高质量发展
关于培育现代优势产业集群推动山东高质量发展的调研报告
山东省政府研究室
为深入贯彻落实山东省委、省政府关于大力发展现代优势产业集群的决策部署，山东省政府研究室组成调研组，专程赴广东学习考察，深入开展省内调查研究，重点调度了山东省发改、经信、财政、科技等部门及济南、青岛、烟台、潍坊、淄博等市的有关情况，形成了一些思考。具体报告如下：
一、广东省抢抓发展机遇，敢于先行先试，在培育现代优势产业集群方面走在了前列
广东省发展产业集群起步早、速度快、成效大，“十五”期间已初具规模，成为经济持续增长的新亮点。近年来，广东省以专业镇和园区为载体，积极构建以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业体系，推动产业结构优化升级，对经济高质量发展起到了强有力的推动作用。目前，广东省已拥有国家级创新型产业集群14个、省级创新型产业集群12个，实现工业总产值超过1.2万亿元，尤其是深圳高新区下一代互联网、惠州云计算智能终端等产业集群，规模均已超过2000亿元。拥有省级专业镇434个，实现地区生产总值3.16万亿元，约占全省35.2%；其中，产值超千亿元的11个，超百亿元的155个；专业镇内规模以上企业达3万家，高新技术企业8603家；平均企业集聚度1997个/镇。
（一）以专业镇和园区为主阵地，在遵循产业发展规律、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用前提下，加强宏观引导，助推产业集群规范发展、转型升级
专业镇是广东产业集群的雏形和基础。从20世纪70年代到90年代，经历了从“村村点火，户户冒烟”的零星发展到产业集聚发展的转变，初步形成了一批具有广东特色的产业集群。1999年，广东省启动专业镇技术创新试点工作，出台省市联动推进专业镇建设、加强专业镇创新发展等一系列政策措施，加强宏观调控，规范发展路径，推动专业镇从自发、零散和无序状态转入规划引导、政策扶持、科技创新的发展快车道，引导专业镇经济从“小树林”成长为荫护广东经济社会健康发展的“大森林”。目前，佛山、东莞、江门等地专业镇经济贡献度超过75%，潮州、云浮、梅州等地超过50%。产业园区是广东产业集群发展的重要载体。2013年以来，广东陆续出台实施促进粤东西北地区振兴发展、促进粤东西北地区产业园区提质增效、粤东西北省产业园发展“十三五”规划、省产业园建设管理考核评价办法等政策措施，优化园区营商环境，推动招商引资和项目落地，实现了产业园区发展提质增效。2017年，粤东西北地区园区产值跨过万亿元大关，工业产值超100亿元的园区达到30个，超500亿元的5个。园区规上工业增加值占粤东西北的比重从2011年的17%提高到30%以上，有力地带动了区域经济快速发展。
（二）以实施促进粤东西北地区振兴发展战略为契机，通过对口帮扶与跨区域合作，推进产业梯度转移和产业共建，有力推动了全省经济高质量发展
推动粤东西北地区振兴发展，是广东省解决发展不充分、不平衡的根本之策，也是贯彻落实习近平总书记指示精神、全面实现“两个率先”的重大举措。一方面，粤东西北地区有着加快发展的强烈愿望，在承接产业转移过程中通过设备更新和技术改造，实现以转移促转型，有效地带动了区域产业发展水平提升；另一方面，珠三角地区转型升级迫切需要引导低端产业转出，为高端产业发展腾挪空间。2008年金融危机爆发后，珠三角地区大量工业企业陷入困境，这些企业又是制造业产业链中不可或缺的一部分，粤东西北地区为转移企业提供了新的生存发展空间，许多本来要转移到省外或国外的企业，陆续转移到粤东西北地区发展，保住了全省产业链条。通过产业转移和对口帮扶，粤东西北地区形成若干以先进制造业、高技术制造业为特征的产业集群，如湛江钢铁产业集群、云浮氢能产业集群、河源手机产业集群等。同时，珠三角企业通过转移部分生产环节，促使留在珠三角的总部逐渐朝高端化、技术化、智能化方向发展，在产业链高端环节的国际竞争力也进一步增强。
