第二章 新媒体环境下公民有效参与公共决策的理论基础

第一节 公民参与公共决策的相关理论依据

在我国，公民参与公共决策无论是理论层面还是实践层面都主要是从西方引进的，引进之后和我国原有的社会主义政治发展理论发生衔接和融合，并对其中的政治参与理论、群众路线理论和民主决策理论等理论产生了激活的效果。

一 西方源于共和主义传统的直接民主理论

如果把公民参与视为一种直接民主形式的话（这也是本研究的观点）[1]，那么公民参与则生发和从属于源远流长的共和主义政治传统。强调公民直接参与是共和主义民主传统的基本观点。在历史上西方两大民主传统——共和主义和自由主义此起彼伏的竞争中，公民参与公共决策也随着共和主义传统的兴衰而起伏。大致从属于共和主义阵营的各种思想理论，无论是卢梭和密尔的公民参与思想，还是当代的参与式民主理论，抑或是晚近的协商民主理论，都为公民参与公共决策提供了丰富而有力的思想资源和理论依据。而要探究公民参与公共决策的历史起源，那就要追溯到古希腊雅典的直接民主实践。

（一）古希腊直接民主思想和实践

古希腊雅典的直接民主实践是共和主义民主传统的起源，也是西方民主政治思想的起源。雅典是一个城邦国家，城邦事务由全体公民参加的公民大会通过公开讨论和投票表决的方式来做出最终决定。这就是雅典的民主制度，正如雅典著名执政官伯利克里所指出的，“我们的制度之所以称为民主制度，是因为权力不是掌握在少数人手中，而是掌握在全体人民的手中”[2]。在希腊语中，民主就是人民的统治的意思，这种“人民的统治”主要有两点内涵：第一，公民对公共事务享有平等的参与权；第二，公民享有公共事务的最高决策权。公民参与公共事务和行使决策权的制度形式就是公民大会。

雅典民主思想关注的核心问题是如何实现城邦共同体共同的善。那么，如何实现共同的善？雅典民主将公民参与作为达成共同的善的有效途径。这种公民参与有两个特点：一是公民参与政治并不是实现其他目的的手段，参与本身就是目的，只有通过自由而平等地参与政治生活，道德才能趋于完善。正如亚里士多德所说，“人类自然是趋向于城邦生活的动物（人类在本性上，也正是一个政治动物）”[3]。这种观念后来发展出了积极公民资格的概念。二是公民参与政治的方式是直接的。每个公民都可以通过参加公民大会决定城邦的公共决策。也就是说公民直接行使权力而不是委托给别人。

（二）卢梭和密尔的公民参与思想

穿过中世纪的蒙昧禁锢的迷雾，人类来到了近代，近代西方的思想家们适应西方国家资产阶级革命的需要，开创出了自由主义民主传统。这一传统早期的代表人物是洛克和密尔，后来经过熊彼特、哈耶克等的发展，进一步完善成熟。作为对资本主义民主政治现实状况的描述和论证，这一理论适应了现代大规模民族国家的客观需要，因而影响极大，长期居于西方国家的主流地位。作为自由主义抨击和极力反对的对象，共和主义民主传统近代以后逐渐衰落下去。但是同时共和主义传统也得到延续传承，为自己未来的复兴积蓄着力量。卢梭和密尔就是其中的两个代表。

卢梭的理论以人民主权论为基础，认为公民参与是实现人民主权的本质要求。卢梭首先对公意和众意进行了区别。“众意与公意之间经常总有很大的区别：公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。”[4]人民主权本质上是由公意构成的，它有三个特征：主权的不可转让性、不可分割性和不可代表性。因此卢梭得出结论：直接参与是人民表达公意的根本要求。卢梭强调，他所说的参与是指参与决策过程。直接参与不仅可以提升、实现个人的自由价值，同时还可以推动个人负责任的社会行动和政治行动，使民主制度获得自我维持能力。因而，参与具有教育功能、民主训练功能、正当化功能和共同体整合的功能。[5]卢梭的直接民主理论与雅典的民主理论一脉相承又有创新。但卢梭也承认，他的直接民主只能适用于小国寡民的共同体，难以在规模较大的国家实行。这既是卢梭直接民主理论的最大缺陷，也使他的理论带有空想色彩。

