力度和治理方针明显优于亚特兰大。波特兰市通过将城市规划、城市建设与城市管理纳入有序调控中，进而杜绝了无节制的“摊大饼”式城市低密度空间扩张。而亚特兰大则由于低密度的扩张，引发从交通到环境等一系列城市问题，大大增加了城市建设和居住成本。[29]

在国内，由于研究还处于定性阶段，尚未深入研究城市增长管理的效用评价。个别研究开始针对特定的城市建立效用评价体系，如姜义荣在其博士论文《服务型政府都市成长管理研究》中，涉及了经济性、生态系统、现代化程度三方面的评价要素和指标。[30]程茂吉在其博士论文《基于精明增长视角的南京城市增长评价及优化研究》中，以南京市为实证研究的城市，对“精明城市”的评价体系的构建和评价进行了详细的阐述。[31]

二 区域治理

（一）基本概念

1．区域

本书提到的“区域”借鉴了城市区域的概念，在分析尺度上比单个城市要大，但通常比经济区域要小，主要是指一个成群和高度集中的人口普查区块以及与这些区块相邻（但实际上仍然彼此相连）的无明确归属的区域组合而成的区域群。这些无明确归属的区域与城市核心相连，从空间政策方面来说具备一定的统一性。

2．区域治理

区域治理（Regional Governance, RG）是一个舶来概念，它广泛流行于欧美学界。目前国内对于“governance”概念的认识还不完全一致。由于翻译的原因，governance常常被看作“管治”或者是“治理”。在本书中，对比与管治相关的几个概念：规制（regulation）、管理（management）, governance将被定义为“治理”。治理的概念更多地代表的是一种分析与观察的理论视角与框架[32]，其概念内涵在不同语境中可能存在差异。

第一，是等同于“统治”的“治理”。英语中“治理” （governance）的词源可追溯至古典拉丁语的“操舵”一词，原意指控制、指导或操纵，与government 的含义交叉。长期以来，governance一词专用于与“国家公务相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业”[33]。在这样的背景下，部分学者只是将治理看作一个对实践包容性更广的理论视角，而统治则是管治的一种特定模式。[34]

第二，是等同于规制的现代国家“治理”。指的是国家通过削减公共开支，以最小成本取得最大效益的管理活动。

第三，是凯恩斯国家管理，指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。

第四，是基于新自由主义思想的新公共管理。指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共服务。美国学者戴维·奥斯本等指出，应该用企业化政府来代替官僚主义，进而打造分权制度框架下具有高竞争力、高效率的政府。[35]学者盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中将治理转型分为市场式、参与式、弹性化和解制型四种治理模式。[36]另有英国学者胡德认为治理就是要充分发掘订立合同、授予经营权以及新的管理形式等方面的潜力，简言之，就是实行新公共管理办法。[37]杰瑞·斯托克也持此看法。[38]总之，作为新公共管理的治理，就是以分权、竞争的市场原则来管理政府事务，以提高政府对公民的服务效率。

第五，是基于社会介入的新治理。由于公私部门之间以及公私部门各自的内部界线趋于模糊，导致治理本质更偏重于统治机制而不依靠政府权威。治理的概念是，“它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”[39]。斯托克概述了治理的五种主要特征：①治理的权力主体并不唯一，可以是除政府之外的所有社会公共机构和行为者，“政府不是唯一的权力主体，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个层面上的中心”。②在解决社会和经济问题的过程中，多元主体之间的责任与界限相对模糊，“由于权力主体的多元，所以政府也不再是唯一的责任主体：各种非政府组织越来越多地承担起管理公共事务的责任”。③在进行集体行为的过程中，各种主体之间存在权力依赖，“致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境”。④治理会涉及行为者通过相互间网络进行自主自治，“这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任”。⑤治理能力的提升不是通过政府权力得以实践，政府有责任使用新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[40]

在明确了治理概念的基础上，区域治理将治理实践落脚到“区域”层面。综合看来，区域治理具有如下特征：

①范围地域性：治理强调具体尺度的治理活动，为这种看似抽象的行为找到实体落脚点，使治理行为与特定的经济、政治、文化背景相结合。

②对象综合性：然而治理往往也是异常复杂的，因为区域本身就是一个复杂的存在，所以在区域层面的治理可能会包括自然生态、建成环境、社会经济等各方面的内容，使区域治理变成一个综合性的活动。

