第一节 研究背景与问题提出

正如莫里斯·阿莱（Maurice Allais）的自我激励：“一个科学家不能对他所处时代的重大问题无动于衷。”[2]一般而言，一个有意义的研究选题需要包含以下两个原则：一是研究选题要着眼于真实性的问题，即研究现实中亟待解决的问题。二是研究选题要着眼于有意义的问题，即对经济社会发展具有重大影响的问题。

一 研究背景

（一）国家治理现代化对地方政府效能评价的现实需求

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标”，并且提出“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。国家治理体系与治理能力现代化是一项复杂而艰巨的战略工程，地方政府在这项战略工程中担负着主要执行者的角色，在中央国家战略规划框架内，地方政府的治理能否实现现代化是国家战略能否实现的关键环节。从当前治理阶段到治理现代化的目标实现，实质上是处于治理转型阶段。这一阶段是通过全面深化改革，将国家治理从不完备、不规范、弱有效性转变为“系统完备、科学规范和运行有效”的过渡转型期。而地方政府作为全面深化改革的重要执行者，其治理效能的高低直接决定了改革任务的完成程度，影响着地方政府治理体系与治理能力的现代化，并最终决定着国家治理体系与治理能力现代化的进程。因此，在治理转型关键时期，提升地方政府治理效能成为一个重要课题。

提升地方政府治理效能，实现地方政府治理体系与治理能力现代化到具体的制度、政策落实的过程需要现代化的治理工具予以保障。詹姆斯·哈林顿（H.James Harrington）认为在管理活动中，“评价是关键，如果你不能评价它，那么你就不能控制它，如果你不能控制它，那么你就不能管理它，如果不能管理它，那就不能改进它”[3]。地方政府效能评价是控制和管理地方政府改革方向、制度和政策落实，进而提升与改进地方政府效能的重要治理工具。作为一种存量改革进程，实现地方政府治理体系与治理能力现代化需要对现有治理体系和治理能力进行全面的完善与提升，其过程的利益调整使改革的方向和改革的程度都具有较大的不确定性，如果没有政府效能评价这一治理工具来指引、约束和控制，则很难保证地方政府具体的改革制度和政策落实能够按照国家治理现代化的战略要求和目标方向前进。因此，国家治理现代化这一宏伟目标的实现需要有效的地方政府效能评价。

（二）现有政府绩效评价模式的局限性

相同的管理工具在不同的情境下需要做出相应的调整以适应本土的行政生态环境，进而发挥其有效作用。有学者提出，中国的政府绩效评价系统是一个“分析工具”[4]。一方面，地方政府通过这一“分析工具”知悉中央政府的政策目标；另一方面，中央政府通过这一“分析工具”来增进对地方政府实施这一政策目标情况的掌控。然而，近些年来，政府绩效评价在中国的发展出现很多“扭曲”和“悖论”的发展势态，例如，评价价值的偏差导致的绩效评价实质上仍是“政治锦标赛”，“官本位”价值仍是绩效评价的主要价值依据，这也进而导致了评价组织过程的“一言堂”“自上而下”、不规范、透明度差等弊端。笔者通过对当前中国政府绩效评价的具体实践考察及相关研究的研读，认为当前我国地方政府绩效评价实践存在局限的原因源自两个方面：

1.绩效评价既有模式与中国治理转型时期行政生态环境的“水土不服”

罗伯特·A.达尔（Robert Alan Dahl）认为，“从某个国家行政环境归纳出来的概论，不能立刻普遍化或者被应用到另一个不同环境的行政管理中去，一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究后才可以判定”[5]。按照佛雷德·里格斯（Fred Warren Riggs）依据行政生态要素对国家行政生态的划分[6]，以美国为代表的西方发达国家属于工业社会“衍射型”行政模式，而中国则属于过渡型社会“棱柱型”行政模式。作为新公共管理背景下产生的一种管理工具，政府绩效评价是西方经济社会发展到一定阶段的产物，带有根深蒂固的“衍射型”行政模式下的价值基础、制度基础和社会基础，其有效应用的前提是将其应用于符合这种管理工具所蕴含的价值、制度和社会基础的行政生态中。即使是行政模式发展程度比较接近的西方发达国家的政府绩效评价应用模式也存在差异，更何况中国作为过渡型社会的“棱柱型”行政模式，无论是经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统还是政治架构都与政府绩效评价所根植的行政模式存在巨大差异，这使政府绩效评价在中国实施会存在“水土不服”，主要表现在价值冲突、制度困境及社会乏力三个方面：