（三）以提升集群创新能力为核心，聚集优质资源，增加技术供给，推动产业集群实现开放协同创新
广东省通过实施创新型产业集群培育行动及高新区创新发展战略提升行动，围绕电子信息、智能制造、生物医药、新材料等战略性新兴产业领域加大扶持力度，大力推动创新型产业集群建设。一是在高新区引导专项或孵化育成体系建设专项中设立创新型产业集群建设专题，支持高新区建设和培育创新型产业集群，单个集群最高支持超过1000万元。二是加快新型研发机构等创新平台建设，集聚高端创新资源、吸引高水平创新团队、开展产业关键技术研发、加速科技成果转化，2017年新型研发机构已达219家，为产业集群提供了完善的科技服务。同时，利用“三部两院一省”产学研合作机制，实施校镇合作、企业科技特派员等行动计划，组建26个专业镇协同创新中心，促进专业镇实现整体型、集群式创新。三是支持各产业集群围绕支柱产业、特色产业和战略性新兴产业，与新型研发机构、科技骨干企业、科技服务机构及高层次人才共建孵化器，打造完善的“众创空间+孵化器+加速器”科技创业孵化育成链条。四是建立了10个国家级国际科技合作基地，推动国际联合开发和产业合作，引导建设一批海外孵化器、海外产业园，探索产能合作、技术溢出和成熟模式的国际辐射，提升了产业集群国际化水平。
（四）以全产业链招商为重点，围绕支柱或优势产业，做大规模，做优配套，培育关联度高、核心竞争力强的产业集群
广东省长期致力于全产业链招商，特别是近年来，紧紧围绕新能源和智能网联汽车、机器人、新材料、轻纺、生物医药、节能环保等产业发展需要，科学制定产业链发展规划，不断加大产业链招商力度，全链条地引进具有先进技术和广阔前景的成套产业，培育了一批关联度高、配套完整、核心竞争力强的产业集群。在运作方式上，创新建立招商部门牵头，行业协会、专家智库、专业机构等参与的产业招商联盟，跨界整合产业链招商前端、中端、后端资源，前端挖掘产业招商需求、收集投资意向信息，中端梳理、转介项目信息，后端对接洽谈项目，提供落地保障。在政策支持方面，面向欧美等发达国家经济体，出台了以财政奖励、用地保障、金融支持、人才优粤卡等为主要内容的“外资十条”，同时，推行自贸试验区外商投资负面清单管理，全面深化商事制度改革，积极营造良好的营商环境。广东商务部门反映，产业链招商使广东支柱产业、优势产业较好地保持了产业链条的完整性，整体增强了核心竞争力，减少了对国际贸易环境的依赖性，能够有效抵御贸易摩擦带来的冲击。
（五）以品牌战略和标准制定为引领，不断提升品牌含金量，掌握标准话语权，助推专业镇从低端向创新型产业集群转变
广东省通过实施品牌战略、标准化战略和知识产权保护行动等，逐步形成了企业集聚化、技术高端化、产业集群化的区域经济发展新模式。一是强化自主品牌建设。引导企业发展自主品牌，提高专业镇产品在国内、国际市场的影响力和覆盖面。二是强化行业标准研究制定和推广。引导专业镇采用“政府+行业协会+企业”等运作模式研究制定产品标准、地方标准、行业标准和国家标准，积极促进标准推广应用。三是强化知识产权保护行动。加强规划研究，建设专利专题数据库，完善专利信息检索查询与知识产权咨询服务，开展快速维权等各类知识产权保护活动，引导企业确立知识产权战略。2017年，广东省已有专业镇名牌名标3867个，集体商标和原产地商标188个，共参与制定修订行业标准1747件；形成了电子信息、家电家具、纺织服装等特色优势产业集群基地，涌现出顺德家电、古镇灯饰、横沥模具、虎门服装、澄海玩具等一大批区域品牌。
