三 探寻数字化时代的新型治理工具

如前所言，所有重大技术的出现都会导致某种放大性选择，其影响的深度和广度超越了统治结构自身的涵纳能力。新技术的使用和当下政治运行规则之间的冲突会如何转换？技术在某些领域的使用已经让政府的所有公共行为和企业运营紧密地纠缠在一起，下一步演化的可能性会是什么样子？这在很大程度上取决于治理的思维和治理工具。

在大工业时代，站在政府对面的是大企业、大集团，到现在我们可能还部分地以这种统合思维来理解这个世界，还以为我们在管理阿里巴巴、百度、腾讯或今日头条，在技术意义上实际上完全不是这样子的，新技术出现之后会给更广泛的新兴组织、新社会团体以力量，怎样处理政府与新兴组织、新兴团体以及一些社会新现象的关系，可能是更为关键的问题。国家管治的结构、工具和手段是不是够用？是不是跟得上？在新技术环境下开展有效的治理和安全防范，需要极高的统治技术和成本。如何划定统治边界？依据什么理论划定边界？国家是否有权力划定边界？这些问题不可避免地会引起争执，甚至会引发冲突，但这似乎不是传统意义上的政治斗争或阶级斗争，而是新技术政治下最核心的理论和实践问题。

相较于复杂的社会生态以及由此衍生出的新型政治形态，我们的治理理念和处置工具实际上是相对落后的。面对系统性风险、复杂的政治空间构成以及更隐秘的社会事实，目前政府的管治结构与之并不太适应，最核心的问题是我们在处置新型社会问题的时候，除了依靠官僚系统和官僚化的治理方式外，没有其他更为多元化的工具和手段。遗憾的是，面对各种复杂的社会群体，当下的官僚体系似乎并没有孕育出一种可以融合、连接以及有效判定各种社会利益冲突的能力，更缺乏在各种不同的新兴社会细胞中建构信心、实现有效互动的能力。

政府官僚体制本身有它的组织特征，从最早期的西欧封建制中的管理系统——一种高度组织化和高度稳定的结构，到15世纪君主国时代以来开创的税收型的行政体系，再到英国工业革命以来发展形成的大型商业组织形态，人类已经发展出最为卓越的高度封闭的理性系统，但是在互联网和新一轮技术革命的影响下，经济和社会结构呈现出加速变革的形态，社会逐渐演变成一个广泛延伸的超越传统“组织”边界概念的松散耦合的开放系统。相较于一种新的社会组织形态和系统特征，理性官僚系统的权力运行在总体上是刚性的、被动的、因循的，调整的成本是极高的。

从当下官僚系统处置社会问题的一些经验来分析，官僚体系的第一特征是按照职能划分的分立职责体系，官僚理性地选择对自己的职位、安全和职责负责，天然地忽视整体性问题和全局性责任。很多社会事件的处理经验显示出，官僚不是不负责，而是负责的方式很“特别”：他只对自己负责。根据《环球时报》的报道，2018年底，德国绍宾纳剧院来华演出易卜生的名剧《人民公敌》，因为在中间与观众的互动情节中，有观众对应剧情表达了对中国现实的不满，剧院方与剧团做了协调，在接下来的演出中取消了中间互动环节。剧团之后计划去南京巡演，但南京的剧院以“舞台技术”的原因，取消了演出。结果西方媒体将其当成一件“大事”，将其当成中国文化政策趋于保守、封闭的案例加以轮番炒作。从南京官员的角度，不可以说他们不负责，但是对于这一事件他们本能地选择要将其对本地的短期影响降到最低，对于可能引发的整体性风险和责任，他们在做出决策的那一刻就可能本能地未做考量。即使从作为制度体系的官僚部门来看，同样难以落实整体性责任，在分权改革的时代，政府各系统建立了大量专网，但是分散的资源和局域决策，显然无法应对当下的整体性风险和挑战。中央推动“放管服”改革，建立数据共享的管理系统，目标指向“全国一张网”，但是事实上我们都知道，这张网背后是各系统的数据和权力，要完成改革，显然需要很高的“政治站位”。

