第一节 中国对外援助的发展历程

新中国成立以来，中国政府长期对外提供大量国际援助。改革开放以前的国际援助往往基于国家安全和政治利益考虑，主要为争取第三世界国家的政治支持。自改革开放以来，中国逐渐调整了对外援助的指导方针，将对外援助逐渐转向政治和经济目标并重的轨道上来。特别是20世纪90年代以来，中国对外援助工作进入全面改革阶段，逐渐贯彻大经贸战略的思想，将援助与国际贸易、投资和国际经济合作有机结合起来。进入21世纪后，随着经济实力的增强，中国对外援助快速发展，援助规模大幅增长。新时期，随着中国对外援助工作的深入开展，中国的对外援助愈加重视对受援国和地区经济社会基础设施的援建，更加重视受援地区的贫困问题。

关于中国对外援助发展阶段的划分，不同学者存在不同的看法，但大致的思路是一致的。本章引用国内学者张郁慧的研究成果^[1]，将其划分为5个阶段。

一 1950—1963年的起步阶段

新中国成立的初期，出于国家安全和意识形态的考虑，中国将支援社会主义国家的民族解放运动和反对美帝国主义作为对外援助的首要目标，对外援助的目的在于争取国际支持，以巩固国内新生政权。该时期，朝鲜和越南占据中国对外援助较为特殊的地位，其中对两国的军事援助占据相当大的比重，中国对朝鲜战后重建和经济发展也提供了大量援助。1955年万隆会议后，中国的对外援助逐渐向周边国家及其他争取民族独立的国家和地区发展。截止到1963年，中国向21个国家提供了约48.9亿元人民币的援助。^[2]

在该阶段，中国的对外援助主要是基于政治因素的考量，虽然也有人道主义援助和经济技术援助，但缺少对经济因素的考虑，对受援国贫困问题的关注还远远不够。不过，在当时的国际环境下，该时期的对外援助，对中国结交新朋友、争取国际支持和打开外交局面是有帮助的。另外，该时期所积累的援外经验，为中国今后的援外工作打下了一定的基础，也初步形成了具有自身特征的援助管理体制和政策。

二 1964—1970年的发展阶段

这一时期，中国与美苏同时交恶，为了改善国家所面临的国际形势，中国在该时期的对外援助主要强调获取发展中国家的支持。该时期，中国的受援国增加到32个。这一阶段援外金额也大幅增长，7年间援助额达到137.5亿元人民币。^[3]对外医疗援助也成为重要的援外内容，对帮助受援国疾病医治，增进双方人民友谊和感情起到重要作用。

该时期中国的对外援助，有力地支援了友好国家的民族独立斗争和经济建设，争取到更多国家的支持，对缓解来自国际霸权的压力取得了不可忽视的作用。尤为可贵的是，1964年周恩来提出的对外援助“八项原则”，体现了对外援助平等互助的精神，将中国对外援助推向了新的阶段，也对中国援外工作产生了深远影响。

三 1971—1978年的高峰阶段

随着中华人民共和国于1971年恢复在联合国的合法席位，中国迎来建交高潮，中国的外交空间进一步扩大，对外援助也随之急速增长。1971—1978年的8年间，中国共向68个国家提供了296.6亿元人民币的援助。^[4]该时期，对外援助项目依旧是最为重要的援助方式，项目数量大幅增长，共帮助37个国家建成470个项目。^[5]

该时期的对外援助，总体上依然着眼于发展对外关系，拓展外交生存空间。政治因素依然主导着对外援助。这一阶段中国对外援助的最大问题是没有量力而行，浪费比较严重。

四 1979—1994年的初步改革阶段

随着中国的改革开放以及国际形势的变化，中国的对外援助在援助规模、方式、结构和管理等多方面进行了初步的改革。而且中国在提供对外援助的同时开始接受外部的援助。该时期，中国对外援助规模有所减小，但援助面在增大，共向受援国提供援助约221.2亿^[6]元人民币。虽然中国对外援助规模在减小，但接受中国援助的国家数量则在增长。随着全球和平发展诉求的高涨，中国对外军事援助明显减少，逐渐增加对外经济援助比重。

在该阶段，援外工作的指导思想有了新的变化，更加注重援助在经济上的互利性，强调援助效果的双向性，主张援助要量力而行，强调援助应促进双方的共同发展。总之，该阶段中国的对外援助开始由强调政治利益转为强调经济利益，从强调单边利益输出转到实现双边合作共赢。

五 1995年至今的深化改革阶段

20世纪90年代中后期，为配合国内经济发展和国际形势变化的需要，中国持续深化对外援助改革，积极推行大经贸战略，将对外援助与经贸合作紧密结合起来。21世纪以来，中国在经济条件允许的情况下，不断加大对外援助力度，同时也推行援助方式的多元化，适当增加无偿援助。在此期间，逐步形成了有中国特色的援助模式，树立了“南南合作”的典范。

该阶段，中国的对外援助规模稳步增长。根据《中国统计年鉴》与张郁慧研究成果的资料，1995—2012年，中国的对外援助财政支出^[7]总额累计约为1418亿^[8]人民币（参见表2-1），该阶段中国的对外援助（财政支出）占1950年以来对外援助约67%^[9]的份额。自2004年后，中国对外援助规模大幅增长，2004年对外援助财政支出为60.69亿元人民币，2012年增长至166.95亿元人民币。根据《中国的对外援助》（2014）白皮书，2010—2012年三年内，中国对外援助金额为893.4亿元人民币，其中对外援助资金包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种方式，三种方式的援助金额和比重分别是323.2亿元（36.2%）、72.6亿元（8.1%）、497.6亿元（55.7%）（需要注意的是，《中国的对外援助》白皮书所发布的援助数据既包括无偿援助，又包括无息贷款和优惠贷款，与表2-1的援助数据统计口径不一致，表2-1的援助数据为纯中国对外援助财政支出数额）。但从援助与财政支出占比看，援助支出的财政负担在不断下降。

表2-1 中国对外援助支出情况（1995—2012年）

续表

此阶段，援助对象进一步扩展。到2009年底，援助对象扩展至161个国家和30多个国际组织。^[10]2010—2012年，中国又向121个国家或组织提供了援助。^[11]该时期，对外援助成为加强与受援国进行国际经济合作的重要渠道，援助动机主要以促进经贸合作、实现互利共赢为主，同时也加大了人道主义援助力度，愈加重视促进受援国能力建设。该时期内也加强了对援助行为的监管，防止援助腐败，并逐渐提高援助的透明度，援助管理也逐步走向规范化。