新旧动能转换

统筹新旧动能转换项目建设研究

山东省政府研究室综合处

实施新旧动能转换重大工程，核心是产业，关键在项目。2017年以来，在山东省委、省政府的正确领导和全力推动下，全省上下坚持用工程的办法推进新旧动能转换，省市县普遍建立了项目库，正在成为全省经济增长的“压舱石”、转型升级的“发动机”。围绕重大项目库建设，山东省政府研究室坚持问题导向，及时跟进部分项目在基层的推进情况，先后赴泰安、莱芜、滨州和青岛西海岸新区等地开展实地调研，同时面向20个县（区市）政府决策服务调研基地开展问卷调查。通过调研，总的认为，山东省项目库建设存在层级分割、各自为战的问题，特别是县级项目库建设还比较粗放，坚持“四新四化”方向不够彻底，迫切需要加强全省统筹，建立互联互通、融合创新的项目库建设体系。

一、基层项目库建设的基本情况和主要特点

从调研的情况看，各地都把项目建设作为加快新旧动能转换的重要抓手，在做好上级项目库筛选推荐的同时，立足自身产业基础和潜力优势，坚持“四新四化”方向，突出导向性、带动性，围绕拉长产业链、创新技术链、优化价值链，组建自身的重点项目库，逐渐形成了各具特色的项目库建设模式。基本特点如下：

一是项目数量多。从已反馈的13个县（区市）调研基地的情况看，各地紧紧围绕十强产业，结合自身实际，选择了一批投资规模大、集聚能力强、经济附加值高的项目，组成了项目库。13个县（区市）目前有60个项目入选省级新旧动能转换重大项目库，633个项目入选市级项目库，县本级新旧动能转换重大项目库储备项目1000余个，投资规模超过1万亿元。每个县级项目库平均入库数量80余个，但各地很不平衡，最少的只有1个（长岛），最多的194个，一半超过90个。

二是推进力度大。各地都坚持用工程的办法，参照省里“六个一”工作推进机制，建立起了比较完善的项目推进机制，并强化调度督导，全力推动重大项目落实。比如，青岛西海岸新区对项目建设实行挂图作战，对所有项目定人、定责、定时限，对所有任务细化、量化、军令化，明确路线图、时间表，强化督查落实，促进了三大战役610个重点项目按计划进度有序推进。禹城市建立一个项目、一名推进领导、一套工作班子、一名责任人、一套实施方案的“五个一”项目推进机制，明确分管市级负责同志分包项目。市政府主要负责同志每季度召开一次项目建设调度会议，集中研究解决项目建设中的问题。

三是服务保障好。各地围绕项目库项目落地见效，优化审批服务，强化要素保障，靠上服务协调，广开“绿色通道”，形成了“一切围绕项目转、撸起袖子加油干”的浓厚氛围。比如，寿光市、长岛县各审批部门在项目运作洽谈阶段即超前介入，主动和项目单位对接，采取“现场办公”，实行“全程服务”，切实做到让项目单位“少跑腿”，甚至“不跑腿”。青岛城阳区、烟台莱山区、高唐县想项目单位之所想，急项目单位之所急，对前置手续不全的项目实行容缺办理、并联推进，能第一时间办结绝不拖延，进一步提高项目审批效率，最大限度加快项目前期手续办理进度，全力当好项目服务的“店小二”。诸城市积极研究上级金融政策，采取加强政银企合作、健全完善担保体系、激活民间资本等多种方式，努力破解抵押难、担保难等问题，保障项目建设资金需求。

四是动态管理实。各县（区市）都注重项目库的动态管理。比如，广饶县根据项目进展情况定期对项目库进行更新调整，对入库项目原则上每季度进行一次动态分析，每半年进行一次进展调度，每年进行一次更新调整。寿光市根据入库项目的落实、开工、竣工等不同状况，及时补充调整新旧动能转换项目库，形成“建成一批、淘汰一批、充实一批”的良性循环机制。同时，各地在项目储备上抓得很紧，注重招商引资、招才引智，大力开展链条招商，努力引进新的好项目、大项目，为项目库的持续建设提供后备力量。