（六）以健全完善公共服务平台为抓手，充分满足企业现实需求，打造社会化、市场化、专业化公共服务体系
广东省以专业镇专项计划、专业镇中小微企业服务平台建设专项等为契机，建立了较为完善的工程技术研发中心、公共检验检测平台、信息咨询平台等服务机构，提供以技术创新、商贸会展、检验检测、企业孵化、信息咨询等为主要内容的多元化服务。同时，采取部门与镇区联动的方式，集中优势力量建立了一批公共创新平台，形成纵横相连、资源共享、协同服务的专业镇公共服务体系，有效支撑专业镇中小微企业转型升级。2017年，专业镇创新服务机构共2909个，公共创新服务平台覆盖率达90%以上。
二、山东省产业集群发展面临一些问题和制约因素
当前，山东省新旧动能转换重大工程正在紧锣密鼓地实施中，围绕“十强”产业建立“6个1”协调推进体系，陆续制定产业专项规划，明确了产业发展方向和重点推进措施。与此同时，新旧动能转换重大工程及“十强”产业培育工作刚刚铺开，成效尚未完全显现。与先进省市相比，山东省产业集群发展仍然面临比较突出的问题，集中体现在：
（一）产业层次比较低
目前，山东省产业园区布局仍比较散乱，定位趋同，集聚度低，同质化恶性竞争和低端重复建设问题突出，部分园区规划、建设和管理水平有待提高。如，西部隆起带6市都有生物医药产业集群，近半有煤化工、石油化工产业集群。新能源、新材料、高端装备制造、现代服务业发展相对滞后，制造业包括一些新兴产业在内，不少仍集中在产业价值链“微笑曲线”低端的加工环节。
（二）协作配套能力比较差
山东省集群发展尚处于地理集中阶段，同一区域、同一领域、甚至同一分工环节企业扎堆现象严重，企业之间缺乏内在关联、横向合作，产业链条短，未能有效发挥配套协同效应、技术创新溢出效应等集聚优势。如，全省家电产业配套的中小企业仅300多家，家电企业关键零部件9成以上靠省外供应，而广东有配套企业6000多家，佛山家电产业零部件本地配套率达到80%，而山东省青岛只有40%左右。
（三）品牌竞争力不够强
各自为战、贪大求全、自成体系的思维惯性依然存在，产业集群品牌意识不强，品牌建设力度不够，大多数企业以贴牌加工为主，缺乏有较强竞争力的自主品牌、知名品牌。如，电子信息产业主要处于产业链中代工生产环节，列入名牌产品的本土信息技术制造业企业数量很少，规模相对较小。
（四）自主创新能力不足
各地普遍反映，产业集群创新资源互联互通、共享共用的渠道不够畅通，协同创新的体制机制尚未形成。同时，由于环境、资金等方面的制约，集群内大多数中小企业无法像大企业集团一样获得高校、科研院所等技术支持，普遍缺乏技术创新和开发能力，造成企业产品技术含量低、附加值低，产业辐射力、影响力和带动力不强，市场国际化程度低。
（五）公共服务保障弱
与产业集群发展的需求相比，行业协会等中介机构作用发挥不够，创业孵化、检测检验、研发设计等关键公共服务平台覆盖面小，社会化、专业化、市场化的公共服务体系尚未形成，一定程度上制约了产业集群持续快速健康发展。
三、抓住关键，重点突破，着力打造山东省现代产业集群新优势
培育现代优势产业集群既是完善市场经济体制、发挥市场在资源配置中决定性作用的过程，也是政府转变职能作用的过程，必须坚持以市场为主导，适度规划引导，加强政策集成，强化开放共享，创新服务模式，努力营造良好的集群发展环境和生态系统。
（一）突出产业园区提质增效，统筹推进产业集聚和转型升级
