第一章 总 则

第一条 【立法宗旨】[1]为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法。

条文注释

土地是与人类生存和发展最息息相关的物质基础,包括耕地、林地、草地、河流、湖泊、城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等,具有有限性、不可替代性、永久性、不可移动性等基本特征。

案例 1

土地管理法是调整土地关系的基础性法律([2013]栾民初字第190号)

原告崔某称其父病故时留下遗嘱,将其所有的五间房屋归原告继承,对此原告祖父崔某某和母亲赵某均无异议。因当时原告年幼,该宅院由原告祖父和母亲代为管理。之后,原告母亲与被告狄某再婚,原告则随祖父生活。原告成年后在办理房产过户时才得知,被告狄某在原告祖父和母亲不知情的情况下,已将原告所有的宅院出租给被告赵某、李某,租赁期限为长期。被告赵某、李某则已将原告所有的房屋拆除,另建了新房。原告诉至人民法院,请求判令被告狄某、赵某、李某订立的租房协议无效;并判令被告赵某、李某停止侵害、恢复原状。

被告辩称,原告之父并未留下遗嘱;该处房产非原告所有,原告无权对该房屋主张权利;原告的诉讼请求为“确认《租房协议》无效”,但双方签订的是“《租地协议》”,因此,原告请求的“《协议》”并不存在;《土地管理法》属于管理性规范,而不是效力性强制性规范,被告狄某与被告赵某、李某签订的《协议》未违反效力性强制性规范,应为有效。

法院认为,《土地管理法》第一条规定“为了加强土地管理,为了维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法”。该法作为我国调整土地所有、占有、经营、使用、保护、管理中所发生的各种社会经济关系的基础性法律,被告赵某、李某片面地将该法归结为管理性规范,违反了该法的立法目的。结合本案其他证据,法院最终确认被告狄某与被告赵某、李某签订的《协议》为无效合同。

条文注释

土地是最基本的生活资料。我国的土地不允许私人所有,实行社会主义公有制,具体分为全民所有制和集体所有制,即土地分别由国家和农民集体所有。为了使土地这种宝贵的自然资源得到更为优化的配置,我国实行土地所有权和使用权分离制度,虽然土地所有权本身不能转让,但是使用土地的权利却可以转让。

国家对土地的征收和征用,是土地所有权转让的例外形式。为了保证社会长远发展和公益事业发展的顺畅,当国有建设用地不足时,国家或政府可以对属于集体所有的土地进行征收和征用。启动征收、征用的原因仅限于为了公共利益的需要。虽然,征收、征用具有单方性和强制性,被征收征用对象必须服从和配合,但任何公权力的行使都应以不得侵害相对方的合法利益为前提,因此,在进行征收、征用之后,国家必须对失地人的损失予以补偿。

国有土地有偿使用制度,主要是指国家将国有土地使用权在一定年限内提供给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的制度。但是在必要的时候,主要是基于公共事业发展等原因,国家还是可能将一定量的土地无偿划拨给使用者进行建设的。

案例 2

任何单位与个人均不得侵占土地([2013]夏民初字第1147号)

原告李某在诉被告某村村委会(以下简称村委会)、某乡卫生院(以下简称卫生院)确认合同无效纠纷一案中称:原告的宅基地位于卫生院的门诊楼前,宅基地南北长22米,东西宽10米,北邻陈某某。2010年6月份,原告李某宅基地上的一棵树被烧死了,就到现场查看情况,被告知陈某某及原告两家的宅基地于1996年由村委会卖给了卫生院,并拿出了协议书。二被告在原告不知情的情况下非法签订土地转让协议,严重侵犯了原告的合法权益,据此要求确认二被告签订的土地转让协议无效。

被告卫生院辩称,1.协议中的土地不属于原告的宅基地,而是行荒地。2.原告1996年就知道协议情况,并接收了补偿款。3.协议真实有效,是双方当事人自愿平等协商,符合法律规定,合同有效,应驳回原告诉请。

经双方举证及审理后法院认为,涉案土地属村委会集体所有,根据《土地管理法》第二条的规定,任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,因此村委会与卫生院签订的协议违反该法的强制性规定,应属无效。根据《土地管理法》第二条第三款、《合同法》第五十二条第一款第五项、《民事诉讼法》第一百四十四条之规定,判决被告村委会与被告卫生院签订的土地买卖协议无效。

