第三节 各政府部门的职责

第6条 卫生主管部门负责指导、监督医疗机构做好医疗纠纷的预防和处理工作，引导医患双方依法解决医疗纠纷。

司法行政部门负责指导医疗纠纷人民调解工作。

公安机关依法维护医疗机构治安秩序，查处、打击侵害患者和医务人员合法权益以及扰乱医疗秩序等违法犯罪行为。

财政、民政、保险监督管理等部门和机构按照各自职责做好医疗纠纷预防和处理的有关工作。

第19条 卫生主管部门应当督促医疗机构落实医疗质量安全管理制度，组织开展医疗质量安全评估，分析医疗质量安全信息，针对发现的风险制定防范措施。

第52条 县级以上人民政府卫生主管部门和其他有关部门及其工作人员在医疗纠纷预防和处理工作中，不履行职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府卫生等有关部门或者监察机关责令改正；依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

一、条文理解

（一）条文含义

1.《条例》第6条

《条例》第6条规定了“卫生主管部门”、“司法行政部门”、“公安机关”、“财政、民政、保险监督管理等部门”对医疗纠纷的预防和处理的职责，从纠纷预防、依法处理、人民调解、社会治安、社会救助、风险分担等多个角度和领域，对医疗纠纷的预防和处理作了比较明确的规定。

（1）卫生行政部门的监管职责

《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》提出，卫生健康行政部门是医疗卫生行业综合监管的主要负责部门，出现重大责任事故，卫生健康行政部门同承担主要责任的职能部门依法依规共同承担相应的责任。《条例》第6条第1款规定：“卫生主管部门负责指导、监督医疗机构做好医疗纠纷的预防和处理工作，引导医患双方依法解决医疗纠纷。”对此，卫生行政部门的“指导”、“监督”及“引导”的职权主要体现在哪里呢？

《条例》第11条规定了卫生主管部门应制定医疗技术临床应用规定；第19条规定了卫生主管部门对医疗质量的管理和监督职权；第25条规定了对于疑似引起不良后果的输液、输血、注射药品而医患双方无法共同委托鉴定的，由卫生主管部门指定；第27条规定了卫生主管部门接受医疗机构对逾期不处理尸体的报告的职责；第28条规定了卫生主管部门接受医疗机构重大医疗纠纷的报告并引导医患双方合法解决的职责；第35条规定了卫生主管部门与司法部门共同设立医疗损害鉴定专家库；第40条规定卫生主管部门负责医疗纠纷的行政调解；第45条至第51条和第52条规定了卫生主管部门对医疗机构、医务人员、医学会、尸检机构、人民调解员以及下级卫生主管部门行政人员的违法行为进行行政处罚或行政处分的职权。

（2）司法部门的监管职责

《条例》第6条第2款规定：“司法行政部门负责指导医疗纠纷人民调解工作。”对此，第32条规定医疗纠纷人民调解委员会应当到县级以上人民政府司法行政部门备案。同时，第35条规定了司法行政部门与卫生主管部门共同设立医疗损害鉴定专家库，第48条和第49条对于司法鉴定机构、尸检机构的违法行为予以行政处罚。另外，《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）中还规定“县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训”。因此，司法行政部门对于处理医疗纠纷方面的职责主要是：“人民调解委员会设立备案”、“对人民调解员进行业务培训”、“设立医疗损害鉴定专家库”、“对司法鉴定机构和尸检机构的监督管理和处罚”等。

（3）公安机关的监管职责

《条例》第6条第3款规定：“公安机关依法维护医疗机构治安秩序，查处、打击侵害患者和医务人员合法权益以及扰乱医疗秩序等违法犯罪行为”。公安机关作为我国司法机关，具有维护社会稳定、制止违反犯罪等职权，其中《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）明确规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。因此，《条例》第6条规定了公安机关“维护医疗机构治安秩序”、“查处、打击侵害患者和医务人员合法权益的违法犯罪行为”、“查处、打击扰乱医疗秩序等违法犯罪行为”。同时《条例》第29条中规定了发生涉及治安管理或者违反犯罪的，公安机关接到报案后应“采取措施”并“依法处置”；《条例》第53条规定，公安机关对“构成违法治安管理行为的，依法应给予治安管理处罚”，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。另外《条例》第27条还规定，对于患者死亡但逾期不处理尸体的，公安机关应当接受医疗机构的报告。

（4）财政、民政、保险部门的监管职责

《条例》第6条第4款规定：“财政、民政、保险监督管理等部门和机构按照各自职责做好医疗纠纷预防和处理的有关工作。”对此，《条例》第32条规定，医疗纠纷人民调解工作所需经费按照国务院财政有关规定执行。因此，为了给医疗纠纷的预防和处理人民调解提供保障，《条例》明确规定了财政主管部门必须给予财政上的支持。

