第二节 对于公共政策传统分类方法的评析

从不同的视角，依据一定的评价标准，可以将公共政策予以科学分类，这将更加方便对公共政策进行深入研究。有学者根据与具体的政策问题联系最密切的学科，将公共政策分为五类：①着重于政治学的公共政策，如外交政策、国防政策、竞选政策等；②着重于经济学的公共政策，如经济政策、税收政策、金融政策、农业政策等；③着重于社会学、心理学的公共政策，如福利政策、教育政策、人口政策、社会救助政策等；④着重于城市、区域规划学的公共政策，如土地政策、交通政策、环境政策等；⑤着重于自然科学或者工程技术的公共政策，如卫生政策、能源政策以及科技政策等。^[9]有学者根据政策内容的不同，将政策分为两类：①实质性政策，即与政府将要采取的行动有关，会直接给人们带来利益或者产生不便，并分配相关收益和支付必要成本；②程序性政策，即只涉及怎样采取行动和由谁来采取行动的问题。此外，还可以根据所要分配的利益类型差别，将公共政策分为两类：①物质性政策，即是指将有形的资源和实质性的权利给予受益人，或者将真正的不利条件强加给那些受相反影响的人；②象征性政策，即是指并不交付和分配一些实在的有形的利益，几乎不会对人们产生任何真正的物质性影响，而更多地涉及人们所珍视的一些价值观。^[10]

由于篇幅所限，也为了更好地为下文关于刑事政策的研究做好相关铺垫，笔者在此主要介绍和评析我国学术界对于公共政策的两项传统分类方法。

一 按照政策内容不同进行分类

我国学者胡宁生教授在《现代公共政策研究》一书中按照政策内容不同，将公共政策分为政治政策、经济政策、社会政策、文教政策、科技政策等。^[11]

（一）政治政策

政治政策是指掌握政权的统治阶级及其政党为调解、处理人们政治关系所产生的问题而设立的种种原则、准则、法规的总称。政治生活系统在运行中会产生各种问题，主要有阶级之间及其阶级内部的问题、政党之间及政党内部的问题、政府机构与公共人事管理方面的问题、民族方面的问题、宗教方面的问题、国防军事方面的问题、国家关系方面的问题等。这就需要准确把握国家政治生活中的有关问题，制定和实施一系列政治政策，其主要包括：阶级政策、政党政策、行政政策、法治政策、行政管理政策、人事管理政策、民族政策、宗教政策、国防政策、军事政策、外交政策等。

（二）经济政策

经济政策是指政府机关为解决经济生活发生的问题、规范人们经济活动以及保障经济健康发展而制定和实施的各种准则、措施等总称。经济生活是社会的基本生活，是人们在经济活动中形成的各种经济关系的总和，其核心是如何合理、有效地分配各种经济物质资源，生产出更多的产品，以满足人们不断增长的物质与精神生活的需要。经济生活中经常产生各种矛盾，从宏观角度来讲，主要的问题则包括社会供求关系不平衡、区域经济发展不平衡、经济发展不稳定等；从微观角度来讲，主要的问题则包括产业结构问题、财税制度问题、金融体制问题、农业经济问题、工作经济问题、商业经济问题、外贸经济问题、能源政策问题等。为此，就需要科学制定相应的经济政策，包括产业政策、财政政策、税收政策、金融政策、农业政策、工作政策、商业政策、外贸政策、能源政策等。具体的经济政策往往处于相对稳定中，需要根据经济发展的实际状况，进行适度的调整。

（三）社会政策

社会政策就是为了协调各种社会因素，解决社会矛盾和问题，确保社会正常发展所制定和实施的各种行为规范和准则。此处的“社会”是一种狭义的社会，而非广义的“社会”。在狭义的社会生活系统中，由于人口因素、种族因素、医疗卫生因素、劳动就业因素、福利保障因素、社会安全因素等各种因素内部的结构和功能出现矛盾，各种因素之间在关联和协调上产生摩擦、冲突，就会产生形形色色的社会问题。虽然不同时态、不同历史时期、不同区域，会发生不同的社会问题，但是仍旧存在一些主要的、共同的社会问题，比如人口问题、种族问题、医疗卫生问题、就业问题、社会福利问题、社会治安问题、青少年犯罪问题、毒品问题等。为此，就要建立完善相应的社会政策，满足社会公共利益需求。重要的社会政策包括：人口政策、婚姻政策、种族政策、移民政策、公共卫生政策、就业政策、社会福利政策、社会救济政策、社会优扶政策、社会治安政策等。

（四）文教政策

文教政策是指政府用来解决社会文教卫生中的问题，引导文教卫生事业正常发展的各种原则、规范和指导意见。文教政策在发展中会出现各种矛盾和问题，比如教育投资不足的问题、文化市场管理的问题、知识产权问题、农村和城市医疗问题、体育发展问题等。为此，政府就要制定和实施一系列文教政策，比如，文化事业政策、体育政策、教育政策、医疗卫生政策、知识产权政策等。

