第二节 社会保障基金筹集
社会保障基金筹集，是指由专职的社会保障机构按照法律规定的比例向计征对象征收社会保障费（税）的一种行为，它是关系到能否建立充足和稳定的社会保障基金的重大问题，是社会保障基金管理的重要环节。
一 社会保障基金的筹集原则
在实践中，社会保障基金的筹集要遵循以下原则：
（一）确保社会保障制度正常运行的原则
社会保障基金的筹集，必须确保社会保障制度的正常运行。因此，在基金来源渠道上应有多种准备，既要保证基金来源渠道畅通，使参保人员强制缴费和财政补贴按时到位，又要充分合理地划转国有资产；在基金筹集的量上，要坚持“收支平衡，略有结余”的原则，维持基金短期和长期的收支平衡；既要支撑社会保障基本功能的实现，又要具备抵御突发应急风险的战略储备功能；在基金筹集方式上应当与制度模式相适应。
（二）妥善处理积累与消费关系的原则
社会保障基金的筹集，必须妥善处理积累与消费的关系。尤其是在基金积累制模式下，基金的积累会将一部分当前的消费推迟到未来，在宏观经济需求大于供给的情况下，较多的积累有利于缓解求大于供的状况；但是，在宏观经济供给大于需求的状况下，较多的积累则不利于经济的发展。因此，要根据经济发展的不同阶段和宏观经济的形势，科学确定社会保障基金中积累部分的比重。社会保障基金的积累不应该削弱居民正常的消费需求，受保职工的缴费负担不应在其全部费用支出中占有过高比例，更不能造成低收入者缴费负担过重而影响正常生活的情况。
（三）有利于资源有效配置的原则
社会保障基金是用于抵御风险的，但是，抵御风险的程度可以是不同的。抵御风险需要一定的成本。经济学证明，随着风险程度的降低，降低风险所需的成本递增。成本实际上也是资源的一种表现形式，如果我们将资源投入一种用途，就会失去将资源投入另一种用途所带来的收益。所以，在资源有限的条件下，我们必须权衡资源的投入方向。既要权衡安全审慎原则下基金存入银行时通货膨胀抵销的银行利息收益，又要防范基金进入资本市场的高风险损失，这是效率原则的集中体现。
（四）与经济发展水平相适应的原则
社会保障基金的筹集还取决于一国的社会保障水平，它代表着一个国家为其公民所提供的保障的程度和水平，是社会保障体系中的关键要素，直接反映着社会保障资金的供求关系，并间接反映着社会保障体系的运行状况。在经济发展水平不高的国家，社会保障水平不能太高。必须将发展经济放在首位，只有经济发展了，社会保障基金才有更可靠的来源。
二 社会保障基金筹集
（一）社会保障基金的筹资方式
1.征税
征税方式即征收社会保障税。社会保障税，也称工薪税，它是为筹集社会保障基金而向雇主和雇员依据工资总额和个人收入征收的一种税。以征税方式筹集社会保障基金的优点是：具有强制性、公平无偿，是国家职能的体现，众多国家都在法律文件中明确规定纳税是每一个公民的义务，因而征收面广；保险项目简单明了，“社会保险税”的征收、管理和支出规则有章可循，缴税资金来源固定；征管机构、征收标准、征收手段统一规范、公开透明，有利于公民对保障金的使用进行监督。不足之处在于税收形成财政资金后只能通过年度预算来安排社会保障财政补贴，且通常以年度收支平衡为基本目标，无法实现社会保障基金积累，难以抗拒周期性社会风险。如一旦遇到经济危机导致大批工人失业，或者人口老龄化趋势加快，均可能因缺乏社会保障基金积累而对国家财政造成巨大冲击。
据统计，全世界有170多个国家建立了社会保障制度，其中有130多个国家开征了社会保障税（含工薪税、社会保险税等）。通过征税方式筹集的社会保障税是政府财政收入和政府预算的重要组成部分，其收支由政府统一管理，占国家总税收和GDP的比重呈上升趋势。[1]美国是世界上最早采用税收手段筹集社会保障基金的国家，其联邦社会保障基金（OASDI）主要是通过国内税务局征收社会保障税形成。瑞典的养老金体系包括国家基本养老金（NDS）、职业养老金和个人养老金三部分，职业养老金和个人养老金采取收费方式征集，而国家养老金采取税收方式征集。英国的养老金体系由三部分构成：国家基本养老金以及与养老金计划相关联的补充收入（SERPS），职业养老金计划和个人养老金计划。其中，国家养老金和SERPS都由国家管理，通过工薪税筹资，雇员和雇主的缴税都进入国家保险基金。