民政部门在医疗纠纷预防和处理中的职责，主要是按照相关规定提供社会救助。对此，《社会救助暂行办法》第5条第1款规定：“县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。”因此，民政部门作为社会救助的牵头部门，在医疗纠纷预防和处理中，对于低保人员、特困人员、受灾人员按规定提供相关救助的职责，不仅要依法处理医疗纠纷，同时还要切实保障相关社会弱势群体民生问题。

《条例》第7条规定：“国家建立完善医疗风险分担机制，发挥保险机制在医疗纠纷处理中的第三方赔付和医疗风险社会化分担的作用，鼓励医疗机构参加医疗责任保险，鼓励患者参加医疗意外保险。”因此，《条例》建立了对患者的医疗风险和保险分担机制，通过医疗责任险和医疗意外险等保险途径化解医疗风险，从而妥善处理医疗纠纷。对此，保险监督管理部门应当按照保险法等相关规定依法履行医疗保险的市场管理、保险公司的监管和被保险人的权利保障的监督管理。

2.《条例》第19条

关于医疗质量的管理，《医疗质量管理办法》规定，医疗质量管理是医疗管理的核心，各级各类医疗机构是医疗质量管理的第一责任主体，应当全面加强医疗质量管理，持续改进医疗质量，保障医疗安全。因此，对于医疗质量的管理是医院工作最重要的环节之一，只有提高医疗质量、保障医疗安全才能进一步减少医疗纠纷的发生。

医疗质量安全管理制度，就是医疗机构医疗质量管理委员会按照医疗质量形成的规律和有关法律、法规要求、国家医疗质量管理的有关要求，制订的运用现代科学管理方法，对医疗服务要素、过程和结果进行管理与控制，以实现医疗质量系统改进的制度。医疗质量安全评估，就是医疗机构医疗质量管理委员会等部门对执行医疗质量管理制度情况以及医疗机构及其医务人员在临床诊断及治疗过程中，按照职业道德及诊疗规范要求，给予患者医疗照顾程度的整体评价。医疗质量安全信息，就是关于医疗质量监测、预警、分析、考核、评估、反馈的相关信息。

对于医疗质量管理，《医疗质量管理办法》第10条第1款规定：医疗机构应当成立医疗质量管理专门部门，负责本机构的医疗质量管理工作。第11条规定：医疗机构医疗质量管理委员会的主要职责是：（1）按照国家医疗质量管理的有关要求，制订本机构医疗质量管理制度并组织实施；（2）组织开展本机构医疗质量监测、预警、分析、考核、评估以及反馈工作，定期发布本机构质量管理信息；（3）制订本机构医疗质量持续改进计划、实施方案并组织实施；（4）制订本机构临床新技术引进和医疗技术临床应用管理相关工作制度并组织实施；（5）建立本机构医务人员医疗质量管理相关法律、法规、规章制度、技术规范的培训制度，制订培训计划并监督实施等。

对于医疗质量的实施、管理应由医院成立的医疗质量管理委员会负责。那么由谁来监督、督促医疗质量管理委员呢？谁对医疗质量负最终责任呢？《条例》强调并明确了责任主体，将“医疗质量管理制度”的落实、督促、评估、分析、防范作为卫生主管部门的重要职责，将“医疗质量管理制度”列入防范医疗纠纷的环节。

3.《条例》第52条

对于行政监管中的监管者，如果没有督促措施和法律责任追究，势必无法保证行政监管的效果和目的的实现，故监管者的责任是监管体系的重要环节，也是监管目的控制枢纽。行政监管效果的好与坏，往往决定于监管者的责任大小及承担，所以本条例中医疗纠纷预防和处理行政监管的“问责制”对于本条例的实施和有效落实有重要的意义，尤其随着民主化和信息化时代的到来，公民和公民社会越来越多地开始直接监督管理者[8]，监管者责任的规制是《条例》不可或缺的重要条款。

在医疗纠纷预防和处理的监督管理中，如果相关行政机关没有依法积极履行其监管职责，那么将承担相应的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任。对于行政违法的民事责任，《中华人民共和国国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。” 对于行政责任，《条例》第52条对于行政机关在履行医疗纠纷预防和处理监管中的违法行为进行了规制，同时对构成刑事责任的情况做了“构成犯罪的，依法追究刑事责任”指引性的规定。