③主体多元性：由于区域本身的复杂性，在其治理中，除了该地方政府之外，参与治理还要有中央政府、上级地方政府、平级其他地方政府、当地居民、地方社会团体、企业等多种主体介入。

3．区域治理生态

影响区域治理的内外因素即治理生态问题。戴昌桥指出，“治理生态是指对地方治理产生直接或间接影响的各种因素的总和”[41]。因为任何特定的地方治理总是处在特定的生态中，要受特定生态的影响与制约，所以地方治理生态不同，地方治理本身的形式与内容也会有所不同。一般情况下，有什么样的地方治理生态，就会产生什么样的地方治理模式。地方治理生态会直接或间接影响地方治理主体、地方治理对象、地方治理权力、地方治理决策、地方治理技术状况，进而决定地方治理的特征、运行状况及发展程度。

区域治理生态一般包括治理政治生态、治理经济生态、治理社会生态、治理文化生态（见表1-4）。治理政治生态是地方治理依赖的政治场所，主要涉及国家结构形式、国家政权体制、国家政党制度等要素。治理经济生态主要涉及经济发展水平、所有制结构、市场经济发展程度等要素。治理社会生态主要涉及公民社会与社会结构等要素。地方治理文化生态主要涉及文化价值与传统文化等因素。[42]

（二）区域治理模式

Pierre根据参与者、方针、手段和结果将种类繁多的城市与区域治理方式归纳为三种一般模式，包括福利模式、管理模式和社团模式。在治理实践中，往往因为不同的治理生态而出现不同的区域治理模式。[43]

1．福利模式

福利模式是国家意欲扶持和复兴曾经繁荣的工业地区而引入的治理模式，上述区域自身没有能力引入商业或公共组织重新构建地方经济基础。相关案例包括：法国的里尔区（Lille）、德国的鲁尔区（Ruhr）、瑞典的伯格斯拉根区（Bergslagen）、英格兰的米德兰（Midlands）和摩西赛德（Merseyside）、苏格兰的克雷德赛德（Clydeside）以及美国前制造业占统治地位的“锈带城市”。福利模式是不均衡发展理论的直接应用，对于区域经济恢复和重建发挥了一定的积极作用，但无法长期维持。主要原因在于，福利模式是通过行政渠道保持与国家的密切关系，从而将特定城市及区域逐渐从地方经济中剥离，这反过来会进一步加剧上述地区的经济衰退。而且，由于国家通过补贴对解决区域经济问题提供了短期补救，且工业改造所需成本由国家负担，导致地方权力缺乏发展地方税收基础的动力。最终，福利模式不仅很难吸引外部投资，同时也失去获得内部投资的机会。

2．管理模式

管理模式是指为了提高公共服务的供给与消费效率，将服务提供者与消费者共同作为管理主体，通过基于市场的专业管理手段，并以市场标准（消费者选择产品和生产者）作为评价管理目标成功与否的一种管治模式。就管治主体而言，管理模式打破了政府官员的主体地位，而强调专业管理人员的参与。服务提供者与消费者都同样成为管理中的主要参与者。管理模式的目标在于提高公共服务生产与传递的效率，实现策略是引入市场化策略，实现工具是针对特定的公共服务与营利性组织签订合作协议、在公共部分设定管理职位、重新定义官员作用等。但是管理模式这种新自由主义式的公共管理模式也颇受争议。首先，管理模式虽然强调专业人士与政府官员的共管，但对于政府官员责任与义务的定义不明，这很难保障管理效果；其次，管理模式使地方权力在机构内外都依赖于专业的管理资源，这意味着两个明显不同的组织和专业文化的碰撞，管理模式尚未解决这一矛盾；最后，“管理模式假设地方政府有一定程度的组织弹性，但这种弹性在大多数国家和地区并不存在，消费者的选择具有很大的不确定性，公共机构必须具有足够的弹性才能迅速地分配资源给需要的区域”[44]。