征税方式通常只与现收现付型社会保障制度相适应，而不能适应完全积累型社会保障制度的要求。
2.缴费
缴费方式，是指由政府职能部门依据有关法律规范，强制向企业和劳动者个人征收，并用于特定社会保障项目的基金筹集方式。社会保障基金的缴费方式包括统筹缴费和强制储蓄。统筹缴费是由雇主或雇主和雇员缴费，资金主要形成社会统筹资金，由政府指定的专门机构负责营运和管理，独立于财政预算系统之外，实行专款专用，不足部分由财政补贴。强制储蓄也是由雇主雇员共同缴费或雇员独自缴费，所筹资金存入个人账户，不进行统筹管理，政府对个人账户基金的支配权极其有限，这种筹集方式对应的是完全积累制的社会保障基金筹资模式。
国外很多发达国家社会保险项目中部分计划也是以缴费方式筹集资金的，例如，美国、英国、瑞典等国家的职业养老金计划和个人养老金计划等。德国的社会保险基金虽然采取收费方式征集，但其社会保障费却具有与税收相同的强制性。我国社会保险各险种，如基本养老、基本医疗、年金和工伤失业等保险制度中由企业单位为员工负担的部分，均按工资总额乘以一定比例上缴社保经办机构，最终进入社会统筹基金。实行强制储蓄的国家，如新加坡，雇主和雇员分别按工资总额和员工自己工资收入的一定比例，向员工的个人账户缴存，这种储蓄是强制性的，国民不能提取并用于社会消费。
一般地，有些国家对基金征缴没有专门立法，社保经办机构收取“社会保险费”的权力大多通过地方或部门颁布管理条例的方式予以实施，因而“社会保险费”征缴基数的核算存在一定的灵活性。从征管效率来看，“社会保险费”在征收机关、征收标准、征收制度上都难以统一，征收权力受到很多因素的干扰和制约。基于此，缴费方式筹集社会保险基金很容易陷入征缴成本上升的困境，据统计，我国社会保险费的征缴成本在4%—5%，远高于实行社会保险税的国家的1%—2%的征缴成本。
（二）社会保险基金筹集模式
社会保障项目中，社会福利、社会救助等资金主要来源于财政补贴、基金运营收益等，因而属于财政预算项目，与基金筹集模式联系不大。而社会保险基金中包含有大量的企业、单位和个人缴费，这就涉及通过何种筹集模式获得基金的问题。
1.现收现付制
现收现付的基金筹资模式是一种以近期横向收支平衡和以支定收、略有结余为原则的基金筹集模式。它是由社会保险管理机构先确定近期所需支付的待遇总额，以支付总额和工资总额的比值确定略有结余的提取比例，再按提取比例分摊到各个参保单位和个人。所以，该模式要先做出预算，并根据上年度开支总额和本年度的增减额进行调整加以确定，以支定收，不做积累。美国联邦社会保障计划从1939年推行之初对养老金的发放，一直应用现收现付模式，预测认为到2030年都不会出现大的困难。[2]
现收现付筹资模式的优点：一是当期收取当期发放，基金只有很少量的结余，因此不需要考虑保值增值的问题，可以有效避免通货膨胀等风险；二是所有缴费最终形成社会统筹基金，可以在社会成员之间调剂使用，能够实现社会保障的互助共济的功能；三是这种模式不需要为参保人员建立个人账户，也不用对结余进行管理，因此操作简便、管理成本较低；四是费用征缴的基础是当期的支付需求，因而可以通过调整缴税额度和征税比例达到收支平衡。但是，这种模式的缺点也是比较明显的。由于缴费只形成社会统筹基金，没有个人账户积累，因而对个人激励性不强；当人口老龄化形势日趋严峻的时候，抵御风险的能力较弱，更容易对财政补贴形成冲击；没有多余的基金可投资运营，难以增加基金规模。
2.完全积累制
