第六节 社会保障法的目的和作用

社会保障的各种法律制度，都是为了实现一定的目的而加以制定，并通过实现各自目的而发挥不同的作用。但是，各种法律制度的目的和作用有时并不十分明确，并且，虽然都属于社会保障法，但各个法律具体的目的与作用也有所不同。本文仅就社会保障各种法律制度的共同目的和作用加以一般意义上的论及。

一 社会保障法的目的

社会保障法以保障生活困难国民的健全与安心的生活，提高和增进其福利为目的。

该立法目的在《厚生年金保险法》第1条、《身体残疾人福利法》第1条等法律上均有规定。社会保障法的直接目的是保障国民的生活，福利的提高和增进是更高层次的目的。另外，作为立法目的有时也直接使用“社会保障”的用语。比如《国民健康保险法》第1条规定，“本法以确保国民健康保险事业的健全运营，并且为社会保障和提高国民保健做贡献为目的”，该规定中的“社会保障”就是目的之概念。

在不同国家、不同的社会发展阶段，社会保障法的目的是不断变化发展的。日本在二战结束之初，救济贫困者成为社会保障法最为紧迫的课题，因此在1946年《宪法》中规定国民有“最低限度的生活”的权利（第25条第1款），保障最低生活水平的制度成为当时社会保障法的重要目的。随着战后70多年的社会经济的发展，日本社会保障法亦不断充实、发展与完善。如今，超越对贫困的预防和救济，制定了使国民生活安定与提高的多种多样的法律制度，比如，年金保险法规定了在生活保护基准之上的给付；医疗保险法规定了对全体国民的医疗给付；福利服务法以前主要是对贫困者和低收入者的给付，比如保育服务等，如今无论国民有无收入以及收入多少，对需要者都可以提供给付。

可见，如今社会保障法的目的，与重视贫困的预防和救济以及保障最低生活相比，更为重视国民的健全安定的生活，“在国民生活安定受到损害的情况下，以保障国民的安定生活为目的，通过行政责任进行支持其生活的给付”[63]，“社会保障的新的理念是保障广大国民能够健全和安心的生活”[64]。有的学者进而指出，社会保障法的目的是对国民生活的“安全保障”。[65]具体来说，社会保障的目的是在国民遭遇疾病、失业、工伤、辞退等生活不安定之时，灵活运用基于健康保险以及年金、社会福利制度等法律组成的公共体系，保障其健康、安心的生活。

近年来，社会保障法的目的更加提倡确保人格的自律和自我决定的“自由”[66]，确保这种自律和自由，也像上述“提高与增进福利”一样，是社会保障法更高层次的目的。

二 社会保障法的作用

社会保障法主要有以下几方面的作用。

（一）预防与救济贫困

1962年日本总理府社会保障制度审议会将解决贫困问题置于社会保障的中心位置，将社会保障分为贫困阶层对策、低收入阶层对策、一般阶层对策，社会保障法与之相对应进行体系化构成，在预防和救济贫困方面发挥了重要作用。

一般而言，在社会保障法中，其中的社会保险法不仅对遭到事故者进行给付以预防其陷入贫困，还对工伤事故和失业发生率高的企业或产业，通过采用高额保险费率的制度预防事故发生。而公共扶助法则在救济贫困、保障生活安定方面发挥积极作用。比如，如今的年金给付，不仅是当年贝弗里奇所称的为了最低生活保障的定额给付，还根据收入比例提供高于生活保护基准的给付；医疗给付也是同样，以前为了防止因病致贫，对因患病而收入减少者进行救济，对发生的医疗费加以补充，而如今发展为以维持生命、减轻痛苦、恢复健康等作为给付目的；另外，关于保育和护理给付，以前是针对贫困者和低收入者进行，如今则是帮助儿童和高龄者能够自立地生活。可见，如今的社会保障法，不仅包含了贫困预防和救济的功能，还包含在贫困标准以上进行给付的立法导向。

（二）实现收入再分配

社会保障法以保障生活困难者为直接目的，收入再分配是由此引发的结果。社会保障法是对低收入者或无收入者进行补充性给付，其不仅以直接的经济的形式进行收入的二次分配，还在保育和护理等情况下，通过公共服务来实现收入再分配。