一是价值冲突。西方发达国家的行政模式是以市场导向为基石的。市场导向的一个价值特点是将所有的劳动力都视为商品，通过价格（薪水）来衡量劳动力的“价值”，“无论是工厂的工人，还是行政部门的公务员，无论是农场的雇农，还是官僚机构的长官，都被看作是出售其服务换取金钱/薪水”[7]。在这种价值体系下，公众对于政府工作人员的态度与对于私人部门工作人员的态度并无差异，对他们的要求同样是“物有所值”（Value for Money），即政府及其工作人员提供的服务要与公民“支付的价格”（纳税）相符。这就自然而然地衔接到公众对于政府服务产出与税收收入和使用的评价问题，尽管不可能或无法达到支付与接受服务完全对等，但这种市场导向是政府绩效评价的价值基础。在市场导向价值基础下，公众对政府是一种不信任的态度，对政府服务水平的关注是自下而上的，通过公众、专业团体以及议会等立法机构直接或间接监督和评价政府服务成为一种社会习惯。

由于特殊国情和独特的发展历史，我国的公共行政价值基础与西方市场导向的行政模式价值基础不同，“价格”和“物有所值”等市场导向的价值基础在最初计划经济时期的行政模式中不存在。尽管经历了40多年的经济体制改革与行政体制改革，当下行政模式有了很大的改变，但是自上而下的目标制定、任务和资源配置的价值导向仍然对行政模式具有主导性影响。长久以来的自上而下的行政模式导致公众对政府更多是一种服从、依赖和信任的价值倾向，这也使立法机关、公众对政府绩效评价的监督和评价渠道非常有限。自上而下的、以对政府行为内部控制与监督为主导的政绩考核与考评始终占主导地位。因此，在绩效评价的实施过程中，绩效目标更多地体现为上级政府和领导者的政绩期望，而非基于科学的、公众期待的政府组织目标和使命来制定，尽管换上了政府绩效评价的“新瓶”，仍然装着政绩考核的“旧酒”。

二是制度困境。绩效评价产生于完善、规范、法治的制度基础上。近些年来，尽管一些西方国家的政策与项目绩效评价也加入了合理性与必要性，但地方政府效能评价这一管理工具的初衷是追求行政结果最大化。美国于1993年成立了“国家绩效评审委员会”，该委员会发布的报告《从繁文缛节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府》认为美国政府绩效不佳的原因并非是由于人员的懒惰与无能，而是由于太多的繁文缛节约束了人员的创造力。因此，解决政府绩效不佳这一问题的途径是创造一个对结果负责，而非对规则负责，抛弃繁文缛节的新的举措[8]。

与绩效评价产生于完善、规范与法治的成熟制度基础上，初衷是减少繁文缛节对结果束缚的目标不同，当前我国政府改革的一个主要任务仍然是设立各种制度以规范政府行为。以公务员管理制度为例来阐述我国与西方发达国家的制度成熟度差异：在20世纪90年代初，中国公务员制度刚刚起步，而美国联邦政府公务员管理制度规范却已经是一本1万多页的联邦人员管理手册[9]。不仅公务员制度，我国的很多基础性制度至今仍在不断完善中，如预算制度、审计制度、人事制度等。整体而言，当前我国政府行政仍处于从“人治型政府”到“法治型政府”的转型过渡期，实现公共行政的法治化、规范化是当前的行政改革的一个重点。如果在规则不完善的情况下，就跟随绩效评价的结果导向初衷，追求结果最大化，这样的评价弊大于利，会导致政府部门为了追求所谓的绩效结果，采取不合法的手段。近些年，为追求政绩最大化而采取危害公众利益的事例也频频见诸报端。