案例 3

公民个人不享有土地所有权([2004]穗中法民一终字第3910号)

原告汤某等人与被告汤某某是同村社员。2001年1月原告与被告发生土地纠纷后,被告砍倒原告在争议土地上种植的两棵白榄树。原告认为,自1953年取得增城县人民政府发的《土地房产所有证》以来,其一直对争议土地及地上果树进行经营管理和收益,请求法院判令被告停止侵害、赔礼道歉,并赔偿白榄树的损失20000元。被告辩称,汤村下坊社在1996年已同意将争议土地批给被告父亲作为宅基地建房使用,被告在该土地上建房是合理合法的,并无造成侵害原告的事实。白榄树是属于村集体的,不是原告个人所有的,被告请求法院驳回原告的诉讼请求。

法院认为,根据法律,中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。本案中争议土地是村镇土地,为劳动群众集体所有,故原告等人以《土地房产所有证》为凭据主张争议的土地的所有权以及使用权,法律依据不足。原告认为该集体所有的土地上的两棵白榄树为其所有、管理和收益,要求被告赔偿砍倒两棵白榄树造成的经济损失20000元的诉讼请求,因为证据不足,法院不予支持。判决驳回原告的诉讼请求。

中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。本案原告汤某等人以1953年增城县人民政府发的《土地房产所有证》为依据,主张其对农村土地拥有所有权,没有法律依据,法院不予支持。

案例 4

村民拒绝交出被依法征收的土地,被责令限期交出土地([2007]宜中行终字第00029号)

2004年3月,宜昌市人民政府依法经过审批,征收伍家乡集体土地69.996公顷进行公共建设。被告宜昌市国土资源局下属伍家分局对原告熊某土地调查清点后,确认原告房屋规划审批建筑面积 89.1平方米、超建面积8.06平方米,房屋补偿、附属屋补偿总金额为40544.34元(含超建部分)。原告领取了青苗补偿费及原告之妻的安置补助费,但拒绝搬迁和领取房屋补偿款。旭光村村委会于2006年7月 21日将原告的房屋补偿款存入原告的银行账户,但原告拒领。原告诉称,其房屋合法面积应为104平方米而非89.1平方米,其未交出土地,是因为补偿未到位。原告请求法院撤销被告作出的《责令交出土地决定书》。被告宜昌市国土资源局辩称,原告已经领取了青苗补偿费、安置补助费,对于房屋补偿费是其自己不愿领取。由于原告拒绝搬迁严重影响了城东大道的建设进度,被告经过公开听证调查后,于2006年9月18日作出《责令交出土地决定书》,责令原告限期交出被征收的宅基地(89.1平方米)。被告请求维持其所作的决定。[2]

法院认为,被告作为土地行政管理机关,有权对土地使用行为进行监督和处理。国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。宜昌市人民政府为建设城东大道这一公共利益需要,经过审批,可以依法征收原告的宅基地。宜昌市人民政府的征地行为已经依法生效,原告已经领取了青苗补偿费及原告之妻安置补助费,其房屋合法面积只有 89.1平方米,房屋补偿款是原告不愿领取,旭光村村委会已将土地补偿款存入其银行账户。根据我国法律规定,违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。因此,被告作为宜昌市人民政府土地行政管理部门,对原告拒不交出被依法征收的土地的行为作出限期交出土地的决定,是履行土地行政管理法定职责的行为。因此,被告作出的《责令交出土地决定书》,事实清楚,程序合法。法院判决驳回原告的诉讼请求,维持被告作出的《责令交出土地决定书》。

国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。本案中,宜昌市人民政府为了进行公共建设,依法征收原告的宅基地并依法进行了补偿,原告应当及时交出土地,否则,土地行政管理机关有权做出责令限期交出土地的决定。

相关案例索引

张松某土地行政强制案(河南省平顶山市中级人民法院[2013]平行终字第84号)

本案要点:

原告未经有关部门批准,擅自超出批准用地面积进行房屋施工,违反了《土地管理法》相关规定。

●相关规定

《宪法》9、10;《物权法》40、42、43、46、47、48、58、119、121;《城市房地产管理法》3、9;本法第73条

第三条 【土地基本国策】十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。

案例 5

保护耕地是基本国策,禁止擅自改变耕地用途([2010]南民二终字第899号)

