关于实施精准产业政策提升产业链水平的思考
——以新能源汽车产业政策为例

青岛市工业和信息化局

习近平总书记指出：“推动高质量发展，是我们当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”。根据市委、市政府关于“发起‘高端制造业＋人工智能’攻势，聚焦新能源汽车、机器人、人工智能等重点领域，研究制定最具感召力的产业政策，加快提升产业链融合发展水平，努力打造全球最大的新能源汽车产业基地”的指示要求，我们对标深圳，先后到深圳、佛山等地考察学习，深入北汽新能源、上汽通用五菱等重点车企走访调研，初步拟订了加快新能源汽车产业发展若干政策措施，即将提交市委、市政府研究决策，对于我们“一业一策”精准发力、打好“7＋N”攻坚战具有很强的借鉴意义。

一、高质量发展需要精准有效的产业政策

习近平总书记在黑龙江考察调研时指出，“当前，我国经济发展正处在转方式调结构的紧要关口，既是爬坡过坎的攻坚期，也是大有作为的窗口期。如果在政策上左顾右盼，在工作上浅尝辄止，就会贻误时机”。从我市来看，当前工业经济进入新旧动能转换“阵痛期”，下行压力空前加大。2019年上半年，规上工业增加值出现前所未有的负增长，表象上是受贸易摩擦、内需减弱、统计口径调整、企业停产检修等多重因素交织叠加影响，实质上主要还是过去在产业导向和政策投入上的长期缺位，导致了目前存量不稳、增量不足、结构不优、后劲不强的矛盾风险集中凸显。

产业政策具有鲜明的导向作用、洼地效应，哪里政策更优，项目、资本、人才就往哪里流。回顾青岛工业发展历程，能够清楚看到，政策导向左右着产业走向，投入力度决定着产业高度。

改革开放以来，青岛制造业实现了两轮腾飞：第一轮是20世纪八九十年代，我们抢抓沿海开放机遇，在财政收入还不足50亿元的时候，每年能够安排2亿元工业专项资金，支持企业整合优势资源、引进国外先进技术，催生了海尔、海信等“五朵金花”的崛起，实现了家电产业的长期领跑，改变了纺织“一业独大”的局面；第二轮是进入21世纪，我们抓住央企新一轮战略布局机遇，集中数十亿元的财力先后引进了千万吨大炼油、大造船、高速动车、上汽通用五菱等一批大项目，实现了工业产值的万亿跨越，使青岛成为成就企业家、孕育大品牌、成长大企业、集聚大项目的热土，“青岛名牌现象”一度成为各地研究学习的热点。

但是，“逆水行舟，不进则退”。在2008年国际金融危机之后一段时期，特别是信息经济爆发增长、汽车进入千家万户的黄金时代，我们的产业导向偏离了工业化进程远未结束的发展阶段，片面地把政策资源大量投向基础设施建设和金融、房地产等服务业上，每年投入的工业专项资金只有一两亿元，不及深圳等南方先进城市的零头，培育的“新金花”“独角兽”屈指可数，也错失了京东方、沃尔沃等一批大项目。正如中央巡视反馈指出的，“传统产业占比较大，新兴产业比重偏低，仍然依靠海尔、海信等老企业发展”的问题突出，导致高技术制造业增加值占规上工业比重仅为10.7%，远低于深圳的67.3%；工业增加值占GDP比重10年下滑11.7个百分点，2018年仅为34.5%，比深圳还低3.7个百分点，工业经济总量也由全国城市前10位滑落至第15位。

以上正反两个方面的经验教训充分表明，我们要打好“高端制造业＋人工智能”攻势，必须加强产业顶层设计，加大政策精准投放，按照习近平总书记的重要指示，“走出一条创新链、产业链、人才链、政策链、资金链深度融合的路子”，全面提升产业链水平。

二、从新能源汽车看我市产业政策的短板

为优化政策环境、加大制造业高质量发展支持力度，2017年以来，我市在实施先进制造业“15条”政策的基础上，先后制定出台了促进新旧动能转换“75条”财政政策、支持实体经济高质量发展“55条”政策等一系列政策文件，先进制造业专项资金规模也由2亿元扩大到近6亿元。但是，上述有关制造业政策主要是支持企业做大做强、技术改造、创新设计等普惠性产业转型升级政策，精准支持新兴产业发展的功能性产业政策仍然匮乏。