3．社团模式

社团模式的应用背景是民主化程度较深的西欧国家。这是一种基于集体政治文化的管治方式。这样的国家往往拥有强大的公共部门，提倡再分配政策，拥有完善的福利国家服务供给，鼓励政治介入，特定的代表以及较强的志愿者组织。这种模式的另外一个特征是参与式的地方民主。管治过程中，国家被看作中立的提供沟通与参与的平台。对结果好坏的评价在于其在多大程度上促进并实现了参与民主。社团管治的最大的问题之一是可能出现的公共财政危机，原因是基于集体利益的思考模式往往将公共利益弃置一旁。另外一个问题在于，由于社团模式假设了社团参与治理的初衷主要是为了自身利益群体的利益，当政府财政出现困境的时候，原来合作参与管治的社团往往会改变其策略，通过反对地方政府的方式维护其团体利益。总的来说，社团式管治方式强调集体参与民主，目标旨在能够充分在政策中体现参与利益团体的诉求（但同时也可能忽略边缘群体利益），实现管治的工具主要是包容性的协商过程。但从实践结果来看，社团管治可能会强化某些团体的利益而边缘化其他团体。

三 区域增长管理

（一）基本概念

本书所指的增长管理是指城市或区域内的地方政府、企业、公众等多元主体对区域经济增长和空间增长协调、引导和控制的一系列手段和措施，包括增长管理技术，例如耕地保护规划，森林、自然和栖息地保护，区域规划工具的利用，如城市增长边界划定和发展权利转换等（见表1-5）。

2007年刘宏燕等在《增长管理在我国城市规划中的应用研究》中指出，增长管理的实质在于为保证协调与平衡的发展，政府通过一定的手段和措施，对城市的增长种类、发展速度、发展时序和发展总量实施有效的组织、协调、引导和控制[45]。陈锦富等在《城市空间增长管理研究述评》中认为城市增长管理的实质为城市空间增长管理，其研究目标是城市的经济、社会与环境的可持续发展，城市发展目标最终要依赖城市空间去实现。[46]皇甫玥等在《增长管理概念的发展及在中国的运用》中在中国语境下对增长管理的概念进行了定义，认为中国的增长管理应该是以地方政府为行动主体，以城市可持续发展为根本目标，对城市开发行为进行调控的一系列策略。具体来说，它应该包括：①对城市新开发区区位、数量、质量、时序以及模式等方面的考虑；②对城市周边用地无序扩张的控制；③对农村土地转变为建设用地的限制。[47]

国内增长管理概念的发展历程如表1-6所示。

（二）增长管理模式

1．管理目标

区域增长管理的目标伴随社会发展经历了从“国家干预”向“在以环境为导向的项目中融合包容增长政策”转变的过程。

国外增长管理目标演变的第一阶段主要是20世纪70年代，以美国为代表的一些国家针对环境退化提出土地利用相关管理政策。而始于20世纪80年代的第二波土地利用管理政策则从单纯关注环境保护开始转向关注区域平衡发展[48]，包括自然资源保护、基础设施开发、住房、经济发展和长期规划等内容。[49]例如美国俄勒冈州于1973年开始在其土地利用法中提出实行增长管理。随后州政府在广泛听取民众意见的基础上，提出19个规划目标，内容涉及大林地保护、城镇合理增长、住房供给、经济增长、自然资源保护、公共设施与交通改善、大气和水质量改善、保护自然灾害多发地、提供居民休闲目的地、海岸带资源保护等多方面。第三波增长管理则聚焦于选择性地鼓励特定类型的“精明增长”[50]，精明增长理论成为支撑该阶段增长管理目标的主要理论基础（见表1-7）。

2．管理对象

与此相应，增长管理的对象也随着增长管理目标的调整而逐渐变化，从一开始单纯关注土地（空间）增长管理，逐渐扩充至包括经济、生态环境等多方面。

在土地（空间）的管理中，管理对象包括：①对城市新开发区区位、数量、质量、时序以及模式等方面的考虑；②对城市周边用地无序扩张的控制；③对农村土地转变为建设用地的限制。

在区域经济增长管理中，强调通过地方政府或在区域范围内各地方政府之间的合作与交流，在制定城市\ 区域的经济发展目标后，运用一系列政策手段，鼓励开发商在区域范围内投资，在经济增长的同时，不损害区域范围内公众的利益和将环境的破坏程度降到最低。

在生态环境方面，针对开发过程中缺乏环保意识和资源环境受到破坏的情况，地方政府通过强制与激励相结合的政策手段，充分考虑城市生态发展需要，规划出非建设用地，将城市边缘的大量农业用地设立为延缓发展区或限制发展区，对于生态敏感地区更是通过设立严禁开发区，从而实现可持续发展。