行政责任有广义和狭义两种含义。广义的行政责任包括行政相对人的责任（如行政处罚）和行政主体及其公职人员的责任；狭义的行政责任仅指行政主体及其公职人员的责任[9]。因此，行政责任的承担方式广义上分为行政处罚和行政处分，狭义则仅指行政处分。行政处罚是指行政主体依照法定程序对公民法人或其他组织违反行政管理秩序、尚未构成犯罪的行为进行制裁的活动，而行政处分是行政机关对公务员违反纪律的行为做出的制裁决定，属于内部行政行为[10]。因此，《条例》第52条规定的“由上级人民政府卫生等有关部门或者监察机关责令改正；依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分”是行政处分。

《条例》第52条规定的行政处分的权力部门是上级相关行政部门或监察机关，处分对象是相关行政部门及其公务员，处分依据是法律和行政机关规定，处分的事项是在医疗纠纷预防和处理工作中不履行职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为，处分的内容是责令改正和警告、记过、记大过、降级、降职、留用察看、除名、开除等其他处分。

（二）关键词

1.医疗技术应用

根据《医疗技术临床应用管理办法》第2条规定：“本办法所称医疗技术，是指医疗机构及其医务人员以诊断和治疗疾病为目的，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康而采取的诊断、治疗措施。”该办法将医疗技术根据安全性、有效性、风险程度以及涉及伦理问题分为三类：第一类医疗技术为安全性、有效性确切的，医疗机构通过常规管理在临床应用中能确保其安全性、有效性的技术，由医疗机构根据功能、任务、技术能力实施严格管理；第二类医疗技术为安全性、有效性确切，涉及一定伦理问题或者风险较高的，由省级卫生行政部门负责第二类医疗技术临床应用管理工作；第三类医疗技术涉及重大伦理问题。高风险、安全性、有效性尚需经规范的临床试验研究进一步验证。需要使用稀缺资源的，由卫生部负责第三类医疗技术的临床应用管理工作。同时，《医疗技术临床应用管理办法》实行手术分级管理制度，按照手术的风险、复杂程度、难易程度，将手术分为四级，根据不同的级别进行管理和进行。

2.医疗质量管理

《医疗质量管理办法》第47条第2款规定：“医疗质量管理：指按照医疗质量形成的规律和有关法律、法规要求，运用现代科学管理方法，对医疗服务要素、过程和结果进行管理与控制，以实现医疗质量系统改进、持续改进的过程。”医疗机构及其医务人员应当遵循临床诊疗指南、临床技术操作规范、行业标准和临床路径等有关要求开展诊疗工作，严格遵守医疗质量安全核心制度，做到合理检查、合理用药、合理治疗。医疗质量安全核心制度指医疗机构及其医务人员在诊疗活动中应当严格遵守的相关制度，主要包括：首诊负责制度、三级查房制度、会诊制度、分级护理制度、值班和交接班制度、疑难病例讨论制度、急危重患者抢救制度、术前讨论制度、死亡病例讨论制度、查对制度、手术安全核查制度、手术分级管理制度、新技术和新项目准入制度、危急值报告制度、病历管理制度、抗菌药物分级管理制度、临床用血审核制度、信息安全管理制度等。医疗安全是人类医学追求的目标，也是医疗领域的永恒话题，卫生主管部门应当从各个环节对医疗机构进行严格管理，认真落实18项医疗质量安全核心制度，减少在医疗过程中的不当风险。保障医疗安全，是从源头把控医疗纠纷的根本途径。

3.鉴定机构监管

根据《司法鉴定程序通则》第9条规定：“司法鉴定机构和司法鉴定人进行司法鉴定活动应当依法接受监督。对于有违反有关法律、法规、规章规定行为的，由司法行政机关依法给予相应的行政处罚；对于有违反司法鉴定行业规范行为的，由司法鉴定协会给予相应的行业处分。”《司法鉴定机构登记管理办法》第4条第2款规定：“司法行政机关对司法鉴定机构及其司法鉴定活动依法进行指导、管理和监督、检查。司法鉴定行业协会依法进行自律管理。”因此，鉴定机构的指导、管理、监督、检查应当由司法行政机关负责，同时结合司法鉴定行业协会自律进行管理。

4.采取措施及处置

《人民警察法》中，公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。人民警察对于违法犯罪嫌疑的人员可以进行当场盘问、检查，也可根据法律规定依法采取拘留或者其他强制措施，对于拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，依照国家有关规定可以使用武器；为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械；对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。同时，为侦查犯罪活动的需要，公安机关的人民警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施。

因此，在医疗纠纷中，公安机关的人民警察可以采取的措施为：强制带离现场、盘问、检查或采取强制措施，对于暴力行为的，可以使用武器，为制止犯罪活动时可以使用警械，对精神病人可以采取保护性约束措施。

