双创飞地是“双招双引”的有效载体

山东省政府研究室

“双招双引”，高端人才难引难留，是各地亟须破解的一大难题。山东省政府研究室赴浙江省杭州、宁波、慈溪考察学习双创飞地发展建设情况，并到德州、潍坊开展调研，总体感到，双创飞地作为一种新型的飞地类型，不仅成为招引人才、“借脑”研发的高位平台，而且成为开放发展与区域协作的重要阵地，是落实“双招双引”的有效载体，对我们有重要借鉴意义。

一、飞地经济的内涵与类别

飞地经济是指两个互相独立、经济发展存在落差的区域打破原有行政区划限制，通过跨空间的系列经济活动，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。

飞地经济是中心城市虹吸效应与溢出效应并存的产物，是经济与社会发展规律的客观表现。一方面，中心城市不可能无限扩张而造成基础要素资源紧张和综合成本高企，部分产业会转向成本较低的周边区域。另一方面，中心城市依靠人才优势、资本优势、信息优势对高端人才具有吸引力，从而有利于发展高端产业并形成正反馈，对周边区域进行虹吸。两种效应同时并存，但两种力量的对比因时制宜而动态变化。依此，飞地经济可分为溢出效应主导下的产业飞地和虹吸效应主导下的双创飞地。

产业飞地，是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。从调研情况来看，大部分产业飞地存在“理想很丰满，现实很骨感”的问题。合作之初，几乎所有的飞地都被视为天作之合，备受期待；合作过程中却是矛盾不断，发展困难重重，达不到预期效果。有的基层干部反映，在推动产业飞地过程中存在“好的项目不愿来、淘汰落后的项目不愿要”的尴尬局面。

双创飞地，是指相对欠发达地区到先进地区，选定一块优质地块或楼宇，创建集异地研发孵化、驻地招商引智、区域经济协作功能于一体的创新创意基地，为欠发达地区企业在大城市招引人才、借脑研发提供“暖巢”式服务，也作为开放发展窗口与区域协作平台。前不久，宁波慈溪市在杭州滨江区设立了创新创意（杭州）飞地，“双创飞地”为县域城市拓宽引才渠道、创新引才模式提供了“慈溪样本”。

二、慈溪双创飞地样本分析

慈溪是浙江省宁波市下辖的县级市，是长三角地区大上海经济圈南翼重要的工商名城，2017年实现地区生产总值1487.75亿元，财政总收入290.13亿元，全国中小城市综合实力百强县市排名第5位。但近年来，工业大市慈溪在转型发展中也遭遇了“成长的烦恼”，其中“本地招不到，外聘留不住”的人才问题成为最大痛点，高端人才、一流团队和具有发展潜力的科技企业都扎堆大都市，不愿到县域发展。慈溪决定顺势而为，率先转变思路，到大城市建设创新创意飞地，将“人才巢”安放在大城市，建立人才孵化器。首选杭州试点，在短短数月内完成选址、装修、招引等工作，2017年6月双创飞地（杭州）开园。

（一）选址原则

一是地理相近。慈溪地处东海之滨，杭州湾南岸，西至杭州138公里，杭甬高速与杭州无缝对接，杭甬高铁大大缩短与杭州的时间距离。杭州市“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”的战略决策，进一步拉近了与慈溪的空间距离。地理相近意味着文化的相通，也有利于飞入的企业继续维持原有的业务关系，便于飞出地与飞入地保持天然的联系。二是产业互通。慈溪拥有智能家电、高端机械基础件、汽车及关键零部件三大优势产业，智能装备、新材料、生命健康三大战略性新兴产业，文化创意、科技服务、信息服务、金融服务、现代物流、电子商务等生产性服务业加快发展。杭州着重发展文化创意、旅游休闲、金融服务、电子商务、信息软件、先进装备制造、物联网、生物医药、节能环保、新能源等“十大产业”。两地在产业结构上交集明显，产业关联十分密切。三是优势互补。工业是慈溪的立市之本，块状经济特色十分明显，基本上形成了一镇一品、一镇多品的产业格局，一大批特色产品市场占有率名列前茅，而且企业家资源丰富。杭州是浙江省技术创新的研发、扩散中心。目前有30多所高等院校、50多所部属科研机构。几乎所有在浙江工作的“两院”院士，占全省90%以上的教授、研究员、重点实验室（基地）和重大科技装备集中在杭州，全省80%以上的重大科技成果在杭州完成，50%以上的技术交易额发生在杭州。慈溪发达的制造业和杭州高度集聚的人才、科研资源形成强烈互补。

（二）功能定位

慈溪双创飞地具体承担着异地研发孵化、驻地招商引智、区域经济协作三大功能。异地研发孵化是基础功能，驻地招商引智是拓展功能，区域经济协作是延伸功能，三大功能相互联系、相互支撑。双创飞地是展示推介的窗口、产业融合的接口，同时也是新元素、新模式、新理念导入的入口。柔性用才、平台引才与异地招商，让本地智能经济主动对接杭州信息经济，为服务宁波、接轨上海、融入长三角探索新的渠道与路径。