介绍密尔的公民参与思想可能令人感到诧异。一般人都知道密尔是著名的自由主义思想家，是代议制民主的杰出论证者。但作为伟大的政治思想家，实际上密尔也不完全反对公民直接参与，密尔的思想中也存在共和主义民主思想的成分。密尔认为，宏观上的代议制民主应该和地方层面的公民参与相结合。因为，一个好政府有责任促进人民公共道德的增长，而民主参与是公民教育的最佳方式，它有助于培育公民具有一种公共精神的特性。而地方层次的民主参与是培育个人民主参与品质的温床。“只有通过小范围的实践大众政府的活动，才能在更大规模上学会如何运作大众政府。”[6]可见，密尔十分强调基层地方层面公民参与的公共道德培育和民主训练的功能。和卢梭不同，密尔认为地方层面公民的参与是指代议制民主的框架之下的民主参与，基层地方的公民参与参与的不是决策，政治决策还是需要由他们的代表提出要求。

（三）当代参与式民主理论

历史发展到了20世纪上半叶，自由主义民主逐渐在各国普遍实行，在实践中占据了统治地位，但同时也暴露出一些缺陷和问题，如公民普遍冷漠和疏远政治事务等。于是，西方有学者开始反思和检视民主传统，推动西方共和主义民主传统的复兴。这其中以柯尔的职能民主参与理论和阿伦特的公共领域行动参与理论最为著名，他们的理论为当代西方参与式民主理论的形成和兴盛奠定了基础。

参与式民主的概念1960年由考夫曼首次提出，但当时主要指的是社会领域的民主参与。1970年美国学者佩特曼出版了《参与和民主理论》一书，标志着当代参与式民主理论的正式形成，并引发了西方学者的积极响应和广泛关注。此后巴伯的强势民主理论也产生了较大的学术影响。参与式民主从此逐步走向兴盛，成为一股能与自由主义民主分庭抗礼的政治思潮，并在西方各国政治实践中产生了一定影响。

1．佩特曼的参与式民主理论

佩特曼的理论阐述从对自由主义民主的批判开始。她认为，自由主义民主理论主张少数精英的参与才是民主政治的关键，有限的公民参与被视为社会稳定的条件和保障。这种民主实际上是不充分的民主，仅仅是对现实民主政治制度运行的描述。民主理论不应全是经验的，也应该是规范的。真正的民主应该是所有公民直接的、充分的、积极的参与公共事务决策的民主，“只有当个人在当前的社会中有机会直接参与决策过程和选举代表，他才有希望控制自己的生活前景以及周围环境的发展”[7]。

佩特曼认为，参与式民主中参与的最主要功能就是公民教育，这是一种“最广义上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的获得”[8]。通过参与，公民能够提升自身的参与能力，通过政治效能感的获得而增强对政治事务、公共事务的关心和兴趣，增强公民的公共精神和政治责任感。参与的公民教育功能使得参与式民主本身有一种制度维持能力。此外，佩特曼指出，参与式民主并不否定和推翻代议制民主。在国家宏观层面代议制民主是合适的、不可替代的，参与式民主适用于基层或地方层面。公民通过基层地方层面参与式民主的教育功能，可以更好地判断国家问题，更好地参与国家范围的决策。

佩特曼提出构建一个参与性社会的重要性。她认为参与不应只局限于政治领域，它应该拓展到社会生活的其他领域，尤其是与人们生活息息相关的领域，如社区或工作场所。因为只有一个社会中的所有领域都通过参与实现了民主化和社会化，才能为个人提供实践参与的机会和条件。佩特曼认为参与性社会建设的重点是工业领域特别是工厂，因为大部分人一生中的大部分时间是在工厂度过。

佩特曼全面系统完整地阐述了参与式民主理论，在西方民主理论发展史上有里程碑式的意义。她继承和总结了卢梭、密尔和柯尔等人的公民参与理论，并结合当代的实际进行了深化和发展，重新将公民参与放在了西方民主理论的核心位置，在西方国家学术界产生了重大的影响。

2．巴伯的强势民主理论

巴伯同样从批判自由主义民主出发论证阐述他的强势民主理论。巴伯认为，尽管当代自由主义民主在世界范围内获得了霸权地位，但其本质在自由理念上是强势的，在民主理念上却是弱势的。自由主义民主的民主价值是谨慎的、相对的、暂时的和有条件的，它只是把民主视为实现自由的工具或手段，表现为对民主价值的某种不信任甚至是排斥。因此，自由主义民主是弱势民主。具体表现在：它难以形成对个人自由的真正保护；是一个复杂的自相矛盾的理论体系；最终难以找到转化冲突的路径；与自由、平等和正义不相容。