5.行政行为、行政复议、行政诉讼

在行政监管过程中，行政主体往往会对相对人作出行政行为，行政行为是国家行政机关或法律法规授权的组织和个人具有职权因素的行为[11]，其行为的主体是行政机关或者法律法规授权的组织，是为了实现行政的目的，而行使的行政权力的行为。行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是针对将来可能发生的不特定的相对人作出的具有普遍约束力的行政行为，而具体行政行为是针对已经发生的特定相对人的权利和义务作出的行政行为。在进行医疗纠纷防范与处理监管活动中，行政机关发布相关规定要求各医疗机构及其医务人员和患者遵守的行政行为则属于抽象行政行为，具体针对某个特定相对人进行监督管理和处罚的行政行为则属于具体行政行为。

行政复议是指行政相对人认为行政主体实施的行政行为违法和侵犯其合法权益而申请有法定管辖权的行政复议机关对被申请行政行为的合法性和适当性进行审查，并作出行政决定的救济制度。[12]根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。因此，在行政机关作出医疗纠纷防范及处理监管等行政行为时，如果行政相对人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，那么可以向行政复议机关申请行政复议，并由行政复议机关作出行政复议决定。对于行政机关发布相关规定要求各医疗机构及其医务人员和患者供不特定相对人遵守的抽象行政行为，根据《行政复议法》第6条和第7条的规定，不属于行政复议的受理范围，但是公民、法人或者其他组织等行政相对人认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。对于不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定以及民事纠纷行政调解或者其他处理，不属于行政复议的受理范围。另外，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合《国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定对被申请人依法给予赔偿。

行政诉讼是指作为行政相对人的公民、法人或其他组织认为作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织所实施的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院起诉，人民法院依法对被诉行政行为的合法性进行审查，并依法作出裁决的活动[13]。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此，行政诉讼是通过诉讼途径解决行政主体和相对人之间行政行为的外部行政争议。对于行政主体之间以及行政主体与其工作人员之间的内部行政争议不属于行政诉讼的受理范畴，同时，国家行为和行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令以及法律规定由行政机关最终裁决的行政行为均不属于行政诉讼受理范围。行政诉讼中，人民法院审查和确认相应行政行为是否合法，只有违法的行政行为侵犯原告的合法权益，人民法院才予以撤销或确认违法。与行政复议相比，行政诉讼一般只审查行为的合法性，不审查行为的合理性，且更注重法制监督和救济，而行政复议更注重防止和纠正违法、不当的行政行为，如果行政相对人不服行政复议决定，一般都可以再提起行政诉讼。对于医疗纠纷防范与处理监督等行政行为，行政相对人可以选择行政诉讼，也可以选择行政复议，如果对行政复议决定不服的，则还可以提起行政诉讼。

6.行政处分、监察

行政处分属于行政责任中的内部责任，即公务员的行政责任和纪律责任，以及行政机关委托的组织、法律法规授权组织和行政机关委托组织的工作人员没有依法或依行政机关委托、要求履行职责而应向行政机关承担的责任。[14]《行政机关公务员处分条例》第2条第1款规定：“行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。”因此，行政处分是内部行政行为，是对其内部未依法履行职责的工作人员的惩罚措施，不能用外部行政行为的办法处理，因此对于医疗纠纷防范与处理监督管理中卫生主管部门和其他有关部门及其工作人员的失职行为，适用行政处分的相关规定。如果作出医疗纠纷防范与处理监督等外部行政行为的公务员，存在违法违纪行为致使作出的该外部行政行为侵犯行政相对人的合法权益的，则针对该行政机关公务员，行政机关可以根据该公务员违法违纪行为的性质、情节、危害程度给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分。受处分期间有悔改表现，且并没有再发生违法违纪行为的，处分期满后解除处分。当然对于不同级别的公务员有权作出处分的具体的机关也不同，如对地方各级人民政府工作部门正职领导人员给予处分，由本级人民政府决定。若不服处分，该公务员则可以申请复核或者申诉。

《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第1条规定：“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”因此，国家监察的目的是为了对行使公权力的公职人员进行监督，防止失职行为、权力滥用以及腐败的发生，在相关行政部门进行医疗纠纷防范和处理的监督等行政行为时，必须接受国家监察，确保行政机关及其工作人员的合法及廉洁。中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关，其直接对全国人大负责，与国务院、最高人民法院、最高人民检察院并称“一府一委两院”，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设置监察委员会，各监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照《监察法》对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，监察委员会独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。监察委员会根据法律法规规定履行监督、调查、处置职责，并且其履行职责进行调查等行为时应符合监察程序，当然各级监察委员会也会接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，以保证其监察权行使的正当性、合法性，以实现监察的目的。

（三）意义

1.综合全社会力量预防、处置医疗纠纷

医疗纠纷是复杂的社会问题，涉及法律、医学、社会学、伦理学、管理学等多个学科和领域，而预防和处理医疗纠纷是系统的工程，从纠纷发生前的预防，到发生后的处理，调解、打击暴力伤医，进行赔偿、保险等，需要各个部门共同努力。《条例》规定了司法行政部门、卫生主管部门、公安部门等各所属部门在医疗纠纷预防和处理中的职责，体现了法律对综合全社会力量处置、预防医疗纠纷的要求。