一是加强省级层面统筹，进一步明确经开区、高新区、海关特殊监管区等各类产业园区功能定位，引导各市、各县在遵循全省“十强”产业规划框架的基础上，结合各地实际，找准功能定位，选准主攻方向，分别制定产业集群专项规划。应特别注重专项规划与新旧动能转换方案、规划的横向衔接配套，以及省市县产业集群规划的纵向衔接配套，进一步增强规划的科学性、引领性，避免产业同构和园区恶性竞争，促进各产业、园区之间实现特色发展、错位发展。二是鼓励强化一批、整合一批、清理一批产业园区，进一步解决多而不强、小而散乱的问题。加强基础设施建设和共享，加快智慧智能园区建设，完善公共配套服务，进一步提升园区承载能力。进一步加大简政放权力度，改进审批流程，进一步提高服务效能。三是树立“亩产论英雄”导向，按投入强度和单位产出水平，进行差别化资源配置和政策支持，促进优势要素资源向主导产业集聚。推进“空间换地”，推行多层标准厂房建设，利用地下空间提高用地效益，鼓励和引导园区中小企业向多层标准厂房集中。
（二）突出实施突破菏泽和鲁西崛起战略，推进产业转移和产业共建
山东省菏泽和鲁西地区连接京津冀经济带和长江经济带，加快发展的愿望非常强烈，但基础设施落后、产业基础薄弱、发展后劲不足。东部沿海地区产业转型升级迫切需要引导低端产业转出，为高端产业发展腾挪空间。这种情况与广东非常相似。当前，山东省推进供给侧结构性改革的任务依然艰巨，新旧功能转换重大工程正在加快推进，受劳动力成本上升等因素影响，东部沿海地区许多劳动密集型企业生存困难，这些企业又是山东省制造业产业链中不可或缺的一部分，而菏泽和鲁西地区能够为其提供新的生存发展空间。建议以当前推进的突破菏泽和鲁西崛起为契机，借鉴广东经验，本着深度融合、互利共赢的原则，创新区域协同发展机制，促成东部沿海地区与菏泽、鲁西地区结对帮扶和产业共建。通过探索区域间重大产业、园区、项目联动协作机制和利益分成机制，引导东部沿海地区到菏泽和鲁西地区建设生产基地、增资扩产项目、转型升级项目；鼓励企业在东部沿海地区开展研发、孵化，在鲁西地区转化、落地；鼓励东部沿海地区和鲁西地区开展合作招商，分别承担新引进项目的总部和生产基地功能。促进产业集群跨区域合作，引导区域间产业有序转移、整体升级，为菏泽和鲁西南落后地区培育一批新的增长极，有效解决产业发展区域不平衡问题，同时更好地保住全省产业链条。
（三）突出全产业链招商，增强产业关联度，提高集群竞争力
一是重点围绕“十强”产业开展产业链招商，以龙头企业为主体，瞄准产业链条中缺失的高附加值环节，瞄准世界500强、央企和行业领军企业进行精准招商，加强合资合作。二是推动产业集群重大项目建设，对围绕“建链、补链、强链”开展的技术攻关、技术改造、兼并重组等重点项目，优先列入新旧动能转换重大项目库，发挥服务企业常态化机制作用，帮助解决项目实施过程中的困难和问题，为重点项目顺利建设保驾护航。三是积极引进和培育一批主业突出、创新能力强、关联度大、带动性强的大企业、大集团。充分发挥龙头骨干企业产业辐射、技术创新和营销渠道优势，推进产业链上下游企业配套协作。鼓励龙头企业通过联合、并购和品牌经营、虚拟经营等现代模式，对上下游配套企业进行重组、改造，逐步衍生或吸引更多相关企业集聚。四是鼓励和引导中小企业与龙头骨干企业开展多种形式经济技术合作，建立稳定的供应、生产、销售配套关系，推动中小企业“专精特新”发展，培育和发展一批成长性好的企业。同时，鼓励中小企业按照专业分工要求，将配套产品做精、做优。
（四）突出创新平台布局和协同创新体系构建，着力提升产业集群创新能力