二、基层推进重大项目库建设的困难与问题

综合这次调研情况，基层各地在推进重大项目库建设过程中也存在着不少困难与问题，突出表现为“五难”：

一是主动转换难。新旧动能转换是发展理念和发展方式的转变。目前，一些企业和地方对传统产业的依赖依然较为严重，对互联网、云计算、大数据、人工智能等新经济发展趋势，还缺乏清晰的认识和准确的把握。比如，很多地方对省级层面的建议，集中于土地、资金、交通等传统要素方面，而对知识、信息、数据等新生产要素的需求却鲜有提及。加之当前去产能、环保、金融等政策影响，企业将更多的精力和财力投入到问题整改和风险化解中，在延伸产业链、技术研发、提升产品附加值等方面显得力不从心。另外，基层还反映，在推进新旧动能转换过程中，如何引导支持企业尤其是目前效益较好的传统企业，激发其拥抱互联网、大数据、云计算、物联网等新技术新经济的主动性和创造性，变“要我转”为“我要转”，让新旧动能转换变成企业自觉自发的行动，成为当前面临的首要问题。

二是要素保障难。当前，国家政策的变化给重点项目的建设和管理提出了新课题。一方面，对新上项目落实土地、环保、节能等法规政策的审批更加严格，手续不全的项目一律不能开工，影响了项目建设进度。比如，高唐县目前共结余已经国土部门勘验的增减挂钩及工矿废弃地复垦指标2250亩，基本能够满足项目用地需求。但使用这些指标程序烦琐，审批环节多、周期长，影响项目开工建设。另一方面，项目投资资金来源总体趋紧。县级层面在税收、土地、金融等方面可用的“工具”更是非常有限，缺少有力抓手。部分项目虽获得上级资金补助，但补助比例偏低，资金缺口较大，一些科技含量高、市场前景好、对产业发展具有带动作用的大项目往往因土地、资金等要素制约，无法及时落地实施。

三是享受政策难。省级层面对实施新旧动能转换重大工程，特别是针对重大项目，出台了包括审批、财税、金融、土地等方面的很多政策，但从县（区市）的反馈看，政策红利还没有真正在基层释放。突出表现在三个方面：第一是有发展潜力的中小项目很难进入项目库。且不说省级、市级项目库，即便是县级项目库，目前也基本上都是“大项目”。比如，有的县明确提出，“原则上投资过亿元以上项目均纳入新旧动能转换项目库”，投资规模成为入库的首要标准，而不是“四新四化”。第二是入选省级项目库的重点项目享受政策优惠难。入库项目的企业反映，目前报材料多、得实惠少，对库外项目的示范带动效应显现不出。比如，新旧动能转换基金，实际运作过程中还存在申请环节多、审批障碍多的问题，许多企业反映还不如申请银行贷款方便。第三是省级层面对县级项目库建设缺乏普惠性的政策支持。目前，针对项目的省级政策体系，多是围绕省级项目库展开的，对基层项目库建设缺乏有针对性的指导，项目库的省市县三级统筹存在薄弱环节。

四是项目储备难。各地普遍反映，项目库结构性矛盾突出，尽管项目总体数量多，但新兴产业项目还是少，尤其是能作为后备的新项目特别是高技术项目更少。一方面，由于经济下行压力大，企业投资意愿下降，可以作为后备的大项目少，龙头项目引进难，具备带动延伸作用的标杆性、支柱性重大项目较为缺乏。另一方面，许多县市产业结构总体偏重，传统产业占比较高，传统动能仍居主导地位，也影响了后续项目储备。比如，寿光市2017年新兴产业实现增加值占GDP比重不足20%，后续新兴产业项目比较紧张。沾化区传统产业结构层次低、产业链条短、低端同质化特征明显，生产同类枣制品的企业有9家，皮革加工企业高达27家，产业转型升级的任务十分繁重。