（五）科技政策

科技政策主要是指政府专门用来指导科技发展的规范、准则与措施等的总称。在科技发展中经常会遇到一些矛盾和问题，比如，科技地位问题、科技发展战略方向问题、科技的内部结构问题、科技投入问题、科技成果评定问题等。要解决上述问题，就需要制定相应的科技政策，其主要包括：国家科技发展政策、基础科研政策、应用科研政策、科技投入政策、科技转化政策、科技产业政策等。

笔者基本赞同胡宁生教授的观点；但是，笔者认为上述分类方法存在以下四个主要问题：

其一，根据上述分类方法，在社会政策中提及医疗卫生政策，在文教政策中又提及农村和城市的医疗问题。这就出现了概念的部分重合问题，那么医疗问题到底属于社会政策范畴还是文教政策范畴呢？其二，文教政策中涉及的教育问题往往涉及民生领域范畴，是否应当划入社会政策领域内呢？其三，从科技政策的内涵来看，其应当属于文教政策的范畴，因此，科技政策能否和政治政策、经济政策、社会政策以及文教政策并列而提呢？其四，上述分类方法并未明确提及环境污染和生态破坏问题以及环境生态政策，那么涉及环境生态的政策到底属于哪类政策呢？

针对上述问题，笔者认为，第一，医疗卫生政策应当属于社会政策的范畴，而非文教卫生范畴。这是因为医疗卫生政策主要涉及医疗卫生公共产品的供给问题，从本质上说，涉及人自身的问题，关乎着个人生命健康安全的切身利益，和社会福利政策、社会保障政策、社会救助政策等存在天然的联系。

第二，考虑到涉及教育的相关内容往往是民生关注的问题，关乎着社会公平问题，建议将教育内容划入社会政策领域之中来研究，这其实在我国社会政策学的研究中已经有所体现。下文将对此专门展开，此处就不再赘述。

第三，可以考虑将科技政策归入文教政策之中，因为科技发展进步必须有文化教育的繁荣作为支撑，科技政策和文教政策都属于人类意识层面的范畴，文教政策的外延可有效覆盖科技政策。因此，不宜将科技政策单独列为一大类项。

第四，环境污染和生态破坏问题已经成为全世界关注的焦点问题，其对人类的生存和发展构成严重挑战。在我国政治语境下，中国特色社会主义事业总体布局所强调的“五位一体”将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列提出，显示出生态文明建设在总体布局中独特而重要的地位和价值。因此，笔者认为，有必要将上述分类方法中增加“生态政策”（也可称为环境政策）一大类，与政治政策、经济政策、社会政策、文教政策并列。具体来讲，生态政策就是国家为了解决日益严重的环境生态问题、保护人的环境权和生态环境利益，实现可持续发展而制定与实施的各种原则、规范和指导意见等的总称。

此外，还有一点需要在此强调，就是上述分类方法将社会治安政策以及应对青少年犯罪政策等（刑事政策的部分内容）均纳入社会政策的范畴之中是否恰当？笔者将在下面章节中探讨刑事政策基本概念之后，再从刑事政策与社会政策关系的角度来对此问题予以专门回应。

二 按照政策层次高低进行分类

按照政策层次的高低有别，可将公共政策分为总政策（元政策）、基本政策和具体政策三类。^[12]

（一）总政策（元政策）

总政策，也称为元政策，一般是指政党（主要是执政党）和国家在一个相当长的历史时期内所确定的战略目标或者根本任务，总政策又被称为总路线、基本路线或者总任务、总方针。总政策是关于政策的政策，它所涉及的内容主要有：政策制定的指导思想、价值取向、根本目标、实现方式、基本力量和行为准则等。在整个政策体系中，总政策居于最高层次的统率地位，它是带有根本性和全局性的政策，具有长期的指导性和高度的原则性；总政策是其他各项政策的出发点和基本依据，其他各项政策的制定和实施都必须以总政策为依据，必须服从于和服务于总政策，而不得脱离总政策或与总政策相违背。总之，总政策是指导一定历史时期全局性的总原则、总方针和总任务，具有较强的总括性、稳定性以及较长时间的指导性。总政策的合法形式有以下几种：一是宪法；二是执政党的党纲；三是执政党领袖、国家元首、政府首脑的正式报告；四是执政党、政府的正式文件。

党的十九大概括和提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，确立为党必须长期坚持的指导思想并写进党章，实现了党的指导思想的与时俱进。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，郑重地把习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法，实现了从党的指导思想向国家思想的转化，实现了国家指导思想的与时俱进。习近平中国特色社会主义思想，是马克思主义中国化最新成果，是党和人民实践经验和集体智慧的结晶，是中国精神的时代精华，是国家政治生活和社会生活的根本指针。从政策科学的角度看，习近平中国特色社会主义思想是党和国家必须长期坚持的重要指导思想，是指导新时代党和国家各项事业建设发展的总政策，具有宏观性、统领性、科学性和前瞻性。