产业政策是培育新兴产业、推动经济发展的重要工具。近年来，我国新能源汽车产业的迅猛发展，就是政府政策推动新兴产业成长的典型案例。2013年以来，我国基于减少对石油进口的依赖、实现汽车产业“换道超车”战略选择，实施了强有力的新能源汽车产业推广应用政策，新能源汽车产销量连续多年保持在50%，甚至100%以上的超高速增长。全国各地竞相把新能源汽车作为优先发展的战略性新兴产业，2020年总规划产能达到2000万辆，是国家新能源汽车“十三五”规划产能的10倍之多，竞争十分激烈。

我市也抢抓机遇，引进了北汽新能源、一汽大众、比亚迪等一批大项目，引领汽车产业产值5年翻了一番，突破千亿元大关。2018年，北汽新能源纯电动乘用车产量达到9.3万辆，占全国的11.3%，高居行业首位。但是，我市新能源汽车产业的发展短板也很突出：一是整车档次偏低，以小型车为主，缺少中高档乘用车型，附加值较低；二是关键配套缺失，“三电”配套中只有电池有本地配套，电机、电控本地配套空白，尤其是核心零部件“两芯”中，IGBT大功集成转换芯片严重依赖进口，动力电池“电芯”国内配套厂家屈指可数，存在“卡脖子”的风险；三是前瞻布局不足，氢燃料汽车招商刚刚破题，智能网联技术储备整体匮乏。

尤其需要高度关注的是，2019年以来，受国家补贴退坡、地方补贴取消的政策冲击，全国新能源汽车产销量双双下滑，7月开始出现负增长，整个行业面临重新洗牌。目前，我市北汽新能源、一汽大众、上汽通用五菱、一汽解放等四大新能源整车企业规划产能58万辆，正处于产能爬坡的关键时期。但受政策退坡影响，2019年上半年，北汽新能源汽车产量由2018年同期的3.9万辆骤减至7900多辆，同比下降了80%，形势异常严峻，急需我们在政策上寻求突破并给予支持。基于以上考虑，我们系统调研梳理了各地扶持新能源汽车扶持政策，充分认识到了我市产业政策与深圳等地的巨大差距，也深刻体会到了制定产业政策的艰巨复杂性。

一是政策与规划脱节。近年来，各重点省市如北京、上海、重庆、广西、福建、广州、深圳、佛山等地相继出台了新能源汽车产业发展规划及一系列推广应用政策。而我市在前期出台新能源汽车产业发展规划后，一直未制定出台具体的配套政策措施。其他产业，如轨道交通装备、机器人、生物医药等产业也是如此，导致我们众多产业规划往往一经出台便被束之高阁，没有发挥应有的引导作用。反观深圳，始终坚持“有产业规划、必有配套政策”，2009年以来先后制定实施七大战略性新兴产业和五大未来产业规划及配套政策，以每个产业“一年投五亿、连续投七年”的财政支持力度，将一张蓝图绘到底；直到2018年底，才制定出台新一轮战略性新兴产业实施方案及配套政策，围绕发展七大战略性新兴产业，聚焦10个重点领域和6个前沿领域，每年安排40多亿元专项资金，梯次接续、滚动实施68项重点任务。

二是供给与需求脱节。从各地的新能源汽车推广应用政策来看，都是从供给侧和需求侧两端发力，形成环环相扣、叠加互补的完整政策体系。比如深圳，在供给侧方面，从项目、投资、研发等环节给予企业补助。仅2018年，比亚迪公司就获得深圳各类项目建设和运营类资金支持5.76亿元，获得广东省研发类资金支持3.84亿元。在需求侧方面，2015年以来，对新能源出租车从地补、推广、使用三个环节给予合计13.58万元／台的补贴；2017—2018年，为弥补国补、地补退坡，给予每台出租车11.08万元的专项汽油车置换补贴；对纯电动物流车给予除国补和地补外最高7.5万元／台的额外购置补贴；还通过奖励出租车运营指标、充电补贴和开放路权等方式，提高新能源汽车市场渗透率。而北汽新能源、上汽通用五菱等企业普遍反映，与深圳等城市相比，我市对新能源汽车生产企业的资金扶持明显偏低，地补、推广、使用、充电、路权等需求侧创新政策几近空白，不利于企业发展壮大。

三是设计与实施脱节。深圳的产业政策始终坚持“从企业来、到企业去”，从产业规划到政策制定，再到项目组织实施，大多采用政府招标、购买服务的方式，委托赛迪、信通院等智库和相关行业协会、第三方机构具体实施，能够整合全市政策资源，打通部门界限，使各项规划和政策务实管用、精准高效。比如，深圳的新能源汽车政策，涉及发改、科技、工信、交通、公安等各个部门，大家都能相向而行，形成政策合力。而我市政策碎片化现象较为突出，政策设计经常各自为政，政策实施往往内部循环，很难整合资源、形成拳头。比如，我市的新能源汽车产业发展规划出台后，因为涉及多个部门职责，氢能源汽车、充电桩、加氢站等专项规划以及运营、路权等配套政策都没能及时跟上。

