第四章　信访事项的受理

第二十一条　【信访工作机构信访处理】

县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：

（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。

（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。

（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。

县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。

（四）对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。

按照前款第（二）项至第（四）项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。

注解

本条是关于县级以上人民政府信访工作机构信访事项受理处理方式的规定。

1.县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记。行政机关在收到信访事项后，不论其来源，也不论是否属于其受理范围，一律予以登记。登记的内容包括：信访人的基本情况、基本事实、信访人的具体要求、相应理由和依据、信访事项的来源、对该信访事项的处理方式、收到信访事项、受理、答复等环节的时间等。对采用口头形式提出的投诉请求，应当记录信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。

2.信访事项受理前需要进行初步审查。初步审查的内容包括：（1）是否属于不予受理的信访事项；（2）是否属于本级有权受理的信访事项；（3）是否属于本地区有权受理的信访事项；（4）是否已经过终局性的信访工作程序；（5）是否有实质性的内容和具体要求；（6）是否已经受理、正在办理等。

3.必须通过一定的行为作出是否受理的决定，使得信访人明确得知，这属于告知义务。需要注意的是，本条例根据各级人民政府信访工作机构和政府工作部门信访工作方式的特点，对于他们作出是否受理决定时需要履行的告知义务作了不同规定：（1）各级人民政府信访工作机构对于决定受理的信访事项，没有告知信访人信访事项去向的义务（由收到转送、交办的机关在规定期限内告知信访人是否受理）。各级人民政府信访工作机构对于决定不予受理的信访事项要告知信访人，并告知向相应机关提出。（2）各级人民政府工作部门对于收到的信访事项不论是否受理都必须书面告知信访人。

配套

《中华人民共和国海关办理申诉案件暂行规定》第9、10条；《建设部信访工作管理办法》第21-23、25、27、29、31条；《国土资源信访规定》第21-23条；《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第18-23条；《民政信访工作办法》第17-27条；《中国证券监督管理委员会信访工作规则》第28-37条；《环境信访办法》第22-25条

第二十二条　【其他行政机关信访处理】

信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；对符合本条例第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。

有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。但是，信访人的姓名（名称）、住址不清的除外。

有关行政机关应当相互通报信访事项的受理情况。

注解

本条是关于政府信访工作机构以外的行政机关受理信访事项并进行处理的规定。

1.本条所称的行政机关，是各级人民政府信访工作机构以外的政府行政职能部门，不包括各级人民政府，不包括各级人民政府信访工作机构，当然更不包括各级权力机关、审判机关和检察机关。

2.关于行政机关受理信访事项的范围问题。根据本条例第14条的规定，信访人对行政机关及其工作人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服行政机关及其工作人员的职务行为，都可以向有关行政机关提出信访事项，行政机关决定是否受理，关键是看信访人提出的信访事项是否属于该行政机关的法定职权范围。

应用

16.行政机关在受理信访事项中应当履行哪些义务？

行政机关在受理信访事项中应当履行下列义务：（1）登记义务。对信访人提出的信访事项，行政机关无论是否受理，均应当进行登记。对于登记的内容本条例没有予以明确，从信访实践看，主要有以下几个方面的内容：有关信访人的基本信息，主要是指姓名、住址、工作单位、联系方式等；信访的基本事实和具体要求；信访事项的来源途径；收到信访事项的时间等。（2）告知义务。本条规定的关于行政机关的告知义务分为不受理告知以及受理告知两种情形。对不属于本机关职权范围的信访事项，要告知信访人不予以受理，并告知信访人向有权的机关提出。对属于本行政机关法定职权范围的信访事项，行政机关应当受理并告知信访人，不得推诿、敷衍、拖延。此处需要注意的是，告知义务的履行，必须通过书面形式。这是行政告知义务的通则。要求书面告知信访人信访事项受理情况，有利于信访人及时调整其救济渠道，有利于促使行政机关严格履行法定职责，同时，书面的受理告知还可以作为信访人追踪、查询其信访事项办理情况的书面凭证。（3）相互通报信息义务。本条第3款要求有关行政机关应当相互通报信访事项的受理情况。这一规定主要是要求上下级行政机关之间以及在办理信访事项过程中相互有协作和配合职责的同级行政机关之间，应当相互通报情况，实现信息共享，以便提高工作效率、加快信访事项的办理，方便信访人。