作为治理工具的官僚系统，其第二个特征是刚性执行、底线管理。尤其是在中央集权和压力型体制下，对新事物和社会的管理方式，我们更多地看到的是刚性问责、高标准要求、顶格管理、底线手段。具体来说，就是通过严格问责带动各级干部加强管理、落实责任，但是作为各级执行系统尤其是处在官僚末梢的官员，他们倾向于以顶格方式加以贯彻执行。这其中有两个鲜明的特点：一是动用极限手段处理一般性问题，这是管理低成本高收益的理性选择；二是执行一旦进入流程，根本“停不下来”，这是工具理性的惯性特征，但是对于政治安全来说，需要的往往是停顿、延缓、辨别与互动。

官僚体系只是作为一种指令工具运行着，免责和高效率地完成指令是官僚机器的本质。这种特性决定了在新技术环境下，在处理复杂的社会问题和政治形态的时候，许多问题不是20世纪发展形成的行政组织所能容纳和提供的，过度依赖官僚化工具和手段往往会累积风险甚至制造风险。涂尔干在观察社会时曾提出一个规则：决定一个社会事件的因素应该在它之前的几个社会事实（行政处置方式）中寻找，而不应该依据个人的心理状态去研究。联想到前文引述的他的论述，许多集合性的社会事实，源自于一种外在强制力作用于个人而产生的感受的集合。言下之意，许多社会事件的演变升级，可能不是社会成员心理结构的必然结果，而是行政治理不当造成的。

以陕甘青地区的宗教去极端化和去泛清真化为例，笔者个人参与的调研发现，顶层设计和执行规划合情、合理、合法，但是由于在执行中底线管理、刚性执行，缺乏细分的考量，反而造成了虚拟空间意义上穆斯林的聚集，穆斯林问题成为一种隐匿的公共议题，小的社会组织得到前所未有的强化。市场经济改革和人口结构变化，原本降低了传统集体行动的基础，但信息技术的应用为观念领域穆斯林集合性提供了条件，刚性的行政权力，则使这种可能的集合性演变为涂尔干意义上的“社会事件”。

之所以会出现这些问题，根本是因为官僚系统作为治理工具，本质上缺乏对整体性责任的预判和承担，更缺乏智能化的临机判断与虚构假设预警的能力。一个单中心的组织，在技术上无论怎么改造，现有技术系统的容错能力和可逆性都非常差，从德国的“施里芬计划”就可以知道，德国自第二帝国时代之后就一直筹划着如何应对两线作战，在第一次世界大战爆发后，“施里芬计划”启动，所有的环节都是围绕这个计划实施的，可是当某个特殊时刻，作为东西两线敌人的英国和俄国，突然要停止战争想休战，德国已经没有任何机制实施休战了，所有的准备都是跟你战斗下去，没有为可能出现的情况预留周旋空间。

社会、市场刚性权力运营之间没有缓冲地带，没有休战的空间。面对突然冒出来的新事物和新挑战，国家权力突然“断电”，可以想象在某些领域国家与市场和社会的关系也可能会随时“弦崩乐断”。换句话说，我们的政治体系有大量刚性执行的机制，但是似乎缺乏应对异常和善于提出风险假设的机动队伍，在思考空间里缺乏多中心的互联网思维。

这种底线管理和刚性权力运行，实际上对国家的长效安全有弊无利，它迫使国家权力丧失了“自我训练”（self-training）的能力，这是国家识别、判断复杂的社会利益并形成与之交互影响机制的机会，也是政府抽象有效的行政干预工具并进行预防干预的机会。我们看到，在股市金融管理上，事前不作为，事后打压，定义其为恶意做空，最后的结果是无数机构联合起来跟国家博弈，实际上使成本变得特别高。市场和社会也是这样，没有缓冲，没有互动，没有了解你，识别你的空间，对于新问题的出现，没有预警机制，没有周旋空间，整个刚性政治系统运行，实际上逼迫市场和社会采取和平行动的系统丧失了。