（三）运作模式

慈溪对业内现行的自建委托、买断自营、转租补贴等多种模式进行比较研究后，开创性地采用政企合作的委托租赁模式，即慈溪市政府委托浙大网新集团作为飞地运营商，统一租赁商务楼宇、代理开展招商引智、受托对接人才及研发需求。政府只出政策给予支持，不对飞地运行经费兜底、由运营商自求平衡、自负盈亏。只出管理办法确保飞地按政府的要求运行，但不派人参与管理、也不干预浙大网新的经营活动。这样的模式设计，不仅把慈溪市政府与运营商的利益进行了有力捆绑，也最大限度地降低了政府成本，同时有效地避免了政府对飞地运营的过多干涉。政府根据托管协议及产业扶持政策，对运营商实施飞地管理制度执行情况、招商引智情况及综合保障情况综合考核，实行以奖代补。

（四）配套设施

双创飞地选址在滨江区滨盛路1766号的华联星光时代大厦，运营团队在承租后布置了招商引智工作站、路演厅（兼会议室）、入驻过渡空间、休闲吧等近600平方米公共空间，又按照不同入驻团队的空间配置及个性需求，统一规划、统一风格完成多区块装修施工，同时分两期装修400多平方米独立分隔、功能齐备的“上林英才”专享空间，服务孵化期的小微型人才团队项目。

（五）运营服务

作为专业运营商的浙大网新，科学把握好优先保障慈溪企业研发团队与积极招引市外创新企业的关系、招引科创型企业与税源型企业的关系，形成了五方面的机制：一是入驻认定机制，制定企业进驻标准，有效避免借慈溪企业名头入驻或转租；二是末位淘汰机制，入驻企业要按单位面积税收贡献及招揽人才等级排位，最后10%的企业退园重新排队申请；三是招商联动机制，研发型企业进驻飞地，技术开发已达产业化水平或成熟企业直接落户慈溪；四是人才代理机制，解决慈溪企业聘请杭州人才在杭州缴纳社保的难题；五是综合服务机制，免费为入驻企业系列商务活动服务。运营机制的确立，确保了招商引智的有序开展和项目质量。开园至今，双创飞地已入驻企业33家（慈溪本市15家），年税收达到7000多万元，销售额超过10亿元，部分企业已成为隐形冠军或位居行业前列，4家公司成功上市。

（六）政策支持

慈溪市政府将飞地项目纳入全市“互联网+”重点项目之一，相关资金从“互联网+”专项资金列支。政策兜底与市场化运营相结合，前两年过渡期分别给予70%与60%的租金补贴，从第三年开始每年补贴55%，运营方以半价转租给符合条件的入驻企业，差额用于弥补合理空租损失，同直接补贴进驻企业有着本质的区别，运营商承担起联结政府与企业的桥梁。同时，慈溪市的政策导向加大了对科技创新和人才引进的力度，再加上宁波市的扶持政策，形成了较为完善、针对性强的创业创新政策扶持体系。双创飞地至今已汇聚在杭研发人员近500人，其中教授1人，博士团队3个，上林引才项目3个，宁波3315人才计划入选2个，为慈溪智能制造生态链带来了补短板的“增值”效应。

三、慈溪双创飞地的启示

慈溪双创飞地模式，对山东省落实“双招双引”部署，推进新旧动能转换，实现高质量发展，具有重要启示作用。

启示一：要准确定位选址。推进“双招双引”，打造异地聚才的双创飞地，已成为有效路径之一。就全国而言，上海的金融中心、深圳的科技中心、杭州的互联网中心的地位基本确立，可作为相关地区和产业飞地设立的首选之地。飞地的设立要充分考虑两地的产业关联，同时兼顾政府的成本与开支。

启示二：要优选运营机构。运营机构的选择是能否取得预期成效的关键。运营管理机构应该是专业型、综合型、学习型团队，既要能战略谋划、统观全局，又要能熟悉行业、精通企业；必须与当地政府、行业协会、企业商会、金融机构、设计单位、媒体、研究机构以及其他合作竞争性园区形成经常性互动，能够有效整合社会资源。

启示三：要强化政策支撑。飞地经济由点对点的企业转移转变为区对区的产业、项目、科技、人才对接转移，由单纯的资金承接转变为管理、项目、科技与人才的复合承接，需要省级层面深入调查研究，加强顶层设计，尽快制定出台支持发展飞地经济的相关政策。对飞出地与飞入地的资金投入以及管理方式、财税分成、指标统计、内部考核等做出详细规划，以促进要素之间的顺畅流动。同时，创新完善财政补贴、用地指标、金融信贷、水电保障、信息服务等扶持政策。

启示四：要创新发展思路。实践证明，飞地经济是加快区域经济转型升级的有效途径，应积极鼓励各地创新飞地经济合作机制，大胆探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等方面的新模式。调研中，浙江宁波市还创造性地提出建设“消薄”飞地，支持各区县（市）和开发区，采取受援方供土地指标、供钱投资、供人管理，支援方保障落地、保障招商、保障收益的合作方式，与对口援建地区共建“消薄飞地”，帮助结对地区尽快壮大薄弱村集体经济。对我们也有一定的借鉴意义。