2.主抓医疗质量和医疗安全监督管理，从源头减少医疗纠纷

2007年原卫生部部长陈竺在《中国卫生》杂志发文阐述了提高医疗质量、保障患者安全是医院管理工作的永恒话题[15]。医疗质量直接影响医疗的结果以及患者对医院的满意程度，是医院工作的重中之重，是医院管理的核心工作。在医疗纠纷案件中，有一部分医院存在多多少少的过失或者过错，故规范医疗行为也是减少医疗纠纷的重要方面。《医疗质量管理办法》第3条第2款规定：“县级以上地方卫生计生行政部门负责本行政区域内医疗机构医疗质量管理工作。”《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》要求加强医疗服务质量和安全监管。对此，《条例》将卫生计生行政部门在医疗质量管理的工作进行了细化，详细为“督促医疗机构落实医疗质量安全管理制度”、“开展医疗质量安全评估”、“分析医疗质量安全信息”、“针对发现的风险指定防范措施”。 将从建立制度到过程性的监督、风险防范，将医疗质量的管理和监督落实到位，是提升医疗服务能力和水平的基石，更是医疗安全管理的重要环节。

3.维持正常的医疗秩序和维护医患双方的合法权益

正常的医疗秩序是保障医疗工作顺利开展的重要基础，没有安宁、稳定的就医环境，无法保障诊疗活动的顺利进行，医疗安全更是无从谈起。医闹、暴力伤害案件严重影响了患者的正常就医和医生的日常工作，侵犯了医患双方的合法权益，必须对其严厉打击。对此，公安部门负有重要的职责，《条例》中相关规定对医疗秩序的维持和医务人员合法权益的保护有着重要的意义。

4.医疗纠纷依法处理与医疗风险的分担、社会救助等多种途径相结合的机制

医疗行业风险存在以下四个特点：其一，风险不可预知且难以避免，比如发生并发症、意外情况以及患者特异体质导致损害发生等；其二，赔偿额高昂且无法弥补人身损害，一旦发生损害结果，赔偿数额常常高达几十万甚至百万，即便如此，而且经济赔偿也无法弥补身体健康损害及死亡的后果；其三，负面效应强，一个患者一旦因医疗风险导致损害结果，不仅给其家庭造成的巨大经济负担，同时给医院造成影响也是负面的；其四，医疗风险存在的客观性，医疗行业风险的发生存在一定的概率，医疗机构必须进行医疗风险管理，期望通过采取措施完全回避医疗风险是不切实际的。因此，从立法、管理角度来说，建立风险分担机制是减少医疗风险的先进手段，在“风险”发生前，通过保险制度将医疗风险平摊到所有患者身上，让一个“点”所受的损害通过“面”来承担。在“风险”发生时，患者通过保险获得理赔，这在很大程度上能够弥补患者的损失，从而减少医疗纠纷。

现代化解医患纠纷的保险保障体系依赖于医疗责任保险。医疗责任保险是在医方医疗行为存在过失、过错，应承担一定责任时提供赔偿，或者基于公平原则，给予适当的人道主义补偿金。[16]但是有些案件为医方无责无过错的情况，此时患者的损失就难以通过医疗责任保险进行赔偿，故《条例》鼓励患者参加医疗意外险，只要发生医疗意外，保险机构将按约定予以理赔，从而弥补患方所受的损失。

同时，民政部门为社会的福利机构及救助机构，按照其职责，可以建立特困人群医疗纠纷救助基金。医疗纠纷中的受害当事人，如果符合民政部门给予救助或帮助的情形，可以申请民政部门适当的帮助，以化解医疗风险给其带来的经济负担。

因此，医疗自身就高风险性，如何有效减少纠纷不但是医疗行业，更是其他行业共同面对的问题。通过保险机制分担风险，同时配合民政部门的有效救济，很大程度上减轻了风险的负担，也维护了社会的公平与稳定。

5.对监管者的问责机制，有效保障了医疗纠纷预防和处理监督管理的正确实施

监管机构及监管者作为行使公权力的公职人员，其正确履职直接关系到医疗纠纷和处理的落实，只有对监管者的违法行为进行追责，才能保证《条例》的有效执行。该《条例》第52条规定了对监管者的问责机制，有效保障了医疗纠纷预防和处理监督管理的正确实施。