一是抓好创新平台体系建设。围绕产业集群发展需要，加快建成领域布局合理、功能层次明晰、创新链条全面、具有山东特色和优势的科技创新平台体系。通过建设国家实验室、启动山东省实验室、推进国家重点实验室建设，着力完善实验室体系，提升产业集群原始创新能力。通过建立省技术创新中心、工程技术研究中心，着力建设技术创新中心体系，提升产业集群技术创新能力。通过加快科技成果转移转化机构市场化建设、构建产业技术创新联盟、推进生产力促进中心体系建设，着力完善科技服务平台体系，促进产业集群科技成果转移转化。二是积极推动协同创新。一方面，充分发挥科技平台体系的功能作用，通过实施创新券、后补助、以奖代补等措施，加强重大科技资源开放共享，鼓励企业研发机构通过政府购买或服务委托等方式对外开放，服务集群内中小企业。另一方面，促进产业集群与科研机构、大专院校和国内外大企业技术研发力量合作，探索建立跨区域、同类型产业集群之间的协同创新体系。可由骨干企业牵头，整合全省乃至全国同类型产业集群力量，建立突破地域限制、多个集群联动、创新资源共享的公共创新平台，通过联合攻关、成果共享，提升优势产业核心竞争力。三是提升“互联网+”应用能力，形成产业生态体系。大力拓展互联网与生产经营相互融合的广度和深度，实现智能管控和全流程监控，构建智能化、网络化、信息化的生产经营系统。实施“互联网+”产业集群行动，通过基础设施、集群管理与服务、生产性服务等智能化发展，集群主体与内外部创新链、供应链、服务链互联互通，形成创新、协同、精益、开放、共享的产业生态体系，提升产业集群系统效率和竞争能力。
（五）突出品牌、质量、标准引领，塑造产业集群卓越品质和影响力
一是深入实施标准化战略。制定重点产业标准化发展规划，逐步解决标准缺失、受制于人、制定周期过长等突出问题。突出集群内企业主体地位，引导企业树立“质量第一”的理念，建立全员、全过程、全方位的质量管理制度，完善质量管理体系。全面实施企业产品和服务标准自我声明公开制度和标准“领跑者”制度，鼓励企业主动创新、制定和实施高标准。二是深入实施增品种、提品质、创品牌“三品”战略。立足产业优势，推动生产要素向区域品牌、企业名牌流动，加强地理标志产品、商标、名牌工作，加快培育一批知名度高、美誉度好、附加值高的国字号、省字号区域品牌，打造一批名城、名镇、名村。鼓励引导集群内企业制定中长期品牌发展规划，合理实施品牌扩张和延伸，通过收购、兼并、控股、联合、委托加工等方式，扩大品牌产业链和品牌经营规模，把品牌做大做强。三是加大自主知识产权开发和保护力度。引导集群内企业及时将科研成果、核心技术申请知识产权保护，鼓励知识产权转让和先进技术推广，严厉打击侵犯知识产权违法行为，保护企业自主创新和争创品牌的积极性。鼓励龙头企业牵头建立产业集群知识产权联盟，推动知识产权共享，增强中小企业知识产权创造、运用、管理和保护能力，不断实现集体维权、抱团发展。
（六）突出行业协会和平台建设，完善社会化、市场化、专业化的产业集群公共服务体系
一是突出作用发挥，提升行业协会服务产业集群的水平。引导和推动产业集群依法组建行业协会、商会和产业联盟，发挥其在行业规划、行业调查、行业统计、行业自律、价格协调、标准制定等方面的重要作用，加快建立专业化市场服务体系。鼓励支持各类行业协会、商会和产业联盟成为集群企业协同创新、信息交流、互助合作、人才培养的综合性服务平台。支持行业协会或联盟成员间实行集约化采购、共有品牌等多种合作模式，打造利益共同体。推动行业协会建立完全面向市场独立运行的体制机制，建立产权清晰、权责明确、运转协调、制衡有效的现代法人治理结构，加强协会自身能力建设，建立专业化、职业化人才队伍，提升服务水平。二是突出共建共享，进一步加强产业集群公共服务平台建设。积极探索公共服务平台共建共享机制，运用政府购买服务、无偿资助、业务奖励等形式，鼓励政府部门、社会团体、骨干企业、中介组织等各类市场主体、各类资金投入产业集群公共服务平台建设，推动公共服务平台的统一布局和建设。按照产业集群发展需求，建设一批突破地域限制、多个集群联动、各类资源共享的创业孵化、研发设计、检测检验、展览销售、融资上市、大数据服务等公共服务平台，依托“大数据”等媒介，为集群企业提供研发检测、仓储物流、人才培训、融资担保、电子商务、权益保障等社会化服务。