巴伯提出了强势民主作为弱势民主的修补模式。强势民主有四个特征：第一，它崇尚参与，强调直接参与的重要性。这种参与并不要求公民在所有公共事务的具体管理上都直接参与决定，但是它强调在重大问题、重大政策上都必须保证公民充分的参与。第二，这种参与以公民身份为基本立足点。和自由主义民主认为人是自私和自利的不同，强势民主认为，公民身份是人的自然联合所能采取的唯一合理化形式。公民身份强调“我们不仅仅是选民，当然也不能仅仅把自己看作是政府的顾客或者保卫者。公民是管理者，也就是自治者、共治者与自己命运的主宰者。”[9]第三，这种参与是以共同体为依托的。强势民主是一种共同体的政治。在这个共同体中，一方面，共同体不是公民个体之间的简单集合，它促使个体成员转化成公民，通过共同参与和互动互助，个体的道德意识和参与能力得到了提升；另一方面，共同体在促进个体之间互助合作的同时不会牺牲公民个人的自由，公民通过共同体的方式来建构和实现他们的政治自由。第四，这种参与也为冲突的转化提供了可能。强势民主承认私人利益之间的竞争及其引发的矛盾冲突存在的合理性，主张通过共同体之中的公民参与、公共讨论和公共行动来解决矛盾、转化冲突。具体来说，应该通过公民参与、公共审议和公民教育将个体之间的分歧冲突转化为互助合作。此外，与很多参与民主理论家将公民参与局限于地方层面的参与不同，巴伯认为，“强势民主既需要熟悉的与切实可行的地方参与，也需要地区性参与和全国性参与的权力和责任，同时我们在这里所提供的改革必须适合这两个层面”[10]。

（四）协商民主理论

协商民主的概念最早由毕塞特于1980年提出，到20世纪90年代，协商民主理论已经成为在西方风靡的政治思潮，成为民主理论的显学。当代西方世界的著名政治思想家，比如罗尔斯和哈贝马斯等人，都把自己看作协商民主的支持者。关于协商民主的思想源流和理论定位，可以从两个方面来把握：一方面，协商民主是当代参与式民主理论在20世纪后期的新的重大发展，协商民主思想家接续了对自由主义民主的批判，认为“民主的本质是协商，而不是投票”，民主理论应该实现从“以投票为中心”到“以协商为中心”的转变。因此，协商民主总体上属于参与式民主和共和主义的理论阵营。另一方面，协商民主也不同于传统的共和主义思想，它在批判和继承自由主义民主传统和共和主义民主传统的基础上，力图调和二者之间的矛盾冲突，寻求适宜的公民参与形式，从而形成一种平衡折中的民主理论，因而很多协商民主论者都以“新共和主义者”自居。

协商民主的源头其实可以追溯到雅典。雅典的公民大会就主要是一个发言、讨论和说服的协商场所。雅典人对投票选举是反感的，投票选举被认为有利于名门望族因而是反民主的，对于行政职位的人选，一般通过抽签决定。因此，发声或平等的话语权而不是选票是雅典民主的重要特征。当然，当代协商民主的内涵更丰富、更明确。虽然协商民主的概念众说不一，有多种定义。但我们可以找到这些界定的共同点，并视之为协商民主的核心内涵：一是所有受到公共决策影响的公民都有权利参与公共决策制定的活动。这是参与方面的属性；二是公共决策应该以公共协商为核心，支持或反对公共决策的主张都应该从能否增进公共利益的角度论证，即以公共理性为基础。这是协商方面的属性。

如上所述，协商民主理论并不是一个具有统一性和系统性的理论，它内部流派众多，思想观点纷繁庞杂。但是我们可以提炼出协商民主理论的核心内容和最主要观点。这主要包括以下相互联系的三个方面：

1．公民参与协商的必要性

代议制民主有两个前提假设：一是公民是被动的、冷漠的和易受感情和外力控制的，仅能充当政治竞争的裁判者，选择精英作为他们的代表，代替他们进行公共决策。因此，公民的参与应该局限于选举投票。二是公民是无知的，缺乏公共决策所需要的专业知识，而行政部门具有丰富的专业知识和实践经验。因此公民不需要参与行政机构的管理和公共决策。这两个前提假设都被协商民主所否定和批判。