二、实务操作及要求

（一）实操要求

医疗机构应依法做好医疗纠纷的预防和处理工作，对此，卫生主管部门应当监督医疗质量安全管理工作，保证医疗安全，减少医疗过失及医疗过错，保障患者的人身及财产安全 。纠纷发生后，卫生主管部门引导双方依法解决，双方可通过自行和解、人民调解、行政调解、法院诉讼等方式解决。司法行政部门需负责医疗纠纷人民调解委员会的设立备案，指导医疗纠纷人民调解的工作，同时对司法鉴定机构进行监督管理。对于医疗纠纷所导致的矛盾激化情况以及医闹和严重侵害医院正常医疗秩序及医务人员合法权益的，公安机关负有维持治安秩序、制止查处打击违法犯罪的职责，发生涉及治安管理或者违法犯罪的，公安机关应采取措施并依法处置。同时，财政、民政、保险监督部门应建立社会救助和风险分担机制，将医疗纠纷中依法处理与社会救助风险分担相结合，切实妥善地处理好医疗纠纷。

（二）注意事项

1.各行政部门既要各司其职，又要互相配合，更要落实部门责任

政府各工作部门既互相独立，有各自的职责，但同时也是一个相互协作的整体，均接受同级政府的领导，共同担负着医疗纠纷预防和处理监管的社会责任和行政职责，各政府部门不能只履行自己的职权，而不注重配合协作，甚至相互推诿，在各司其职、各尽其能的基础上，必须要互相配合，形成合力，共同预防和处理医疗纠纷。对此，《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》提出，卫生健康行政部门和发展改革、教育、公安、民政、司法行政、财政、人力资源社会保障、生态环境、住房城乡建设、水利、商务、人民银行、审计、国资、海关、税务、市场监管、医疗保障、银行保险监管、中医药管理、药品监管、军队卫生等部门依法承担相应监管职责，各部门要落实监管职责，厘清责任链条，细化责任分工，确保工作责任到位、措施到位。

2.依法处理和妥善化解相结合

“依法处理”和“妥善化解相结合”并不是互相矛盾的，在处理医疗纠纷过程中，不仅要依法处理，不能随便突破法律的框架，而且还要考虑案件特殊情况，妥善化解纠纷。很多案件当事人不服判决或者鉴定，但又无法解决医疗引起的实际问题，这可能导致以不断上访、不断闹事的方法来争取利益，因此处理纠纷时要兼顾依法处理和妥善化解。在解决纠纷时，第一，必须依法解决，不能违背法律的规定；第二，妥善化解纠纷并不是“和稀泥”，更不是“息事宁人”，否则会误导人们通过“非法途径”解决纠纷，不仅没有妥善化解，反而更刺激非理性医疗纠纷及恶意维权情况的发生，同时也严重损害医院和医生的合法权益；第三，妥善化解是通过保险分担、社会救助等合法途径进行，并不是不讲原则、不讲规则、不讲法律，更不是纵容违法医闹等非法行为。

3.必须切实维护医疗机构和医务人员合法权益

医务人员是医疗工作的核心，如果无法保障医务人员的合法权益，那么离开了医生何谈医疗行业的发展？所以，认为医疗纠纷的解决“主要保护患者的利益而漠视医生、医院的利益”的思想是完全错误的。其结果只能是缘木求鱼，在医疗纠纷合理解决的路上越走越远，最终势必造成医患矛盾的恶性循环，严重影响医疗行业的发展，最终的受害者是患者，而每一个人都可能成为患者，故谁也无法避免该“漠视医务人员权益思想”所造成的社会恶果。

三、存在问题与建议

（一）条文中的问题

1.相关各部门职责不够具体，尚需细化

《条例》中规定了卫生、公安、司法、财政等部门在预防和处理医疗纠纷中的职责，但是关于规制各部门的规定尚有些笼统，不够明确，未能强调其职责在医疗纠纷中的专门性及针对性。

2.解决医疗纠纷和维护社会稳定的相互关系没有明确厘清

解决医疗纠纷要求明确责任、合法赔偿，但是维护社会稳定往往要求医院作为经济基础较强的一方适度让步。两者是互相矛盾的，那么如何平衡医患双方的利益，将“解决医疗纠纷”和“维护社会稳定”之间的关系厘清，把合法解决社会问题与切实保障弱势群体的利益相互结合，既不能“杀富济贫”、也不能让患者实际问题得不到解决甚至造成民生问题，是医疗纠纷中需要解决的矛盾，但《条例》对于依法解决医疗纠纷和维护社会稳定的关系没有明确厘清。

