第四章 耕地保护

条文注释

占用耕地补偿制度,又称耕地占补平衡制度,是指经国家有关部门的批准占用耕地进行非农建设的单位,应当按照“占多少,垦多少”的原则,负责开垦与其所占用的耕地质量和数量相当的新耕地,或者在法定情形下,按照有关耕地缴纳耕地开垦费,由有关部门专款用于组织开垦新耕地的制度。

案例31

全红某等诉淅川县厚坡镇杨安村新队组等承包地征收补偿费用分配纠纷案([2017]豫1326民初944号)

2016年,因蒙华铁路建设需要,征用杨安村第11组(即新队组)耕地31.053亩,被告杨安村新队组经群众代表讨论决定,补偿费发放按2015年公安机关登记户口发放。被告杨安村新队组到淅川县公安局查阅本组成员户籍时,发现二原告户籍被淅川县公安局厚坡派出所冻结。2016年,二被告把“蒙华铁路”征地补偿款杨安村11组分配方案报淅川县厚坡镇人民政府,内容为:因蒙华铁路建设需要,征用我村11组耕地31.053亩,该组符合分配补偿费条件92.5人,根据河南省政府区片价,合计耕地占用补偿安置费1086855元,经该组群众召开群众会讨论,该补偿费实行平均分配,每人平均占用0.3356亩,每亩35000元,合计1086855元,已进行了公示,无异议。该方案显示:全红某,身份证号,征地面积2.01326亩,单价35000元,金额70476元;该方案没有显示第三人;该方案没有显示具体时间。2016年3月16日,原告全红某户籍从淅川县上集镇罗寨村四组32号移入淅川县厚坡镇杨安村新队组,同日,原告岳清某户籍从淅川县滔河乡横河村三组移入淅川县厚坡镇杨安村新队组。2016年7月7日,被告杨安村委把二原告两个孩子、第三人全家四口人补偿费70476元打入原告全红某淅川县农村信用合作联社账户。另查明:1.淅川县农业局证明,全书伟2016年耕地地力保护补贴面积为21.8亩;2. 2012年至2017年原告全红某享受粮食补贴。

法院认为:二原告提供的“蒙华铁路”征地补偿款杨安村11组分配方案,没有具体时间;庭审后本院对原告全红某调查时,询问分配方案时间,原告全红某陈述在厚坡镇人民政府工作人员姚海某处复印分配方案时,分配方案原件没有具体时间。二原告系双重户籍,虽然在被告新队组户籍已被公安机关冻结,但二原告在被告新队组有土地承包行为,享受有耕地地力保护补贴和粮食直补政策至今,本院据此认为被告制订土地征用补偿款方案时,二原告系被告新队组成员,依法享有获得土地补偿款的权利。关于二原告获得土地补偿款的数额,本院认为,根据被告新队组补偿款分配方案,二原告获得的数额是1086855元÷ (92.5人+2人)×2人=23002元,故二原告诉讼请求,本院依法予以支持,其过高部分本院依法予以驳回。被告新队组没有证据证明在制订土地补偿款方案时,二原告不属其集体经济组织成员,故其辩解理由不能成立,本院依法不予采纳。被告杨安村委不属本案中土地被征收对象和土地征用补偿款的分配主体,故在本案中依法不承担责任。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第16条;《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》;《耕地占用税暂行条例》

条文注释

耕地总量动态平衡,是指通过行政、经济、法律的综合措施,保证我国现有的耕地的总面积在一定时期内保持稳定。耕地总量平衡是以省为单位的,省级人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,采取有效措施,确保本行政区域内耕地总量不减少。

案例32

杨秀某诉国营江苏省东海李埝林场等排除妨害纠纷案([2016]苏07民终3506号)

上诉人杨秀某因与被上诉人国营江苏省东海李埝林场(以下简称李埝林场)、原审被告邵某甲、邵某乙、邵某丙、邵某丁、邵某戊排除妨害纠纷一案,不服东海县人民法院(2016)苏0722民初3653号民事判决,向本院提起上诉。