首先，基于委托代理关系的代议制民主体制，在信息不对称和代理链条过长的情况下，会出现代理失效的问题，进而出现问责机制的失灵。在这种情况下，政府成为具有自身利益的决策主体。因此，公民参与有助于制约政府权力，更为清晰地界定公共利益。合理的分工模式为价值偏好方面的信息主要由公民来提供，专业技术方面的知识主要由政府专家来提供。通过参与公民可以向政府传递价值偏好和利益，使公共决策能代表公众和社会的共同利益。其次，即使政府拥有专业技术方面的优势，那也是一种普遍性的抽象知识，对具体问题情境难以直接应用，必须与本土知识和实践经验相结合，才能发挥专业知识在公共决策中的作用。更何况，随着公民教育和文化素质的提高，公民对公共政策知识的了解在加深，行政官员的专业知识优势在下降。信息技术特别是网络技术的发展，促进了知识信息在社会的扩散和传播，公民更容易接触到各类公共事务的知识，公民作为大规模群体往往比政府拥有更多的知识。

有的公民之所以知识缺乏，参与不积极，也和公民缺乏必要的信息和参与的机会有关。政府不透明，必要的信息不公开，公民无法参与，是公民冷漠、专业知识缺乏的重要原因。通过参与可以提升公民的参与能力和参与意识，培养公民积极参与和责任意识的美德。此外，公民的参与能够增强公共决策的合法性和接受度，提高公共决策的效率。从公共决策制定这一环节来看，决策的效率似乎是下降了，但从决策制定和执行的全过程来看，效率是提高的。

2．协商讨论的重要性

协商是协商民主理论的核心要求。自由主义民主将公民的偏好看作稳定的、完整的，而协商民主认为公民的偏好是建构的，是变动的、不完整的，可以通过对公共利益的理性和公开的讨论、在与他人的交流互动过程中得到改变，因而个人偏好不是外生的，而是内生于政治过程的。协商民主强调协商讨论的重要性，通过公开、公正、自由、平等地陈述、讨论、论证和说服来修正自己的偏好和价值，将利益冲突转化为利益共识。协商讨论过程主要是一种沟通和对话过程。沟通和对话是无偏私的信息交换和说理过程，旨在转化偏好。这里的协商是超越狭隘自身利益的、以公共利益为目标的。

协商民主不否定必要时的票决，但认为通过协商讨论达成共识更具有优势和优先性。多数决定实际上是一个数量优势，它不能带来质变，不能提升决策的质量。协商民主将重点放在参与和决策的品质上，特别是如何才能产生被合理证明，且符合公共利益的选择或决策，而要达到这个目的，就要通过公开陈述理由的协商。当公开陈述理由成为制度化的设计和要求时，参与协商的公民和政治人物，就不可能仅仅从私人或者小团体的利益出发来说服别人。[11]协商民主并不完全否定多数决定原则，而是强调多数决定原则必须配合公开的协商而存在，希望在量化的比较中加入质的改变。公开的协商和充分的讨论，即使不能达成最后的共识，也会在公开的陈述理由和讨论中了解到他人的看法和理由，增进对他人观点的理解和包容，理性客观看待与他人的分歧。这样做出的决策才是一种有质量的、正当性和合法性都得到提升的决策。

3．公共理性的价值

公共理性是协商讨论的基础和原则。首先，公共理性有助于克服人的有限理性。根据西蒙的理论，人类的理性都是有限的，任何决策者在决策时，由于个人知识能力、生活经历和时空的限制，都只能够获得一部分信息、知识和见解。因此，在公共决策的过程中，与他人的交流沟通、对话和讨论，对形成更好的公共决策十分重要。通过交流讨论，每个参加者都能获得更充分的决策信息和知识，同时这个过程类似于头脑风暴法的实施，在此过程中，参加者往往会想到以前没有想到的问题或可能性，从而增加做出最佳公共决策的可能性。

其次，公共理性要求理性的讨论和协商。这需要遵循一些原则和程序。比如，参加者先要公开陈述其利益，且必须为其决策建议提出理由，对其予以论证和说服。这个论证必须是尽可能去除情感因素的、客观公正的论证。同时参加者要以平等的态度、“扩大的心胸”（Enlarged mentality）[12]接受公开的质疑和批评，并愿意回应讨论和对其中的不足进行修正。协商讨论过程在某种程度上是一个探寻追求真理的过程，这样做有助于做出一个较为优良的公共决策。

最后，公共理性不仅要求协商遵循一些原则和程序，而且要求协商的结果具有共同体通过理性讨论而达成的某种共识或原则的支撑。这类似于法学中既要遵循程序法，也要遵循实体法的原则。当参与者通过理性的协商讨论，发现具体的公共决策与抽象的原则能够兼容，这个协商过程就是理性的。也就是说，公共决策结果是否符合共同被接受的价值和规范，也是检验协商讨论过程是否具有公共理性的一个标准。比如公共决策是否符合和实现了公共利益，就是一个被共同接受的价值规范和检验标准。