完全积累制是以实现远期纵向平衡为原则的社会保险基金筹集模式，实质是个体一生中的跨时性收入再分配。国家通过立法强制要求雇主和雇员或者雇员自己按工资总额的一定比例定期缴纳并记入个人账户，用以保障个人的基本生活。新加坡模式是一个涉及养老、医疗、住房、教育等多项内容的综合性社会保障计划，政府投资管理公司负责中央公积金在国际资本市场进行投资组合，实现基金高收益化运营。智利模式则是以完全积累制筹集的养老金计划，主要由缴费者个人选取基金管理公司并委托其运作自己的养老金账户积累。两种模式都需要以基金的保值增值为核心任务。
完全积累制的优点：一是为每一位参保会员建立了个人账户，个人缴费能清楚地在账户上得以反映，因而透明度很高，保障效果立竿见影；二是成员将来可以得到什么样的待遇，直接和自己的缴费水平挂钩，多缴多得，激励性好；三是该模式是以个人为中心的闭环保障，受人口年龄结构影响较小；四是账户积累的资金可以进入市场，可以通过运营带来更高水平保障。缺点是：由于会员的账户积累只用于自己或家人的基本生活保障，不能在全社会成员之间调剂使用，因而互济性弱，这也是众多国家对该模式批评的一个主要原因；需要为每位会员建立账户，管理成本高；基金进入资本市场运营具有一定风险，保值增值难度大。
当然，这种模式需要平衡基金积累和有效需求之间的关系。新加坡公积金积累规模庞大，而政府又不允许国民动用这笔储蓄用于社会消费，结果就是过度储蓄而消费不足，限制了国内消费并进一步影响经济发展。30年来几次修改中央公积金条文后，除允许会员动用公积金购买政府组屋、私人住宅以及用于家庭医疗保险外，还鼓励会员购买政府或私营企业的各种股票、债券进行投资。这些种类的投资在提高收益可能性的同时，降低了基金安全性，不断上升的投资风险会损害部分会员的利益。
3.部分积累制
部分积累制又称“部分基金制”“混合制”，是将近期横向收支平衡原则与远期纵向收支平衡原则结合起来的筹资模式。部分积累制包括在现收现付的基础上增加一定比例的积累和实行社会统筹与个人账户相结合的基金积累两种管理方式。第一种方式是在现收现付的框架中，按照“以支定收，略有结余，留有部分积累”的原则，将当年未支付完的资金积累起来，形成基金并在支付高峰期时用来补充当年收不抵支的缺口。第二种方式是将收缴的社会保障资金分为社会统筹账户和个人账户两部分，社会统筹账户按以支定收，不留结余的现收现付方式筹集；个人账户则实行完全积累。
部分积累制可以集中现收现付制和基金积累制的优点，并有效克服两者的缺点，既能够根据短期支付需要进行社会统筹，又可以形成适度积累。积累部分通过投资运营实现保值增值，可以减轻下一代的负担，缓解代际之间的矛盾。但是，这种模式也增加了更多的基金管理成本，管理手段较为复杂。
中国基本养老保险及基本医疗保险实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式。1993年11月，在党的十四届三中全会决议中，首次提出了“社会统筹与个人账户相结合”的原则。1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度，并逐渐形成基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄保险的多层次养老保险体系。1998年12月，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》颁布，中国城镇职工基本医疗保险开始实行社会统筹与个人账户相结合。
三 社会保障基金来源渠道
（一）雇主雇员缴费（税）
这是世界上大多数国家社会保险基金来源的主要渠道。雇主和雇员按一定的方式和比例分摊缴费，方式和分摊比例依各国政治、经济有所不同。许多国家由企业负担主要部分，个人负担小部分费用，这两部分缴费占到许多国家收缴基金中的较大比例，政府则采取直接投入或承诺在基金出现赤字时予以弥补。当然也有如智利养老金计划里规定仅由个人缴费的情形。以我国城镇职工基本养老保险收入为例，其中征缴保险费约占85%，财政补贴约占15%。[3]