一审法院认为,李埝林场已于2001年7月24日取得了《中华人民共和国林权证》,对其辖区内的林木、林地享有所有权或者使用权。而涉案树木虽系杨秀某夫妻所栽,但其没有提供对该树木的林地享有合法使用权的证据。因此,杨秀某应当将涉案树木清理出该林地。关于李埝林场要求杨秀某支付59400元土地承包费的请求,因双方未签订承包合同,李埝林场以他人承包或者租赁合同内容作为本案参考,依据不充分,不予支持。关于李埝林场要求杨秀某拆除临时用房的请求,因该项内容应属行政机关处理,故对此项请求不予处理。邵某甲、邵某乙、邵某丙、邵某丁、邵某戊在本案审理过程中共同向原审法院提交的《申请书》,明确表示自愿放弃邵长义所建看护房、所栽树木的继承权,其意思表示并不违反法律的强制性规定,根据《中华人民共和国继承法》的规定,予以准许。

二审法院认为,土地复垦是确保我国耕地总量动态平衡的一个重要措施。《中华人民共和国土地管理法》第四十二条规定,因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦。本案中,李埝林场因历史原因在涉案土地上挖土建窖厂,后根据上级主管部门和国土部门的要求,其于2014年对窖厂进行关闭、拆除,并进行土地复垦,杨秀某作为涉案土地的占有使用人,应当积极予以配合。在诉讼前和诉讼期间,李埝林场与杨秀某对李埝林场所诉涉案房屋数量和树木的种类、数量等均无异议,对涉案房屋树木的补偿问题,进行过多次协商,但双方未能达成一致意见,故而杨秀某拒绝拆除房屋和清理树木。《中华人民共和国物权法》第三十五条规定:妨害物权或者可能妨害物权的,权利人可以请求排除妨害或者消除危险。杨秀某占用使用涉案林地,事前未与李埝林场达成相关协议,李埝林场在诉讼中也不追认杨秀某的行为属合法有效行为,故杨秀某占有使用涉案林地,无法律或合同依据,李埝林场作为涉案林地的所有权人,对无合法依据占有使用其林地的杨秀某,有权要求其排除妨害。民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。在李埝林场不同意按杨秀某自认的涉案房屋树木价值进行补偿的前提下,一审判决由杨秀某自行处理涉案树木,并无不妥。杨秀某就李埝林场毁林挖土行为,已多次向相关部门信访,相关部门亦进行了处理,其要求本院将该案移送公安机关进行侦查处理,无相关法律依据。综上,上诉人杨秀某的上诉理由不能成立,本院不予支持。原判决认定事实清楚,适用法律正确,处理结果并无不当,应予维持。

●相关规定

本法第18条第3款

条文注释

基本农田,是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区,是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

基本农田是耕地的一部分。国家根据土地利用总体规划,划定基本农田保护区,对基本农田实行特殊保护,确保本行政区域内基本农田的数量不减少,使得耕地数量满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的基本需求。

案例33

史建某与荥阳市豫龙镇赵家庄村第五村民组确认合同无效纠纷上诉案([2018]豫01民终2619号)

一审法院认为:对史建某辩称赵家庄五组主张合同没有通知史建某的辩解理由,从赵家庄五组提供的照片可以看出,赵家庄五组及村民曾到本案所涉的土地主张权利,且赵家庄五组已经起诉要求处理,故对该辩解理由,不予采纳。赵家庄五组与史建某签订的土地承包合同成立有效,从该合同整体内容及本案实际情况来看,针对赵家庄五组方,其合同目的应为史建某依照法律规定在农业用途范围内使用本案所涉的基本农田,并向赵家庄五组依约缴纳承包款,但史建某将该土地转租给楚百某,致使现在该土地上建设搅拌站及租赁站等,即在没有取得相关用地手续的情况下,让他人擅自占用基本农田用于工业用途,根据合同相对性原则,该情形构成违约,且该违约情形不仅违反了土地承包法关于不得改变土地用途的原则内容及土地管理法关于土地用途管制制度和保护耕地制度的内容,属于违法行为,而且该违法行为致使赵家庄五组合同目的不能完全实现,另外,2015年12月、2016年1月由荥阳市国土资源局作出了上述行政处罚的内容,但至今本案所涉的土地仍被用于工业用途,故对赵家庄五组要求解除与史建某签订的土地承包合同的诉讼请求,予以支持。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十四条、第一百二十七条、《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第九十四条及《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》第三条、第四条、第十九条、第三十一条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定,一审法院判决:依法解除荥阳市豫龙镇赵家庄村第五村民组与史建某于2001年1月1日签订的《土地承包合同》。案件受理费100元,减半收取50元,由史建某负担。