五是技术创新难。总体来看，各地在重大项目建设过程中，企业创新主体作用体现得还不明显，新动能支撑经济增长的作用仍未充分发挥，通过新技术带动项目发展的能力还有较大提升空间。个别县市受传统产业结构偏重和科技人才匮乏的制约，还存在着项目科技含量低、研发投入少、科研攻关难等突出问题，创新意识不强、创新活力不足，导致发展动能弱，产出效能差。不少地方反映，由于经济总量小、高新技术企业数量少等原因，人才引进非常困难，无法满足当地发展新兴产业的需要。亟须通过人才引进、战略合作等多种方式，搭建创新创业平台，打造政产学研金服用“北斗七星”创新共同体，对创新资源进行整合，让创业人才发挥作用，强化技术创新对产业发展的引领作用。

总体来看，目前各地虽然都很重视建设重点项目库，但入库标准不一、项目参差不齐、后续储备乏力，延续了重规模、求体量的历史惯性，对培育“无中生有”“有中生新”的项目重视不够、办法不多，求新求变求未来的定力不足，项目库建设整体上还比较粗放。

这也从侧面显示出，山东省项目库建设从长远来看，需要高度重视以下三个问题：①项目库建设缺乏全省统筹。目前省级层面对基层项目库建设，缺乏全省统筹和宏观指导，主要精力和较多政策集中于省级项目库建设。②项目库建设缺乏稳定预期。新旧动能转换重大工程是全省经济发展的牛鼻子工程，关系新时代现代化强省建设长远利益，牵涉政务、财税、金融、土地、环境等多方面深层次变革，迫切需要地方立法及时跟进，以明确全省上下的改革预期和项目库建设预期。③“四新”经济特别是新技术、新产业落地基层需要强力推动。“四新”经济直接改变了人们的思维方式和生产生活方式，基层发展“四新”经济，首先有一个认识和接受的过程，如果放任市场调节和企业自发行为，往往有很大滞后性。加快新旧动能转换，必须在新理念、新知识、新技术普及上下更大功夫，推动基层尽快转变观念思路，切实增强基层和企业拥抱变化、发展“四新”经济的长远眼光和战略定力。

三、关于加强项目库建设全省统筹的意见建议

实施新旧动能转换重大工程，项目是关键，项目库是关键载体，树立全省“一盘棋”思想，关键环节是抓好项目库的全省统筹。目前，全省项目库建设层级分割明显、各自为战突出，不利于省委、省政府客观掌握全省项目整体情况，不利于鼓励基层创新创造，不利于激活项目全省一盘棋，不利于形成新旧动能转换的强大合力。深入推进新旧动能转换重大工程，必须牢固树立项目库建设全省视野、全域观念、全盘意识，充分发挥省级项目库的核心带动作用、市级项目库的骨干支撑作用、县级项目库的基础源头作用，更加重视基层项目库建设的标准化和创造性，加快构建层级衔接、上下互动、全面融合的项目库建设体系，形成高端引领、骨干支撑、基础活跃的项目建设格局。结合基层的需求和呼声，围绕加强项目库建设全省统筹，提出以下意见建议：

第一，狠抓政策落地，做精省级重点项目库。2017年以来，山东省里陆续出台了推进新旧动能转换的系列政策，涵盖财政、税收、审批、人才、基金、资本市场等多个方面。2018年6月，山东省重大办公布了重大项目库第一批优选项目450个，作为推进新旧动能转换重大工程一年全面起势的主要载体和重要基础，也明确了土地资源精准供给、引导基金让渡收益、项目审批绿色通道等政策举措。当前的重点是释放好这些政策红利，发挥好省级重点项目的引导示范作用。建议：紧紧围绕土地指标、资金保障、环境容量、规划选址、审批服务等项目重点需求和落地关键环节，狠抓项目支持政策落地，切实增强入库项目的政策获得感，让政策红利尽快转化为新旧动能转换的实在成效。比如，新旧动能转换引导基金，当前最紧要的是尽快完善市场化运作机制，让已经建立起来的基金群尽早惠及重点项目，发挥好支撑保障作用。