二 中国特色社会主义民主政治理论

公民参与公共决策不仅在西方民主制度下具有民主理论的有力支撑，而且在中国特色社会主义制度条件下也拥有丰富而深厚的思想资源与理论基础，社会主义民主政治理论体系中的许多部分都可以成为发展公民参与的理论依据和传统资源。正因如此，源于西方的公民参与话语体系引进到中国之后迅速落地生根、开花结果，没有遭遇水土不服。中国特色社会主义民主政治理论中的这些依据和资源主要包括以下四个方面。

（一）社会主义政治参与

中国是社会主义国家。邓小平指出，“没有民主就没有社会主义”，党的十八大报告强调“人民民主是社会主义的生命”。党章、历次党代会的报告决议以及新中国成立以来各部宪法都强调指出，“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民当家做主是社会主义民主政治的本质特征”，可见，社会主义民主就表现为人民当家做主。那么如何实现人民当家做主呢？党的十九大报告指出，必须“健全民主制度、丰富民主形式，拓宽民主渠道”，从而“保证人民当家做主落实到国家政治生活和社会生活之中”,“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家做主”。

民主意味着参与，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”[13]。公民政治参与的程度和水平可以作为衡量一个国家民主发展程度的重要指标。因此，进入新世纪以来，党和政府对公民政治参与呈现愈来愈重视的趋势。党的十九大报告指出，要“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。同时，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，因此，要“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”我国宪法也规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这里的“管理”就包含了参与的内涵。

那么公民政治参与包括哪些内容？党的十九大报告指出，“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。可见，公民政治参与主要包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五个方面。民主决策就是公民参与公共决策，因此，公民参与公共决策是公民政治参与的一项内容。公民参与公共决策是社会主义政治参与理论的重要内容和必然要求。社会主义政治参与理论为公民参与公共决策提供了理论依据和思想基础。

（二）群众路线

群众路线是中国共产党的根本工作路线，它的内容被概括为“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”。群众路线来自党对自身密切联系群众的要求。密切联系群众是我们党的三大优良作风之一。要实现密切联系人民群众的目标，就必须在各项工作中贯彻落实群众路线。党的十九大报告强调，“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”,“依靠人民创造历史伟业”。

坚持群众路线，在公共决策过程中“从群众中来”，就是深入群众，集中群众的意见和智慧，反映群众的愿望和要求，形成科学民主的决策；“到群众中去”，就是将做出的决策变为群众自觉的决策实施行动。可见，群众路线离不开群众的参与。在这个意义上群众参与就是公民参与。因而，群众路线是党政干部联系群众的路径和方式，公民参与是现代国家公民和政府发生联系的表现形式，公民参与公共决策是群众路线在当代的一种具体表达方式。

当然，严格来说公民参与公共决策与群众路线也存在着区别。第一个区别是外延上的区别，公民参与公共决策外延稍小一些，主要是指公民参与公共决策的活动，而群众路线外延非常宽泛，这可从“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”,“应该贯穿于我们党的全部工作之中”[14]等表述中看出来。同时，两者还有更重要的两个区别：一是与公民和群众这两个概念的内涵相联系，公民参与强调参与的主动性，强调参与是一种权利的行使，同时也是一种责任；群众是党政干部贯彻群众路线和开展工作的对象，因而是被动的。正如英国政治学家密利本德所言，“人民大众的卷入同民主的参与和民主的管理不是一码事，完全有可能在一个方面达到很高的程度而在另一个方面却成就不多（甚至根本没有什么成就）”[15]。二是群众路线主要是领导干部的一种工作方式和工作作风，具有一定的随意性和人治色彩，而公民参与则强调公民参与活动的制度化、规范化和程序化甚至法制化，更具有约束性、规范性和稳定性。

虽然群众路线和公民参与在内涵和价值理念有着以上两点重要的区别，但改革开放以来随着公民参与在中国的逐渐兴起、民众公民意识的增强和国家制度化建设的进展，两者之间的差距在缩小。群众路线越来越走向制度化和规范化，群众也逐渐具有主动性和积极性，两者呈现出衔接和融合的趋势。总之，在当代中国，公民参与公共决策成为群众路线制度化、规范化和程序化的体现形式，而群众路线也成为公民参与公共决策的理论依据和政治基础。