3．管理主体

传统增长管理遵循了福利国家治理关于“巨人政府”的假设，倡导政府采取综合性规划与权威行动来应对区域日益增加的相互依赖性。“巨人政府”可以产生统一的行动、更公平的公共服务、更强的区域公共治理。

20世纪80年代之后，生活方式的转型、文化价值的凸显以及人们对于环境质量的关注开始对西方国家的治理过程与治理文化产生显著影响。影响之一便是不再强调制度性整合，而是通过构建政策相关者之间谈判的合作机制来实现城市区域治理。新的视角指出，在区域治理过程中不同的机构与组织都有其相应的利益诉求。为了有效实现治理目标，政府领导人之间、政府领导人与私营部门和非营利组织领导人之间需要相互协作，通过权力和资源共享来实现自我利益。因此区域治理可以看作多种政策相关主体之间的谈判过程，而非科层制管理或市场化竞争的结果。这使新视野下的区域治理并非聚焦于制度性结构或地方自治体的行为，而是聚焦于为了区域治理在不同公共机构和私人主体之间建立联系。因此，从大多数区域治理实践来看，不同背景和权力的行为主体与机构组成了合作与协调网络，以独立于制度性管辖边界的方式来界定并提供跨区域服务；同时，正式的或非正式的公私伙伴关系及协作过程成为区域治理的必要组成部分。这样一来，城市增长管理主体除政府以外，还包括了营利性企业、非营利组织或非政府组织、社会公众等。其中政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配、流通的影响起着十分关键的作用（见表1-8）。[51]

政府、企业、社会等之间存在着良性竞合关系，制定严格的耕地保护以及约束土地高效节约使用的相关制度措施并加以落实。中央政府要完善面向科学发展的政绩考核方式，将地方政府的关注重心引导至土地低消耗的城市增长上来，逐步改变单纯依靠低效开发城市用地以追求GDP的惯性做法；运用合理的政策杠杆改变传统开发模式，遏制开发商占地、囤地坐等土地升值的现象，吸引开发商参与旧城改造，提高其参与热情和开发强度。同时，鼓励合理开发商多开发适合大多数小康非富裕家庭的房地产产品；要健全公民在城市增长管理中的参与决策制度，培养这一过程中的利益相关主体的参与积极性。最终推动城市在协调有序的轨道上前行，实现内涵式的城市增长。

4．政策工具

维丁指出管理的政策工具是“一套政府机关行使其权力，以试图支持、影响或阻止社会变革的技术”[52]。大卫·N．本斯顿等人进一步指出，增长管理的政策工具主要分为三类：公共所有权、监管和激励措施。[53]理查德·C．弗里克等人分析了影响地方政府选择不同管理工具的因素，用政策运作框架来检验如何选择管理工具。[54]结果表明，政府结构和选举规则对服务边界、奖励区划和开发权转移等工具的选择有关键影响，排外性的目标推动着这些工具的制定与发展。道格拉斯·波特根据城市增长管理的三大主要目标将城市增长管理方法分为三类：管理和控制城市增长区间和特点；保护自然资源、环境质量和生态特征；提供有效的公共基础设施。[55]以目标为导向的城市增长管理疗法如表1 -9所示。

国内关于增长管理政策工具的研究大部分以介绍和总结国外的管理工具为主，并进一步结合中国实际情况探讨上述工具在中国的适用性。[56]研究者在引介增长管理政策工具的同时，根据边界设定和配套政策对其进行了分类，[57]包括城市增长边界及可转移土地开发权（land de-velopment rights）等增长管理工具与我国规划体系的对接与整合。[58]

部分研究者对现有增长管理工具进行了分类。张波等把经济地理的方法运用到城市增长管理中，主要体现在不同政策背景下的情景分析汇总，如政策选择和政策影响问题等。[59]蒋芳等认为，在实践中政策工具从不同管理层面对城市扩展的总量、结构、时序、效率、位置五个方面进行约束和引导。从作用方式上可以分为政府刚性政策、基础设施引导政策、区域差异调节政策、经济手段诱导政策四种政策类型。[60]宋彦等则以美国政策工具的四个目的，从规划性和激励性角度进行区分。[61]本书将城市区域增长政策工具归纳总结如表1-10所示。