3.社会救助与医疗纠纷解决的衔接规定不够详尽

在医疗纠纷案件中，患方常常通过赔偿款或者补偿款获得经济上的赔偿，但是有时这些赔偿款或者补偿款时远远不能满足填补一个家庭的经济损失。例如，“开胸验肺”的河南农民张海超，获得了120余万元的高额赔偿，但是为治疗其尘肺病，延续生命，不仅花光了所有赔偿金，而且现在生活窘迫，又负债60多万元。如果此时财政部门及民政部门的社会救助、保险理赔能够共同发挥作用，在进行赔偿及补偿的同时，社会福利救助做补充，保障困难患者的最低生活水平，那么可能不会激化医患之间的矛盾。因此，我们在处理医疗纠纷时，应做好社会救助与医疗纠纷解决的衔接，不但应依法解决，更应完善社会保障体系，对于医疗纠纷的预防和处理有着深远的意义。

4.对监管者的追责仅仅进行了原则性规定，缺乏具体性规定

尽管《条例》第52条规定了对相关行政人员的追责机制，但是该规定仅仅是“责令改正”和“给予处分”，并没有对追责的具体情形及行政处分种类幅度进行明确的规定，在实践过程中可能会出现相关违法行政机构及其人员的责任难以追究或者行政处分法律依据不足的情况。

（二）实施中的问题

1.相关职能实践中未落实，尤其是公安部门在打击涉及医疗纠纷的违法犯罪活动时不尽职，扰乱医疗秩序和伤害医护人员情形屡禁不止

医疗纠纷属于民事侵权纠纷，但是如果涉及暴力伤害他人以及严重扰乱社会秩序的情况，那么就可能升级为治安案件或刑事案件。但是发生医闹时，公安机关往往认为属于民事纠纷而怠于采取强制措施，无法有效震慑违法犯罪分子，最后导致医闹愈发严重，医疗纠纷进一步激化，甚至发生杀医、伤医事件。

2.相关职能部门配合较差，甚至相互推诿

政府各部门的职责范围和处理方式不尽相同，这就导致了在医疗纠纷预防和处理的过程中协调不到位的情况，出现职能部门之间互相推诿、扯皮的情况，可能会导致医疗纠纷无人愿管，最终导致整个医疗纠纷的预防和处理的整体效果和效率下降。

3.各行政管理部门的行政监督管理中的有关制度的落实流于形式，对医疗纠纷的预防和处理效果不大

监管是一种手段，而其目的则是维护社会的和谐稳定及当事人的合法权益。但是，有些部门的监管仅停留于“口号”的阶段，而且经常出现监管工作“落实不到位”、“落实不及时”，责任人员缺乏担当，工作不够规范、执行不够严格的情况，所以无法达到最终的监管目的。

4.对监管者的“问责追责”往往难以落实

《条例》第52条对行政机关及其工作人员违法行为的追究是由上级人民政府卫生等有关部门或者监察机关处理。由于上级机关及其人员与被追究的下级行政机关及其工作人员之间为行政隶属关系，他们之间的关系千丝万缕、错综复杂，在实践中，存在多种原因致使《条例》第52条规定的追责制难以真正落实，甚至出现“官官相护”的情况。这会严重损害法律的严肃性和公正性，以及政府在人民心目中的良好形象，也导致《条例》难以得到正确有效的实施。

（三）对策与建议

1.细化相关部门的职责以及程序，同时对部门之间的配合进行明确规定

由于《条例》协调政府各部门的力量预防和处理医疗纠纷，为了便于高效处理医疗纠纷，应当制定统一、切实可行的工作流程和联动机制，以指导各部门的工作流程与方法。

2.明确医疗纠纷的处理与维护社会稳定的关系以及与社会救助的衔接

《条例》既强调“医疗纠纷依法处理”，也强调要多种途径化解纠纷，同时还要维护社会稳定的关系，因此需要明确医疗纠纷的处理与维护社会稳定的关系以及与社会救助的衔接，切实保证医疗纠纷依法妥善地解决。

3.相关行政管理监督措施应落实到位，对医疗纠纷的预防和处理起到实效

“权责一致”是社会主义法治理念的要求，也是行政法的基本原则。在卫生主管部门、司法行政部门、公安机关、财政、民政、保险监督管理等部门和机构相互协调配合时，应该对工作责任及工作成绩落实到位进一步明确，将工作成果落实到单位及个人的考核中。对于工作不到位的，应加强教育和指导，对于工作成效好、社会反响好的，应及时予以奖励。

4.必须加强涉及医疗纠纷犯罪的打击，切实保障医疗纠纷的合法解决和医务人员的合法权益

医务人员是医疗行业发展的核心，改善医疗纠纷大环境的前提就是保障医务人员的权益。没有医务人员，再好的医疗制度都没法实现。让医务人员在良好、稳定、舒心的就医环境中工作，才能保证医疗工作的顺利、高效开展。