（三）决策科学化民主化

决策科学化和民主化话语兴起于改革开放以后。在改革开放之初，邓小平提出，要大胆引进国外先进的科学技术和管理经验。国外的决策科学作为管理科学的一部分被引入到国内。因为自身较为淡化的意识形态色彩，脱胎于决策科学的决策科学化民主化被社会各界广泛接受。同时新中国成立以后党和政府的多次重大决策失误错误也提出了决策科学化民主化的紧迫性和重要性。在此背景下，1986年国务院副总理万里代表党中央发表《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话，1987年党的十三大报告提出“党的决策的民主化科学化”，表明我们党已经正式接受了决策民主化科学化的话语并上升为党的路线方针政策。此后每次党代会和党的重要会议都要提出和强调决策的民主化和科学化，并不断加以具体化、制度化和程序化。比如，党的十八大报告指出，“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度”。十九大报告提出，“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。时至今日，决策民主化科学化已经成为社会主义民主政治建设的重要内容。

决策的科学化和民主化之间存在着内在逻辑关系。决策科学化是决策的总目标，科学化的内涵可以理解为提高决策质量，解决决策问题。要实现决策科学化，就必须使决策满足民众的需求，符合民众的愿望，这就是决策的民主化。因此，决策科学化其实包含了决策民主化的要求；决策民主化是决策科学化的前提条件。而决策的民主化就主要通过公民参与来实现，而且公民参与还可以贡献民间智慧，帮助设计和优化决策方案，促进决策的科学化。因此，决策科学化民主化和公民参与公共决策之间的关系是，公民参与公共决策是决策科学化民主化的重要内容，决策科学化民主化是公民参与公共决策的最主要的目标。正因为这两者之间的密切关系，党和政府的政策文件也经常将公民参与公共决策放在决策科学化民主化的章节条目下论述，如党的十六大报告中提出，“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化”。党的十七大报告强调，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。党的十八大报告强调，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”。党的十八届四中全会的决定中提出，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，这是我们党第一次提出把公众参与作为政府公共决策的法定程序。

可见，公民参与公共决策在决策机制制度建设中的地位越来越重要，对决策过程中公民参与的要求也越来越刚性。公民参与公共决策是决策科学化民主化的必然要求和重要内容，也是实现决策科学化民主化的途径和方式。因此，党的关于决策科学化民主化方针为公民参与公共决策提供了理论资源和坚实基础。

（四）社会主义协商民主

虽然党的十三大就提出了建立社会协商对话制度的要求，但后来并没有得到实施。进入21世纪以后，西方国家的协商民主理论在我国学术界得到越来越多的关注和研究，实践中地方基层也创造出了以浙江温岭民主恳谈会为代表的一些协商民主经验。在此基础上，党的十八大报告正式提出了社会主义协商民主的概念，要求“健全社会主义协商民主制度”，并强调“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。随后召开的十八届三中全会决定指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。党的十九大报告提出，“有事好商量、众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”,“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”。协商民主由此成为我国社会主义民主政治的重要内容和形式。

虽然我国的协商民主与西方的协商民主都强调协商，表面看起来相似，也确实借鉴了西方协商民主的一些理论元素和实践经验，但这两者是具有根本性的不同和区别的。我国的协商民主是社会主义性质的协商民主，表现在“是实现党的领导的重要方式”,“是党的群众路线在政治领域的重要体现”等方面。同时我国的协商民主实施的范围广泛，层次多，覆盖了全社会各领域和从中央到地方再到基层的各层次，不像西方国家的协商民主主要局限于地方基层。此外，我国的协商民主也和传统的政治协商有所不同。政治协商主要包括政协协商和同民主党派的协商。而协商民主的内涵更宽泛，外延比政治协商大得多，政治协商只是我国协商民主的一个方面和领域。

我国的社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，“有事好商量、众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，协商民主的内涵和表现形式可以概括为党的十九大报告中提出的“通过国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。可见协商民主和公民参与公共决策有密切联系，可以说协商民主包含了公民参与公共决策。协商民主从参与协商的主体来看，可以分为政权机关、党派团体、基层组织、社会组织等组织和公民个人两大类。其中公民参与政权机关渠道的协商就是公民参与公共决策，因而它成为我国协商民主体系中的一个组成部分。因此，党的十八届三中全会决定指出，“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策之中”；党的十九大报告提出，“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”，这些表述中都包含了公民参与公共决策的内容。社会主义协商民主因而成为公民参与公共决策的最新的理论依据。