三是社会乏力。绩效评价产生于一种高度分化的、政府与社会力量具有平衡制约关系的社会结构中。实际上，西方国家政府绩效评价的发起也是源自社会专业团体的推动，以美国为例，早在1943年，美国地方管理协会已经开始对地方政府绩效测量进行研究。此外，国际城市管理协会（International City/County Management Association，ICMA）等非营利组织针对城市发展问题的研究也在不断推动着地方政府绩效测量的发展，例如，比较绩效测量协会（Comparative Performance Measurement Consortium，CPMC）曾经汇集了44个地方政府数据进行比较分析和评价[10]。政府绩效评价的有效实施需要强有力的社会力量推动。在美国社会生活中，各种专业社会组织和团体是不可或缺的一部分，例如美国政治科学协会、美国医学协会、美国律师协会等分化细致的专业协会，除了专业协会，还有工人组成的工会、相同信仰的人组成的教派等。这些社会组织不仅大量存在，更重要的是它们可以作为公民与政府沟通的桥梁对政府形成实质性的影响。由于美国公共行政的部门划分与各类专业协会的关注领域可以形成有效对接，专业协会可以依据其专业特长来评价政府在其领域内政策的科学性与效益性。相较于公民个体对政府绩效影响甚微和专业性不足，社会团体汇集关注相同领域的个体，可以对政府绩效评价形成较大的影响力。另外，专业协会及其他社会团体通常是公众关注相关领域或政策信息来源的一个重要渠道，通过协会获取比较全面和权威的相关领域的公共政策信息，也有助于提高公众对政府在某一领域实质绩效的认知，为自下而上的绩效评价奠定了组织与信息基础。

反观我国，尽管近些年来社会组织在逐步发展，政府与社会力量之间的关系也在不断地改革与调整中，但整体而言，社会组织，尤其是影响力较大的社会组织仍然依附于政府，其自身影响力，尤其是对其相对应的政府部门的影响力微乎其微。并且当前我国的社会组织很少能有效地组织公众，汇集民意，这也限制了其作为公民与政府部门沟通纽带的作用。如果立法机构对政府行为约束不足，社会力量对政府行为影响也不够，那么政府绩效评价实施的有效性必然会大打折扣。“理性经济人”现象普遍存在于政府行为中，基于自利性的考量，政府组织成员对目的是降低成本、提高产出、带有明显“利益威胁”的绩效评价的实施是存在抵触心理的，这导致政府内部绩效评价效力大大削弱。此外，尽管当前我国很多地方政府实施了“万人评议政府”等公众参与政府绩效评价的做法，但由于存在公众对政府相关行为和政策信息的匮乏、政府为主导的绩效评价设计与组织以及公众评价结果作用的微乎其微等因素影响，这些地方政府绩效评价的实践也仅是一种“花拳绣腿”的形式主义。跳过组织性、专业性较强的社会组织作衔接，公众个体很难有效对接政府绩效评价，很难真正成为推动政府绩效评价有效实施的力量。

2.绩效评价的本土化改造存在路径偏差

产生于西方行政模式中的政府绩效评价在我国的实施出现了诸多因“水土不服”而导致的困境。也因此，在理论研究中，很多学者对绩效评价的本土化改造进行了研究，但当前推动政府绩效评价本土化的研究存在两方面的问题：一是局限在绩效评价与生俱来的价值基础、制度基础和社会基础的框架内修补，突出表现为仅对政府绩效评价技术性问题进行分析，如政府绩效评价的主体选取、指标设计、评价方法等，很少有学者跳出政府绩效评价的既定价值基础、制度基础和社会基础，基于中国当前的价值基础、制度基础和社会基础的行政生态来分析绩效评价在中国的实践问题。二是研究政府绩效评价在中国实践的难点及解决策略时，很多学者提出的制度调整策略实质上是一种本末倒置。根据帕森斯（Talcott Parsons）的组织层次论，组织层次分为技术、管理和制度三个层次，技术和管理两个层次是包含在组织内部的，而制度的层次明显是位于技术和管理层次之上，是位于整个广泛社会系统的组织部分[11]。绩效评价显然是属于组织内部的技术与管理层次的一种管理工具，其功能只是改进政府组织的管理水平，而且是在适应整个制度环境下的一种工具应用，如果让整个制度环境来适应一种管理工具，是本末倒置，同时也是短期内无法实现的任务。