（二）基本政策

基本政策是指在某一领域或者某个方面起指导和统率作用的政策，通常人们又把基本政策称为基本国策、方针性政策。基本政策是政党和国家对关系全局利益的某一领域或者某个方面的工作所制定的基本原则、主要目标或者根本准则。基本政策在整个政策体系中，是连接总政策与具体政策的中间环节。一方面，基本政策是总政策的具体化，是贯彻总政策的重要和基本的工具，没有一系列基本政策的总政策将会成为束之高阁的空洞口号而毫无意义；与此同时，基本政策必须服从总政策，不能与总政策的根本方向与原则精神等基本内容相抵触，否则的话，基本政策归于无效。另一方面，相较于具体政策而言，基本政策也具有总政策的意义，其是诸多具体政策制定与实施的指导原则。基本政策往往具有以下主要特点：一是层次较高，通常是中央制定的有关政策；二是范围较广，通常针对的是某一领域、某一方面、某一公共管理部门管辖的具有一般性或者原则性的问题；三是时效较长，通常要管三年、五年、十年，有些则是“百年大计”；四是权威性强，有些还是基本国策，具有较大的稳定性。

以习近平生态文明思想为例，其是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是科学指导我国新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南。^[13]从公共政策科学的角度而言，习近平生态文明思想其实就是在生态文明建设领域中极其重要的基本政策，是对习近平新时代中国特色社会主义思想这一“总政策”的具体展开；而其中非常著名的“两山”理论（绿水青山就是金山银山理念）又是对习近平生态文明思想这一基本政策的具体展开，是一项重要理论价值和实践价值的具体生态环境政策，对于在发展实践过程中正确处理好环境保护和经济发展、眼前利益与长远利益之间的关系具有现实的指导意义和规范作用。

再以习近平同志关于新时代中国特色社会主义经济建设的重要论述为例，作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，这些重要论述系统回答了新时代中国特色社会主义经济建设的发展理念、发展阶段、体制基础、发展路径和根本任务等一系列重大问题，是推进新时代中国特色社会主义经济建设的行动指南，^[14]被视为我国在经济建设领域的基本政策，是对习近平新时代中国特色社会主义思想这一“元政策”的具体展开。习近平同志关于新时代中国特色社会主义经济建设的重要论述中的核心一项就是“深化经济体制改革”^[15]，这一具体政策中包含了产权制度改革、国有资产管理体制改革、国有企业改革、商事制度改革、财政制度改革、税收制度改革以及金融体制改革等。这一具体经济政策是对基本经济政策的进一步延伸，更加具有直接的指导性和操作性。

（三）具体政策

具体政策是相对于基本政策而言的。具体政策在整个政策体系中，是处于从属地位的，但是又处于最直接和最前沿的地位，它是基本政策的具体化和延伸，是为了贯彻基本政策而制定的具体行动准则或者具体行为规范。它体现总政策和基本政策的原则精神，服从于和服务于总政策和基本政策，是实现总政策和基本政策的具体措施、具体规则。具体来说，具体政策就是实现政党和国家为实现某项任务或者解决某个问题而制定的活动准则或者实施细则，也是为实现某项任务或者解决某个问题而确定的具体目标、途径、措施和方法。具体政策具有以下特点：一是涉及面广，形式多样；二是针对性强，内容详尽；三是时效性强，变动性大；四是执行性强，操作性强。

因此，从政策科学的角度来审视，上述所讲的“绿水青山就是金山银山”和“深化经济体制改革”显然相对于生态环境政策和经济政策而言，就属于具体政策，是直接开展相关工作的重要规则依据和规范要求。

上述关于公共政策的分类研究实质上是在一国和社会的宏观视角来进行审视和讨论的。这样的分类方法有助于从政策层次效力的高低来对政策内容予以详细刻画，其中所涉及的总政策、基本政策、具体政策均是相对而言的。在对某一公共政策进行研究之时，需要借助于上述分类方法。比如，我们在研究经济政策的时候，若将经济政策作为一项总政策，那么货币政策、财政政策、税收政策、金融政策、农业政策、工业政策、商业政策、外贸政策等就是其基本政策，这些基本政策的目标和措施等都需要围绕经济政策总目标和原则精神来展开。其中，对于金融政策而言，金融市场政策、金融监管政策等均属于具体政策，而这些具体政策的制定和实施均需要体现金融政策的价值导向和基本目的。同理，上述政策分类标准和方法对刑事政策的研究同样适用。由于后文将会对其进行专门研究，此处就不再予以展开论述。