根据社会保障法所实现的收入再分配包括很多方面，比如生活保护是从高收入阶层向低收入阶层进行再分配；社会保险在遭遇事故者和未遭遇事故者之间进行再分配；现收现付方式的年金制度在代际之间进行再分配；年金个人账户方式在同一当事人年轻时和老年时进行再分配；公共年金的保险费虽然没有性别之分，但由于女性平均寿命长，所以年金受给时间长，形成了男女之间的再分配；失业保险、公共扶助等的给付如果存在地区差别，则形成地区之间的再分配等等。

另外，收入再分配除了现金给付以外，还包括诸如提供医疗、护理、保育服务那样的现物给付。该现物给付根据收入的多少设定保险费率，但在给付时则不论收入多少，全体国民都有权平等获得保障其生活的基本社会服务。

此外，通过在社会保险的制度之间进行财政调整，还形成了制度间的再分配。日本的基础年金、老人医疗、护理给付等费用，由年金保险或医疗保险的各保险人分担，通过这种体制进行制度间的收入再分配，并且达到了很大的规模。

（三）促进经济稳定增长

市场经济与计划经济不同，由于其经济主体自由进行经济活动，所以经济变动也不可避免。对日本社会保障法有所影响的凯恩斯理论认为，调节劳动供求的自发市场机制，并不能自动地创造出充分就业所需要的那种有效需求水平，经济中不存在生产和就业向完全就业方向发展的强大的自动机制。而社会保障法通过调整基金供需变化可以对社会总供给和总需求进行调节。

社会保障法对经济不景气时的失业者进行失业给付、公共扶助给付等，可以唤起有效需求，对促进经济成长和确保雇佣带来可能。反之，经济高涨时，经济增长加快，企业开工增加，就业人数增加，失业人数减少，失业保障基金中用于失业救济和家庭困难救济的补贴金大为减少，保障基金收入大于支出，失业保险收入增加，家庭货币补贴消减，有效需求下降，产生抑制经济过热的效果。另外，由于担心诱发通货膨胀，资金更多地向医疗和福利服务领域投入，通过生育保险、养老保险、医疗保险以及有关社会救助项目，使国民在劳动力培养阶段和劳动力丧失阶段得到基本生活保障和医疗保障，从而保障了劳动力再生产过程的正常进行，满足了经济发展对劳动者数量和质量的需求。所以，社会保障法具有平缓景气变动的功能。并且，社会保障给付大多像年金那样持续进行给付，这对安定的消费支出和经济发展带来可能。

（四）有助于社会和政治安定

社会保障法通过法律规定对生活困难者提供生活保障，还有助于社会治安和社会稳定。在阶级对立的时代，“社会保障是在对阶级斗争发展的让步（改良）的同时，抑制、缓和了阶级斗争”[67]，其防止了贫困者的不满和暴动，也抑制了反体制的政治活动。而在现代民主社会，社会保障不再是国家对劳动者的怀柔政策，也不再是资本家对工人的欺骗手段。为了保障国民的生活和福利的提高，社会保障在国民的支持下得到充实完善。如今社会保障被普遍认为是稳定社会政治秩序、保障社会安定的“减震器”和“安全网”。20世纪70年代盛行起来的“从摇篮到坟墓”的福利国家，虽然在某一时期出现了很高的失业率，但其社会秩序却比较稳定，这正是社会保障法发挥作用的一种表现。另外，通过社会保障法实现收入二次分配，减少了社会贫富差距，促进了社会安定。根据日本厚生劳动省2008年《所得再分配调查》显示的结果，第一次收入分配的基尼系数为0.5318，第二次收入分配的基尼系数为0.3758，基尼系数的改善度为29.3%，达到历史最高。而在改善度中析出的社会保障发挥作用的改善度为26.6%，税收导致的改善度仅为3.7%。[68]国际劳动组织在总结各国社会保障的作用时指出：“没有社会的安定，就没有社会的发展；没有社会保障，就没有社会的安定。”[69]这一概括充分说明了社会保障法的社会稳定功能。

总之，社会保障法通过对事故的预防和对贫困者的给付，给国民生活带来了更多的安全感。社会保障法的所得再分配和平等化的功能调整了收入差距，唤起了市场有效需求，促进了劳动力的流动和有效配置，缓和了社会矛盾，促进了社会和政治的安定。