以上政策脱节问题的存在，反映出我们在产业政策设计实施方面，仍然存在因循守旧的惯性思维，尤其是市场化、法治化、专业化、开放型思维和能力还有欠缺，突出表现在以下三个方面。

一是缺乏机遇意识，谋略上不够主动。新一轮产业变革瞬息万变，新兴产业发展机遇稍纵即逝。如果我们不能顺应形势变化，及时制定实施相应产业规划与配套政策，一旦让外地形成先入为主、赢者通吃的局面，将很难再有追赶机会。比如，我们的集成电路产业，就是因为长期缺乏产业规划和顶层设计，导致好不容易引进来的两个百亿级大项目面临“窗口指导期”制约。若这两个项目不能获准开工，那么解决“缺芯少面”问题将难上加难。

二是缺乏创新意识，政策上没有突破。相比深圳等南方先进城市，我们的制度创新总是看外地有没有先例，政策设计老是跟在别人后面跑，并且一说到政策就想要多少财政资金，既缺乏因地制宜、因企施策的创新精神，也缺少引导撬动社会资本的意识和运作能力，难以形成政策的先发竞争优势。比如，2011年以来受制于国际规则，国务院先后两次发文叫停、清理自主创新产品认定与政府采购制度挂钩的政策，但北京、上海、浙江、湖南、武汉等地一直在变相执行。深圳尽管废止了政府采购支持创新产品与服务暂行办法，但马路上跑的出租车仍然全是比亚迪。他们怎么做到的？就是运用技术、标准等手段，对比亚迪给予政策倾斜。先是在《深圳市纯电动出租汽车车辆营运技术条件》中，根据比亚迪E6技术参数，将出租车轴距要求提高到2800毫米，直接将其他竞争车型排除在外，使比亚迪自2015年以来独享了20多万辆的纯电动出租车补贴；后又出台《深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，要求自2018年7月31日起新增网约车全部为纯电动汽车，并对比亚迪运营指标优先支持，仅2019年前两个月，比亚迪就投放E5网约车超过6000辆。而我们受制于各种条条框框，创新产品首购首用政策总是不敢突破，很多企业反映，投入巨资研发的新产品经常陷入没有使用业绩就无法投标、中不了标就没有业绩的“死循环”中，导致“墙内开花墙外香”。

三是缺乏担当精神，落实上相互掣肘。我们在制度设计、政策执行过程中，往往首先考虑部门的监管责任、财政资金的使用安全，事事厘清责任、层层设置门槛，只对过程负责，不对结果负责，导致在各项政策制定中但求其有、不求其效，在落实过程中不求无功、但求无过，难以实现政策的“阳光普照”。比如，在我们这次新能源汽车产业发展若干政策措施制定过程中，前前后后历时三个多月，多方沟通，反复协调，目前仍有个别条款尚未达成一致意见。尤其在涉及加氢站的建设运营安全监管等方面，由于国家层面没有统一的审批监管法规和技术标准，个别部门仍然存在畏难抵触情绪。而上海、武汉、大连、佛山、云浮、茂名、如皋、潍坊等地，普遍参照天然气管理的模式，出台了加氢站审批、建设、管理的暂行办法，厘清了部门职责，扫除了制度障碍。

三、关于精准施策提升产业链水平的对策建议

王清宪书记指出，强化平台思维、生态思维，对“高端制造业＋人工智能”攻势尤为重要！在双招双引、产业集聚、产业生态，制造业与科技、与金融的资源耦合等方面，要放开想象力、联想力，把我市在中国制造业的优势巩固好，而且要快速地提升、放大。这就要求我们牢固树立平台思维、生态思维，把精准施策作为打好“7＋N”攻坚战的优先选项，强化顶层设计，形成最具吸引力的产业政策体系，打造具有国际竞争力的先进制造业集群。