（二）政府财政补贴
国家通过国民收入再分配渠道获取税收产生财政，政府再以财政拨款的形式，依法向社会保障基金拨付财政，依照按需分配的原则实施国家对社会保障基金账户的资助。英国的医疗保险制度是一种筹资和服务相统一的全民保健计划，公共医疗服务机构为全体国民提供基本上是免费的医疗卫生服务，经费90%来源于财政，10%由个人负担。2010年前后，我国为了实现制度全覆盖而建立的城乡居民基本养老保险和基本医疗保险，基金的个人缴费收入有限，其支出长期依赖财政补贴。
不同社会保险项目的资金来源渠道不完全相同。绝大多数国家的财政都对社会保险基金承担责任，有的是直接拨付，有的是弥补缺口。从分项目来看，多数国家的养老和医疗保险费是由政府、雇主、雇员共同承担的。失业保险费多由雇主负担，国家给予补贴，雇员有缴费的，也有不缴费的。工伤保险费多数由政府和雇主负担，雇员不缴费。
（三）基金运营收益
社会保障基金营运收入是社会保障基金的来源之一。随着一些国家向部分积累制转变，基金积累规模不断扩大，基金投资营运的收入必然成为社会保障基金的重要来源。20世纪80年代，智利实行私营养老金制度改革，从1981—2006年，智利养老基金累计平均每年的投资回报率为10%，剔除管理费用因素后的净回报率为9.3%[4]，养老基金投资积累为智利带来了巨大的基金资产。据初步核算，2019年我国社保基金投资收益额超过3000亿元人民币，投资收益率约15.5%；截至2019年年末，全国社保基金资产总额2.6万亿元，累计投资收益额1.25万亿元，年均投资收益率8.15%。[5]极大地充实了基金规模，缓解了财政压力。
（四）募捐和国际援助
社会上一些私人企业、团体组织的捐赠和援助，也是社会保障基金的来源渠道之一。
四 我国社会保障基金来源
我国社会保障基金来源主要介绍全国社会保障基金和社会保险基金。
（一）全国社会保障基金
全国社会保障基金的来源主要是中央财政预算拨款、中央财政拨入的彩票公益金、国有股减持或转持划入资金或股权资产、经国务院批准的以其他方式筹集的资金、基金投资收益等。其中，彩票公益金是养老服务体系建设的重要资金来源，它是按照国家规定发行彩票取得销售收入扣除返奖奖金、发行经费后的净收入，在中央与地方之间按50∶50的比例分配。上缴中央的那部分彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60%、30%、5%和5%的比例分配。其中，分配给中央专项彩票公益金，用于国务院批准的社会公益事业项目；分配给民政部，按照“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”的宗旨，由民政部安排用于资助为老年人、残疾人、孤儿、有特殊困难等人群服务的社会福利设施建设和受助对象直接受益的项目。根据这一比例，2018年分配给社保基金会358.45亿元用于补充全国社会保障基金。
（二）社会保险基金
我国社会保险基金一般有四个来源：一是由企业、机关事业单位按本单位职工工资总额的一定百分比缴纳的保险费，以及参保员工按其工资收入（无法确定工资收入的按职工平均工资）的一定百分比缴纳的保险费，由城乡居民按当地缴费档次缴纳的固定金额保险费；二是政府对社会保险基金的财政补贴；三是社会保险基金运营收益，如银行存款利息或投资回报及社会捐赠；四是彩票公益金中地方政府划入的金额以及地方国有企业的国有资产划转。近些年，彩票公益金越来越成为我国社会保险基金的重要资金来源。国家信息中心经济预测部数量模型测算结果显示，“十三五”期间，公共财政用于养老支出的资金规模年均增长13.0%，高于同期公共财政支出增速。到2020年，公共财政用于养老支出的资金规模将达到246亿元。彩票公益金用于养老支出的资金规模年均增长21.2%。到2020年，彩票公益金用于养老支出的资金规模达到520亿元左右。[6]