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强社会治安防控体系建设的意见》 《国家卫生计生委办公厅 公安部办公厅关于加强医院安全防范系统建设的指导意见》 《公安机关维护医疗机构治安秩序六条措施》 《关于严厉打击涉医违法犯罪专项行动方案》等文件中提到，对医疗机构的报警求助要快速反应，果断处置，坚决制止，特别是对正在实施伤害医务人员行为的，必须采取果断措施坚决制止，必要时依法使用武器、警械；对于殴打医务人员、严重扰乱医疗机构秩序的，必须依法予以治安管理处罚或者追究刑事责任，不得拖延、降格处理。

因此，医疗机构中出现伤害事件，必须采取强制措施，维护环境的稳定。构筑一道防火墙，保护医生的尊严及人身安全，是破解医患矛盾的重要手段。

5.以卫生中介和社会组织为补充，健全社会监督机制，全方位预防和处理医疗纠纷

《国务院办公厅关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》要求积极培育医疗卫生行业组织，引导和支持其提升专业化水平和公信力，在制定行业管理规范和技术标准、规范执业行为和经营管理、维护行业信誉、调解处理服务纠纷等方面更好发挥作用，探索通过法律授权等方式，利用行业组织的专业力量，完善行业准入和退出管理机制，健全医疗卫生质量、技术、安全、服务评估机制和专家支持体系。目前，我国的卫生中介组织包括各级医学会、医院管理学会、医师协会等组织和学术团体，这些组织本身不具有行政职权，而是以服务为工作核心。同时，有些组织规模不小，在社会上的影响力不容忽视，可以依据其章程及规定对其会员进行监管管理发挥其服务、教育、学术交流、培训、引导的职能，通过运用各种经济的、舆论的和其他有形、无形的制约措施，补充政府以及卫生行政部门监管的弊端，加强对医疗机构及医务人员的行业自律和监督。这些社会监督机制与政府的行政监管是互相配合和补充的，形成了多元化监管方式，在很大程度上减少了政府的负担，也减少了行政监管的弊端。

6.细化并落实对监管者“问责制”的相关规定，让社会公众参与对监管者的监督

对行政机关及其工作人员的违法行为的问责、追责，第一，要有法可依，需制定详细的切实可行的责任追究的具体规定，从而能够针对不同的违法行为作出不同的处理，而不能用原则性的法律规定泛泛而谈，更不能在实践中无法可用。第二，要加强“追责制”的执行。由于依靠上级行政机关处理下级行政机关及其工作人员的违法行为有其固有的短板，依靠监察机关追责往往难以及时发现违法行政行为且各种监察成本高昂，只有发动群众，让社会公众参与到对监管者的监督问责中，才能确保《条例》第52条的有效实施。

四、案例分析

【案例2-2】多部门协作成功清除医院里的“钉子户”

患者王某，男，29岁，无业。因“腰痛伴左下肢功能障碍2月，加重2天”于2001年12月10日入院，入院诊断：L1-2椎管内占位性病变。经术前准备后行椎管探查术。术后诊断L1-2椎间盘突出症。术后左下肢症状改善不明显，右下肢出现疼痛及活动障碍。患者出院后认为院方治疗不当，为明确责任，经当地市级医学会和省级医学会两次医疗事故技术鉴定后，结论均为不属于医疗事故。患者拿到两级医疗事故技术鉴定结论后，仍向院方提出巨额赔偿要求，院方未予同意，患者遂多次到病房砸毁财物，纠缠、威胁主刀医师，扬言要与主刀医师和院长同归于尽。

考虑到患者为残疾人，家庭生活困难，对社会不满情绪严重，有明显的报复倾向，为避免恶性事件的发生，医院及时与辖区派出所、公安局、卫生主管部门等相关部门取得了联系，并获得了政府部门的支持。整个纠纷历时4年，其间虽患者多次来医院闹事，但因各级政府主管部门积极介入并给予支持，一方面公安部门依法维护正常医疗秩序，使事态稳定，没有引起重大恶性事件，维护了医务人员合法权益；另一方面通过社会救助为主，医院援助为辅的方式进行处理，最后得以妥善解决。[17]

评析

在处理医疗纠纷过程中，相关行政管理部门在政府的领导协调下起到了举足轻重的作用，除应当遵循依法处理的原则外，还应当积极维护医疗秩序，防止矛盾激化，同时结合人民调解、行政调解、社会救助、风险分担、社会中介机构补充等多种方式根据实际情况妥善处理。其中，行政管理部门在调动社会资源、组织协调等工作中，都是其他机构不能替代的。在处理重大医疗纠纷及事故的过程中，医院作为一方当事人，自身的力量毕竟有限，需要政府及其行政管理部门指导、领导、协调、监督医疗机构妥善处理医疗纠纷，同时医疗机构也应采取积极措施提高医疗质量，预防医疗纠纷发生。