（一）加强三个协同，提高政策的精准度。

一是加强产业政策与专项规划的协同。借鉴深圳“规划先行、政策跟进”的经验做法，坚持围绕产业链设计政策链，以新能源汽车产业政策为突破口，梳理完善战略性新兴产业和高技术制造业发展专项规划，抓紧研究制定机器人、人工智能、超高清视频、5G、集成电路、生物医药等配套产业政策，针对不同产业链的配套集聚特点，精准开出个性化的政策“药方”。二是强化产业政策与制度规范的协同。借鉴深圳“部门协同、资源聚合”的经验做法，结合制度创新与流程再造，梳理整合分散在各个部门的政策、制度、标准等资源，清理制约产业发展的不合理审批监管措施，补齐在制度规范、技术标准上的缺失和短板，使各项产业政策与审批改革措施、政府采购政策、技术标准规范、执法监管制度等有机衔接、相向发力，真正打通部门条块分割的界限，推动创新产品首购首用等政策落地。三是加强产业政策与市场机制的协同。借鉴深圳“市场主导、政府引导”的经验做法，建立完善以政府引导基金为引导、以社会资金为主体的市场化风投创投运作机制，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动更多社会资本和企业力量向战略关键领域聚焦，把配置资源的权力交给市场，推动新能源汽车、人工智能、生物医药等新兴未来产业创新突破、跨越发展。

（二）推动三个转变，强化政策的功能性。

一是推动政策导向由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。借鉴深圳“财政统筹、部门联审”的专项资金预算管理模式，对各部门现有各类政策进行梳理整合，撤并“撒芝麻盐”式的专项资金项目，加大工业强基工程、重大短板装备、创新服务平台、新兴未来产业等重点领域的支持力度，促进普惠性政策与功能性政策功能叠加，推动财政资金精准投放，实现效益最大化。二是推动政策设计由“完善链条”向“构建生态”转变。针对企业“给资金不如给政策、给政策不如给市场”的呼声，在产业政策设计上，要覆盖上游研发与设计、中游生产制造与关键配套、下游示范推广应用等产业链各环节，建立供给侧与需求侧叠加互补的完整政策体系，纵向拉长产业链条，横向拓展产业宽度，构建良好产业生态，既能把项目引进来、短板补上去，又要让企业发展好、市场活起来。三是推动政策制定由“政府端菜”向“企业点菜”转变。借鉴深圳“政策从企业来、到企业去”的经验做法，在政策研究制定过程中，坚持让企业协会提需求、让企业家出创意，广泛征集企业、协会、专家、智库、研发机构和招商对象的意见建议，甚至让企业拿出“第一稿”，实现产业政策与企业之需、企业之难的精准对接，构建更加市场化、更加务实管用、更具竞争力的政策支持体系。

（三）把握四个维度，增强政策的获得感。

一是加强政策调研的深度。习近平总书记指出，调查研究就像“十月怀胎”，决策就像“一朝分娩”。因此，要把加强调查研究作为制定政策的基础和前提，做到吃透上情，准确把握国家产业政策导向；参透外情，整合吸收外地最新最优的政策措施；摸清下情，准确掌握不同企业的痛点难点，保证各项政策条条都能接地气、更具感召力。二是加大政策制定的透明度。全面推行“15个攻势”公开答辩的创新举措，在让企业和协会全程参与重大产业政策制定的基础上，采取公开答辩、组织听证等形式进行充分论证，并面向社会公众进行“双公开”，即公开征求意见建议、公开意见采纳情况，推动政策制定公开化、透明化，提高政策的系统性、整体性和协同性。三是加强政策宣传的广度。政策作为公共服务产品，需要广而告之，让企业普遍知晓会用，否则就会“养在深闺无人识”，或者只有少数企业能够享受，造成了事实上的不公平。因此，在政策发布后，不仅要充分利用各类媒体和渠道，广泛宣传解读政策；还要深入基层和企业，面对面开展政策培训辅导，让广大企业能够便捷地了解政策、获取政策。四是加大政策落实的力度。政策的生命力在于落实。我们要认真贯彻习近平总书记关于“要把政策转化为行动，全力打好攻坚战”的指示要求，科学制定政策实施细则，简化操作流程，降低政策获取“门槛”，发挥专家和第三方机构作用，加强政策实施监督与绩效评估，坚决消除“新官不理旧账”“有政策不兑现”“梗阻”“寻租”等现象，及时修正政策偏差、改善实施效果，着力营造稳定公平透明、可预期的营商环境。

注：青岛“高端制造业＋人工智能”攻势“7＋N”攻坚战，即新一代信息技术“振芯铸魂”攻坚战、新能源汽车“产业倍增”攻坚战、生物医药产业“跨越赶超”攻坚战、高端智能家电“创新引领”攻坚战、轨道交通装备“加速领跑”攻坚战、智能制造装备“迭代升级”攻坚战、船舶海工装备“高端迈进”攻坚战，以及纺织服装、食品饮料、石化化工等传统支柱产业“智能提升”攻坚战。

（课题组成员：姜波　邵先平　张金灿　仲思卿　张学锋　王勇）