二审法院认为:荥阳市国土资源局的材料显示涉案土地为基本农田。虽然在史建某与赵家庄五组签订的合同中没有约定土地用途,但基本农田的性质未经法定程序改变之前,任何人不得改变土地的用途。无论是史建某,还是楚百某,均不得改变土地的用途。史建某将土地转包给楚百某后,楚百某在该地块上建造搅拌站,改变了土地的用途。该转变行为违反了土地管理法的规定,该违法行为已经得到了土地管理部门的认可并作出了处罚。楚百某的违法使用土地的行为,使赵家庄五组的合同目的无法实现,赵家庄五组有权解除合同。赵家庄五组已经向土地管理部门反映楚百某的违法使用土地的情况并得到了土地管理部门的回复意见;同时赵家庄五组到涉案土地上主张权利,要求返还口粮田,已经有解除合同的意思表示。综上,史建某的上诉请求和理由,与事实不符,不能成立,本院不予支持。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,实体处理并无不妥,应予维持。

●相关规定

《基本农田保护条例》2、8~11

第三十五条 【土壤改良与提高地力】各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

●相关规定

《水土保持法》

案例34

禁止占用基本农田发展林果业(辽宁省沈阳市中级人民法院[2005]沈民(2)房终字第852号)

原告沈阳市于洪区平罗镇后辛台村委会与被告沈阳市林业技术推广总站于2000年3月4日和2000年12月23日签订两份《土地租用合同书》,于2000年12月25日又签订了一份《土地租用合同书补充协议》,上述合同约定,原告将一百四十亩(实际上是一百四十七亩)土地租给被告使用,租金每亩地每年二百元,租期二十年;被告不负担农业税金及征购等费用,原告为被告提供一条出入道路。合同签订后,原告交付了土地,被告每年向原告交纳租金,至2000年春,原告村委会换届选举,现以该土地租赁合同未经村民大会及村民代表大会讨论通过,而主张合同无效提起诉讼。

另查明,原告、被告签订上述土地租赁合同时,确未召开村民大会和村民代表大会,但召开过村党支部会议,村委会及全村党员大会,并研究通过。该两份合同中出租的一百四十七亩土地,经本庭到土地部门调地籍档案发现,均为后辛台村基本农田。

一审法院判决:一、原告、被告于2000年签订的两份土地租用合同书及补充协议无效;二、被告沈阳市林业技术推广总站于本判决生效后三十日内将一百四十七亩耕地退还原告沈阳市于洪区平罗镇后辛台村委会,地上物由被告处理;三、驳回原告、被告其他诉讼请求。

被告不服,提起上诉。

二审法院认为,《中华人民共和国土地管理法》规定,禁止占用基本农田发展林果业。因此,双方签订的合同因违反法律禁止性规定,应属无效。合同双方当事人因该合同取得的财产应当予以返还;但本案上诉人已经实际占有使用争议土地至今,其交纳的土地租金应视为使用费。对其地上种植的树苗应当给其合理的时间进行处理。维持一审判决第一项、第三项,变更第二项为:沈阳市林业技术推广总站于2006年12月31前将地上物处理完毕后,将争议的一百四十七亩耕地退还给沈阳市于洪区平罗镇后辛台村委会。

●相关规定

本法第74条;《土地管理法实施条例》第17条;《基本农田保护条例》第33条;《刑法》第342条

条文注释

闲置土地,是指土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的,可以认定为闲置土地:(1)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期,自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;(2)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;(3)法律、行政法规规定的其他情形。

案例35

村民委员会有权将连续两年未使用的已征收土地恢复耕种([2005]佛中法民五终字第183号)