2006年2月6日,原告杨某与被告赵某签订窑厂承包合同,原告愿将自己所经营的五亩责任田发包给被告取土使用,期限为2006年2月1日至2009年2月1日,约定到期后由被告将所用过的土地平整后交给原告管理使用。被告在合同履行中已将承包款项全部支付给原告。2006年9月份,被告窑厂停止生产。直到合同到期时被告未能按合同约定推平土地交给原告管理使用,而酿成纠纷。

一审法院认为,国家严格保护土地合法使用,严禁将正常使用中的土地改为其他用途。原告与被告签订合同将原告自己所经营的耕地发包给被告取土使用,破坏了土地的正常使用用途,现原告要求被告推平被告所使用的原告耕地,予以支持。原告要求赔偿损失于法无据,不予支持。判决:一、被告赵某于本判决生效后30日内将位于社旗县陌陂乡贾寨村竹园北地被赵某原承包杨某所有的五亩土地推平。二、驳回原告的其他请求。

原告不服提起上诉。

二审查明的事实与原审查明事实一致。另查:双方当事人所签合同期限为三年,共5亩土地,每亩约定承包款7000元,被上诉人签订合同后已将三年承包费35000元付清。2006年9月,政府禁止取土烧砖,被上诉人窑场被推平后便停止生产。

二审法院认为,双方的行为显然违反了《土地管理法》第三条、第四条的规定,维持原判。

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1.沈阳市三发石油化工厂与沈阳市规划和国土资源局土地行政处罚纠纷上诉案(辽宁省沈阳市中级人民法院[2005]沈行终字第200号)

本案要点:

当事人未经法定程序批准,只经过村委会干部同意就占用土地,属于非法占用土地的行为。原审认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第二条,《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条第二款的规定, 被上诉人作出被诉行政处罚决定具有法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”终审驳回上诉,维持原判。

2.方某与郸城县国土资源局土地行政处罚案(河南省周口市中级人民法院[2010]周行终字第62号)

本案要点:

当事人未经批准在耕地上建设经营性门店,属于违法占地的行为。终审认为,我国对土地用途采取严格管理制度,农用地转为建设用地必须依法进行审批。本案中,方某在原为一般农田的农用地上构筑永久性建筑,建设养殖场,显然已改变了土地用途,这种擅自将农用地改为建设用地的行为属于非法占用土地行为,依法应予以惩处。郸城县国土资源局在调查取证的基础上,依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十三条的规定,对方某作出责令退还非法占用土地、限期拆除土地上建筑恢复原状、给予6375元的经济处罚,该处罚适用法律正确,处罚适当。驳回上诉,维持原判。

●相关规定

《物权法》第43条;《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》

条文注释

土地用途管制制度,是指国家为保证土地资源合理利用和经济社会协调发展,通过编制土地利用总体规划并以此为依据,划定土地利用区,限定土地使用条件,划分土地管理权限,并要求土地所有者和使用者严格按照国家确定的土地用途利用土地的制度。该制度的主要目的是控制农用地,特别是耕地的用途转变,保护耕地总量不被侵蚀。

案例 6

村委员会未办理土地变更审批手续,土地租赁协议无效([2004]阿民重字第8号)

原告王某等四十九人诉称,某实业有限公司和新华镇利平村村委会、新华镇镇政府未与原告协商,擅自签订了土地租赁协议,随后强令原告与被告阿城市新华镇某村委会(以下简称“某村委会”)签订土地租赁合同。其后,镇政府派人用拖拉机强行推倒原告地里的玉米。原告请求法院确认利平村村委会与原告、被告某村委会与某实业有限公司签订的土地租赁协议无效,并责令恢复土地原状,赔偿青苗损失差价款9万元。被告利平村村委会辩称,经村民代表大会讨论通过,村委会与原告、某实业公司分别签订了土地租赁合同。某实业有限公司用地前取得了原告口头同意,不是强行推地。利平村村委会为不签约的10户农户提供以地换地的补偿方案,但原告不同意。被告镇政府辩称,其未与任何单位签订土地租赁合同,也未派人用拖拉机强行推掉地里青苗。