结合调研情况，我们筛选了7个重大项目（见附件），建议省领导予以重点关注指导。

第二，狠抓标准体系，做实县级重点项目库。基层是发展的一线，很多创新创造发生在基层，省级重大项目也多来自基层，县级项目库是建设项目库体系的重要基础和源头活水。从长远来看，必须把基层项目库建设摆在新旧动能转换全局的突出位置，加强标准引领和宏观指导，不断提高基层项目库建设的质量和水平。建议：在总结省重点项目库建设经验的基础上，结合不同层级项目库的特点，探索出台全省项目库建设的标准体系，发布确定入库标准、管理服务、动态调整、上下衔接的一般原则，为基层做实做精项目库提供科学指引。尤其是，可以出台专项的风险补偿、再担保等政策，鼓励基层项目库积极关注、引入、培育高科技中小微项目。

第三，狠抓融合对接，做好互联互通大平台。目前，省里已经就省级重大项目建立起重大项目管理平台，加强对入库项目的管理服务、信息采集、数据分析、在线监管和绩效评价。发挥好重大项目的示范引导作用，迫切需要进一步把市级、县级项目库入库项目纳入统一的管理服务平台，加强不同层级入库项目的互联互通。建议：①建立涵盖省级、市级、县级项目库入库项目的管理服务平台，让全省重点项目进一个平台，推动不同层级重点项目错位发展、有机衔接。②充分发挥大数据在项目平台管理中的作用，利用大数据、云计算等手段为不同层级、不同产业项目画像，与信用系统衔接，有针对性地对外推介和对接有关资源，提高平台管理服务水平。③建立省级项目库入库项目直接筛选机制，依托重大项目管理服务平台，对发展潜力巨大、创新能力良好、示范带动作用明显的市县项目库项目，省重大办可以不经地方申报推荐，直接确定进入省级项目库进行重点培育和支持。

第四，狠抓制度创新，做大重点项目生力军。推进项目库建设，必须高度重视项目的动态调整，统筹考虑入库项目与未入库项目的发展需求和政策支持，从制度创新层面谋划项目发展的普惠性政策，确保所有项目入库的“机会平等”。建议：①为县域“一次办好”改革搭起法律绿色通道。可以借鉴浙江地方立法经验，结合山东省“一次办好”改革部署要求和政策安排，对基层探索“一次办好”改革作出具体授权，鼓励基层在优化营商环境上大胆探索，跑出新旧动能转换的“加速度”。②对县级重大项目给予土地指标倾斜，可探索将一般农用地转用、土地征收审批权限下放至县级审批，减少审批环节，保障项目顺利推进。同时，针对土地指标使用程序烦琐，审批环节多、周期长，影响项目开工建设的情况，建议省级相关职能部门在今后指标审批使用上尽可能简化审批流程，整合审批环节，缩短审批时限。

第五，狠抓精准服务，做优项目发展微环境。目前看，基层推进新旧动能转换，最大的短板，是缺自觉、缺思路、缺资源，特别是缺新的生产要素。从长远来看，激活基层新旧动能转换的动力，不能只讲宏观谋划、政策语言，要善于搞好精准服务，优化微观环境，讲好创新故事，让基层干部群众和企业家看得见、摸得着新动能成长带来的实在益处。建议：①推进“四新四化”知识和典型下基层，通过组织外出考察、集中培训、双向挂职等方式，推动基层领导干部和企业家思想解放、观念更新。②推动“六个一”特别是智库、协会、基金服务下沉，帮助基层解决新旧动能转换过程中存在的实际问题。③整合各领域创新平台资源，在更好对接产业、辐射基层特别是欠发达县（区市）过程中，推进产学研深度融合，以基层产业优势拓展创新链条，以创新成果转化延伸产业链条，实现产业链与创新链有机融合。④选择少数产业结构偏重、产业特色鲜明的实体经济大县（区市），组织专门力量深入开展传统产业智慧化的专题调研，“解剖”麻雀，以点带面，破解山东省“有中生新”的关键性具体性问题，最大限度释放传统产业升级潜力。