1999年5月9日,原告黎某与被告顺德区勒流镇冲鹤村村民委员会签订《农业生产承包合同》,约定原告承包“潘顺四亩”鱼塘,承包期限为5年。2003年6月20日由于顺德区勒流镇人民政府需要征用该鱼塘,被告按合同规定一次性补偿原告4888元后,双方在所签订的承包鱼塘协议文本上签名确认“此合同已终止”。后有部分收回鱼塘尚未填土,原告继续使用该部分鱼塘。2004年8月27日被告对本案讼争鱼塘重新发包。原告主张,早在1995年上述诉争土地就被征收转为国有土地,诉争鱼塘的所有权与使用权均不属被告所有。被告无权处分该诉争土地。被告辩称,1995年广东省征收涉案鱼塘修建道路,因规划变动,只填土部分鱼塘。2003年顺德区规划国土局下发文件,对未填土部分可重新发包。因此被告有权对涉案鱼塘重新发包。原告侵占鱼塘不肯归还给被告是侵权行为。被告请求法院判决原告将鱼塘退还给被告,并要求原告赔偿因其侵占鱼塘不归还而给被告造成的损失4561元。

法院认为,已办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种,连续两年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。无论讼争鱼塘是否已在1995年实际征收为国有土地,但该征收土地至1999年11月29日,原告与被告签订《农业生产承包合同》前尚未按征收用途使用,仍由被告按原农业用途使用,对此,用地单位并无异议,因此被告属合法使用涉讼土地(鱼塘)。此后,由于建设需要,原告与被告已于2003年6月经协商一致依法解除了《农业生产承包合同》,将土地交由征收单位进行建设。虽然建设单位仅使用了小部分土地,大部分土地(鱼塘)仍可耕种,但原告已因《农业生产承包合同》解除而不再享有使用权,被告则依法可继续组织耕种。因此,原告认为被告无权处分涉案鱼塘,无权发包,没有事实和法律依据,法院不予支持。原告在合同解除后仍拒不将鱼塘退还给被告,已对冲鹤村村委会的财产权构成侵害,原告应对由此造成的被告的损失承担相应的赔偿责任,按照鱼塘的面积参照原承包合同有关承包款的约定,原告给被告造成的损失为5020.52元。被告起诉主张赔偿款为4561元,没有超出规定,予以支持。法院判决原告将鱼塘退还给被告,并向被告赔偿非法侵占期间的损失4561元。

本案中,被告顺德区勒流镇冲鹤村村民委员会集体所有的鱼塘经依法批准后被政府征收用于非农业建设,用地单位连续两年仍未使用该地,被告依法将鱼塘恢复耕种,此时被告将鱼塘发包给原告经营的行为合法。2003年原告、被告经协商一致解除承包合同后,被告有权收回鱼塘,并另外发包给他人。原告黎某在鱼塘承包合同依法解除后拒绝将鱼塘归还,应向被告承担非法侵占鱼塘期间的损失。

相关案例索引

澄迈县人民政府与某有限公司不服无偿收地决定纠纷案([2006]琼行终字第145号)

本案要点:

(1)收回国有土地使用权,应经原批准机关批准。未经原批准机关批准擅自收地属越权行为。

(2)被告某实业有限公司将涉案土地闲置满两年未开发,是澄迈县人民政府和澄迈县土地管理局及上诉人职能部门的原因造成的,在此情形下,原告澄迈县人民政府无偿收回被告的土地使用权不合法。

上诉人澄迈县人民政府因其与被上诉人澄豫银鹰实业有限公司不服无偿收地决定一案,不服海南省海南中级人民法院作出的(2006)海南行初字第125号行政判决,通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。