二 问题提出

评价是有成本的，无论是操作的成本，还是操作后依据评价结果进行治理改革的成本，如果评价本身的参照物就存在问题，那不仅仅是在做无用功，还会因无用功而引起连锁的改革损耗。比较成熟的绩效评价模型是基于西方发达国家的国情而设计的，一些在西方发达国家已经被视为理所当然的事务，在我国可能却是需要改进的事务，如审批权、政企分离等在西方社会基本不存在的问题，在我国却严重影响着整体政府效能。所以，照搬西方国家的政府绩效评价模式很有可能遗漏最亟须的评价内容。

时刻需谨记的是，政府评价并非为了评价而评价，这是很多学者研究政府绩效评价在中国语境下实践时最容易忽略的问题，他们试图将中国的绩效评价实践最大化接近西方国家语境下的政府绩效评价，因此进行了一系列技术改造，例如，一些学者试图以技术手段构建所谓“科学化”的政府绩效评价指标体系。然而，构建评价指标体系并非终极目标，指标能够体现当前政府治理需求、满足提升政府治理体系与治理能力才是终极目标。简单地用技术手段来构建指标体系可能看似天衣无缝，披上了科学化的外衣，然而，却忽视了指标选择与应用其实是一个政治过程[12]，需要有效地反映人民的意愿以及承担政府变革监督与激励、责任控制与方向把控的重要角色。笔者比较认同陈天祥教授对这一问题的认知：“首先应该做的是从治理的高度去认识和探讨绩效管理，而不是舍本逐末，热衷于技术的精益求精。”[13]正如上文所述，西方国家绩效评价建立在具有比较成熟的宪政体制和市场体制基础上，它们的权力机关能够比较有效地实施对行政机关的监督与控制，政府与市场之间的界限十分清晰，各个治理主体各司其职。加之，政府治理过程的公开性和透明性较高，民众对政府工作的认知度较高，使政府绩效评价能够有效做到“政治理性”与“技术理性”的统一，从而改进政府治理。由于我国正处于体制与治理转型期，民众诉求渠道较少、政治回应性较弱，政府与市场、政府与社会的职能界限并不清晰等治理转型特点导致绩效评价必须回归到治理变革的高度来进行统筹设计。这一点，国内一些学者已经逐渐意识到，除了陈天祥教授，彭国甫教授也认为政府绩效评价“追求工具理性与价值理性的整合，既是地方政府公共事业管理的内在要求，也是地方政府公共事业管理绩效评价的一个发展方向”[14]。然而，尽管学界已经提出了站在治理高度来统筹设计政府绩效评价的观点，但是关于如何与治理变革为核心的治理转型背景相结合来设计政府绩效评价体系的研究并不丰富。

本书认为，作为一种治理工具，政府评价应该基于治理需求进行设计，在我国追求国家治理体系和治理能力现代化战略大背景下，如果单纯地模仿西方国家政府绩效评价来对中国政府进行评价，其弊端不言而喻。评价指标是指挥棒，如果制度规制和约束机制不完善，那么地方政府会扭曲这种以结果为导向的评价指标体系的初衷，从而热衷于经济发展而忽视民生，热衷于结果导向而漠视过程合法性与合规性，虽然会促进地方政府经济的高速发展，但是也会带来严重的治理困境，如环境污染和资源浪费问题、公共物品和公共服务质量低劣等。这与解决新时代“人民日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”是背道而驰的。当前我国更加突出的矛盾是发展不平衡不充分，在以治理变革为主旨的、解决发展不平衡不充分这一主要矛盾的治理转型背景下，政府效能评价也需要跟上治理变革的步伐，探寻治理转型视域下最急迫、最契合实际需求的政府效能评价体系。

基于以上三个方面，笔者定下本书研究主题，即基于一个更加准确的现实认定，来确定一个与这个现实认定相符合的政府效能评价分析框架，从评价定位和价值取向、评价主体、评价内容到评价方法都与当前我国治理转型背景相契合，体现当前政府治理亟须改进的关键点，充分发挥政府效能评价管理工具对推动治理变革，促进治理转型，最终实现地方政府，进而实现国家治理体系与治理能力的现代化的作用。