法院认为,某村委会与某实业有限公司,某村委会与原告签订的土地租赁协议中,未经办理土地变更登记手续,直接将耕地变成建造种鸡厂的用地,被告某村委会讨论将原告土地承包给某实业有限公司经营,只召集了涉及的101户农民参加,作出的决定没有得到法定的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意,某村委会租赁原告的承包地再转租给某实业有限公司,违反了家庭承包经营制度。所以,法院判决利平村村委会与某实业有限公司,利平村村委会与原告签订的土地租赁协议无效。原告依法享有集体土地的承包权和使用权,两被告与某实业有限公司未与原告协商一致,非法占用原告承包地,侵犯原告合法权益,应承担侵权责任,鉴于原告承包的土地已建成鸡舍,返还土地已不可能,判决某实业有限公司、被告某村委会在判决生效后5日内一次性补足原告王某等48人青苗损失费62629.11元。本案中利平村村委会未经办理土地用途变更审批手续,与某实业有限公司签订租地协议,将耕地直接变为建设用地,未经法定的民主议定程序,将集体所有的土地承包给本集体经济组织以外的单位,并违反家庭承包经营制度进行土地转租,因此,租地协议无效,某实业有限公司被依法判决赔偿原告因非法占地行为而遭受的经济损失。

案例 7

农村土地未经依法批准不得将承包地用于非农建设([2013]大民初字第4043号)

原告颜某与被告刘某土地承包经营权转让合同纠纷一案。原告颜某诉称:原告颜某和前辛庄村委会签订了《土地租赁合同》,约定由原告颜某承租前辛庄村土地。原告颜某承租上述土地后,将其中的部分土地转租给被告刘某,双方签订了租赁合同。合同约定原告颜某将其部分土地转租给被告刘某使用。后村委会与原告重新签订了《农村集体土地使用合同书》,合同对原土地租赁合同的土地使用费及合同有效期内的拆迁补偿事宜进行了重新约定,即租金采用递增的方式。事后,原告颜某就增加租金事宜与被告刘某进行协商,但双方对增加数额未能达成一致意见。遂诉请确认原、被告签订的土地租赁合同无效。

法院依法查明,原告颜某承租上述土地后,将其中的部分土地转租给被告刘某,双方签订了租赁合同。被告在承租上述土地后,建设厂房面积约800平方米,该建房未取得相关行政部门的批准。而该土地属于农村土地,而非建设用地。

法院认为,根据我国土地管理法相关规定,国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地。同时我国《农村土地承包法》规定,农村土地未经依法批准不得将承包地用于非农建设。本案中原告和被告签订的租赁合同所涉土地为农用地,双方在合同中约定被告可在承租的土地上建厂房、办公室等,并由原告收取相应租金等内容,但未经相关行政部门依法批准,该合同的约定违反了我国法律的强制性规定,应属无效。因此,法院对于原告提出的要求确认合同无效的诉讼请求,予以支持。

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陈某与王某租赁合同纠纷上诉案(河南省郑州市中级人民法院[2009]郑民四终字第180号)

本案要点:

某村委会村民小组将涉案土地承包给王某使用,该土地性质为农用地,而王某在该土地上用于非农业建设,后又将该土地租给陈某,且在上述土地上建造车间用房。王某、陈某签订的租赁协议违反了本条的强制性规定,应认定为无效。

●相关规定

本法36、73;《土地管理法实施条例》10、16、19

案例 8

县级政府土地管理部门依法负责辖区内土地的管理和监督工作([2011]安行终字第44号)

上诉人张某因诉某县国土资源局土地行政处罚一案,不服该县人民法院行政判决,向上级法院提起上诉。

某县国土资源局于2010年作出行政处罚决定,认定张某“未经县级以上人民政府审批,未办理合法用地手续,于2010年乡政府西80米处路北侧占用建设用地78平方米,由本人投资建房4间作门市使用,在建设用地区以内,符合土地利用总体规划”,并对张某作出处罚:1.没收张某在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施;2.每平方米处3元罚款,合款234元。张某不服该处罚决定,向该县人民法院提起行政诉讼,请求撤销该处罚决定。

一审法院认为,张某未经县级以上人民政府审批,未办理合法的用地手续进行建筑,该县国土资源局对其作出的行政处罚决定认定事实清楚,程序合法,适用法律法规正确。判决维持县国土资源局作出的行政处罚决定。

上诉人张某不服一审判决,向法院提起上诉称:一审判决认定事实错误。行政处罚决定所涉及的土地是张某的宅基地,并非农用地,也不是国有土地,张某还向乡政府交纳相关费用。在县国土资源局下达处罚决定前,张某申请听证,县国土资源局置之不理,程序上严重违法。一审法院作出一审判决与事实相悖。请求撤销一审判决,依法改判。