一审法院认为,被告作出的澄府〔2005〕200号决定,是以原告自取得土地使用权后未动工开发建设,属闲置土地为由决定无偿收回的,但被告没有通知土地使用者即原告参与该闲置土地的处置工作,属违反法定程序。另,原告取得的上述土地使用权是经海南省人民政府批准出让的,被告未经原批准出让的机关即海南省人民政府批准,擅自决定无偿收回原告的土地使用权,依法属越权行为。且原告与原澄迈县土地管理局签订的土地出让合同中并未约定由原告缴纳基础设施费等费用,被告单方要求原告缴纳基础设施费等费用没有合同和法律依据。原告据此与被告产生争议后造成土地闲置,其过错责任不在原告。另外,根据1999年6月24日《海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行处置海南省积压房地产试点方案》的规定,闲置土地的处理,如果项目符合国家产业政策,用地符合土地利用规划和城市规划,占地企业又确有投资能力,愿意继续投资的,在依法办理有关用地手续后,可允许其在规定的期限内继续投资开发。故被告在没有审查原告是否有投资能力及征求原告是否愿意继续投资开发该土地之前,单方决定无偿收回原告的土地使用权不妥。基于上述理由,遂判决:撤销被告澄迈县人民政府2005年12月14日作出的澄府〔2005〕200号决定。

二审法院认为,被上诉人澄豫银鹰实业有限公司与上诉人澄迈县人民政府于1993年8月26日签订《国有土地使用权出让合同》后,依约向上诉人支付了全部的土地出让金,并向上诉人提出了办理土地使用权登记发证的申请。澄迈县土地管理局要求被上诉人在10天内缴纳土地的基础设施费、管理费、确权费共计505429.06元。因缴纳上述费用既没有合同依据也没有法律依据,被上诉人拒绝缴纳而引起纠纷。虽然有关证据表明上诉人已同意给被上诉人颁发国有土地使用权证,但现有证据不能证明上诉人已将老城国用(1994)字第113号国有土地使用证发给了被上诉人。澄迈县国土局的发证登记表上领证人既不是被上诉人的职员,也没有被上诉人的委托书,上诉人不能提供被上诉人已领证的确凿证据。因此,上诉人提出已于1994年底向被上诉人颁发国有土地使用权证的主张,不能成立。造成本案土地闲置满两年未开发,是上诉人及上诉人职能部门的原因。依据《海南省闲置建设用地处置规定》第四条的规定,本案闲置土地不属于应当无偿收回土地的范围。原判认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。上诉人的上诉理由不能成立,对其上诉请求应予驳回。

●相关规定

《城市房地产管理法》10~28;《闲置土地处置办法》

条文注释

土地开发,是指人们通过劳力、资金、技术的投入,将土地由自然资源改造成经济资源的活动。广义上的土地开发既包括对未利用土地的开发,又包括对业已利用的土地进行追加投入和改造。本条是从狭义上规定土地开发,即仅指对未开发利用的土地的开发。我国的基本国情是人多地少,因此,有必要在保护现有土地资源的基础上扩展土地的可利用范围,缓解我国土地资源,尤其是农用地资源稀缺的严峻形势,满足人类不断增长的生活、生产需要。

未利用土地,是指在目前的科学技术水平和投入情况下还未利用的土地,还包括难以利用的土地。具体而言,包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、高寒荒漠、苔原等其他尚未利用的土地以及河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪等未列入农用地和建设用地的其他水域地。

条文注释

土地开垦,是指以垦殖为目的开发未利用土地,即开垦荒地为耕地,用于种植农作物。由此可见,土地开垦也是土地开发的方式之一,但较之土地开发,土地开垦活动的范围较窄,只限于对土地进行农用地的开发。

●相关规定

《防洪法》第23条;《水土保持法》第14条;《退耕还林条例》

第四十条 【开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩】开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,经县级以上人民政府依法批准,可以确定给开发单位或者个人长期使用。

条文注释

任何单位和个人不能在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动,但可以在土地利用总体规划确定的可以进行土地开垦的区域内,开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。开发单位或者个人应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请,报有批准权的人民政府批准。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第17条;《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》

条文注释

土地整理主要适用于农村,致力于变劣地为好地,减少闲置地和废弃地,增加农用地和耕地。因此,国家鼓励土地整理,地方各级人民政府也应当采取措施,按照土地利用总体规划推进土地整理。

●相关规定

《土地管理法实施条例》第18条

第四十二条 【土地复垦】因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

条文注释

土地复垦,是指对在生产建设过程中,因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地,采取整治措施,使其恢复到可供利用状态的活动。中国土地资源相对贫乏,土地复垦率低,因此,加强土地复垦工作可以有效缓解人地矛盾,改善被破坏区的生态环境。

●相关规定

本法第75条