被上诉人某县国土资源局答辩称:一审判决认定事实清楚,证据充分。张某未经内黄县人民政府批准,未办理合法的用地手续,在乡政府西80米处路北侧占用建设用地78平方米,由张某投资建房作门市使用,违反了《土地管理法》的有关规定,因此,答辩人依据法律作出行政处罚决定。

二审法院认为,根据《土地管理法》第五条第二款“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”,县国土资源局对内黄县辖区内的土地享有管理监督的职权。但县国土资源局侵犯了张某陈述、申辩和申请听证的权利,属于程序违法。因此判令撤销相关行政判决与行政处罚决定。

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汤阴县国土资源局与王某土地行政处罚纠纷上诉案(河南省安阳市中级人民法院[2009]安行终字第118号)

本案要点:

县国土资源局对于辖区内的土地违法行为具有管辖的法定职权,但在未调查清楚被处罚房屋所有权归属问题的情况下即作出处罚决定,属于不当行为,应予撤销。

第六条 【守法义务与检举、控告权】任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

条文注释

根据《国土资源信访规定》,公民、法人和其他组织可以向各级国土资源管理部门反映、举报各类违反土地管理规定的行为,信访机构应在规定的期限内办结。若信访人对处理意见有异议的,还可以申请复查。而且信访人提出的意见若被采纳的,还可以得到适当的奖励。

案例 9

单位与个人有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告([2012]宿豫行初字第0002号)

被告市某局于2011年9月19日作出宿某资行复字[2011]第07号行政复议决定书,主要内容为:2011年8月10日申请人张某向市某局提出行政复议申请,称泗阳县某局未依法履行法定职责,要求市某局依法责令泗阳县某局立即依法履行法定职责:依法查处金某、徐某某、杨某某三人的违法用地行为,拆除违法建筑,恢复原状,并依法追究责任人的法律责任。

市某局认为,申请人于2011年6月份举报金某、徐某某、杨某某三人违法用地后,被申请人经初步调查后已于2011年7月25日立案,现此案仍在调查中,被申请人已依法履行了职责;原某某农机站1984年所征土地,已经支付土地补偿,并经当时县某局批准(当时土地管理体制就是县政府授权建设局依法审批土地征用),且县法院1991年也认定“征地手续齐全”,因此可以确定为合法征用,申请人与该宗土地“本不应存在任何争议”。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定,决定驳回申请人的行政复议申请。

原告张某不服被告市某局的行政复议决定,向宿迁市宿城区人民法院提起行政诉讼。

法院认为,《中华人民共和国土地管理法》第六条规定:“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”原告张某提出对相关人员的违法用地进行查处的请求后,泗阳县某局有查处违法用地的法定职责。原告张某于2011年6月3日向泗阳县某局提出申请,要求对徐某某、杨某某、金某三人的违法用地行为进行查处,泗阳县某局在收到原告的《履行法定职责申请书》后,于同年7月25日正式立案,并展开了调查,因案情需要,泗阳县某局于2011年8月24日向被告市某局申请延期结案,案件的办理期限延长至2011年11月24日。因此,张某认为泗阳县某局不履行法定职责理由不成立。被告市某局认为泗阳县某局已经履行了法定职责符合泗阳县某局对该案办理的实际情况。遂判决驳回原告张某要求撤销被告市某局作出的宿某资行复字[2011]第07号行政复议决定书的诉讼请求。

相关案例索引

张某某与某某市国土资源局不履行法定职责纠纷上诉案(湖北省汉江中级人民法院[2012]鄂汉江中行终字第00010号)

本案要点:

举报作为公民实现监督权的一种方式,其权利性质为监督权,是宪法赋予公民的一项基本权利。若国土部门经审查认为公民举报的情况不符合立案的条件,应当履行告知义务。否则,公民可以以监督权受到侵犯向法院提起诉讼。

●相关规定

《国土资源信访规定》

第七条 【奖励措施】在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。

条文注释

本法规定了三项奖励原因:一是保护和开发土地资源成绩显著;二是合理利用土地成绩显著;三是进行与保护和开发土地资源、合理利用土地有关的科学研究成绩显著。通过对单位和个人授予物质上(发放一定数额的奖金、晋升工资等)和精神上(授予荣誉称号、通报表扬、嘉奖等)的奖励,可以激发保护、开发、合理利用土地的积极性,同时也能促进土地管理工作的正常有序开展。