配套

《建设部信访工作管理办法》第11-13条；《国土资源信访规定》第26、27条；《中国保险监督管理委员会信访工作办法》24、32、33条；《环境信访办法》第24条

第二十三条　【保密义务】

行政机关及其工作人员不得将信访人的检举、揭发材料及有关情况透露或者转给被检举、揭发的人员或者单位。

注解

本条是对行政机关及其工作人员信访纪律的要求，要求对信访人的检举、揭发材料保密，以保护信访人免受打击报复。需要注意的是：（1）不得透露的信访事项的材料仅限于信访人的检举、揭发材料，对于信访人提出的其他权利诉求或者意见、建议，不属于本条限制的范围。（2）行政机关及其工作人员不得将信访人的检举、揭发材料及有关情况透露或者转给被检举、揭发的人员或者单位，如果出于转送或者办理信访事项的需要，而将信访人的检举、揭发材料及有关情况按照规定进行通报，则不属于本条限制的范围。

应用

17.行政机关及其工作人员违反保密义务规定的应如何处理？

（1）根据本条例第44条的规定，行政机关工作人员违反本条规定，将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位的，要依法给予行政处分。对行政机关公务员的行政处分所依据的法律规定目前主要是2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》，该法规定，公务员负有保守国家秘密和工作秘密的责任，公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。受行政处分期间，不得晋升职务和级别；其中除受警告以外的行政处分的，并不得晋升工资档次。处分国家公务员，必须依照法定程序，在规定的时限内做出处理决定。对国家公务员的行政处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备。

（2）违反本条的相关规定还应承担相应的党纪处分。党组织要建立健全保护揭发、检举人权益的制度。对揭发、检举人以及揭发、检举的内容必须严格保密，严禁将检举、控告材料转给被检举、被控告的组织和人员；严禁对揭发、检举人和控告人歧视、刁难、压制，严禁各种形式的打击报复。对于捏造事实、诬告陷害他人的，依纪依法严肃处理。对于受到错告或者诬告的党员，应当澄清事实，并在一定范围内公布。

配套

《中华人民共和国公务员法》第53条；《国土资源信访规定》第10条；《中国证券监督管理委员会信访工作规则》第25条；《环境信访办法》第26条；《中国共产党党员权利保障条例》第19条

第二十四条　【共同受理】

涉及两个或者两个以上行政机关的信访事项，由所涉及的行政机关协商受理；受理有争议的，由其共同的上一级行政机关决定受理机关。

注解

本条是对信访管辖权争议问题的规定。行政管辖权分为三类：（1）级别管辖，即以行政层级为标准确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的权限和分工。（2）地域管辖，即以行政区划为标准确定同级行政主体之间首次处理行政事务的权限和分工。（3）特别管辖，主要有：第一，共同管辖，即两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权；第二，移送管辖，指已经受理某一行政事务的行政主体，发现其对该行政事务没有法定的管辖权，依法将该行政事务移送至有管辖权的行政机关；第三，指定管辖，指上级行政机关依法将某一行政事务指定给某一行政主体管辖。信访事项的受理同样面临着行政管辖权的三种形式。

需要注意的是，本条对于信访受理机关的管辖争议问题的处理规定比较原则，不能包含以上的特殊管辖中可能出现的管辖权争议问题，也不能解决实践中特别管辖造成的所有复杂问题。

应用

18.如何通过协商受理的方式解决争议？

本条规定的协商受理，两个或者两个以上的行政机关可能涉及多种情况，既可能是同一级政府的不同行政职能部门，也可能是上一级政府的行政职能部门和下一级政府之间存在受理争议，当然也可能是两个同一级别的不同政府之间存在受理争议。解决受理争议的第一步是由产生争议的两个行政机关进行协商。协商可能存在这样几种可能：

第一，由其中的一家行政机关受理。一般的情况是，该行政机关与发生受理争议的信访事项的关系更加密切，或者该行政机关受理在先等等。

第二，由争议的双方行政机关共同受理，也就是该信访事项由两个行政机关联合办理。这种情况的发生，一般是因为虽然信访事项是单一的，但所涉及的内容同时涉及不同部门的职责。

第三，协商没有达成一致意见，从而使得受理争议的解决进入下一个阶段。

如果受理争议不能通过协商解决而继续存在，则由其共同的上一级行政机关决定受理机关；如果是同一级政府的不同行政职能部门之间发生受理争议，则由该级人民政府来决定受理机关；如果是上一级政府的行政职能部门和下一级政府之间存在受理争议，则由上一级人民政府决定受理机关；如果是两个同一级别的不同政府之间存在受理争议，则由他们共同的上级政府决定受理机关。

在同一级政府的两个或者两个以上职能部门之间发生争议，对于信访事项的处理，部门的职责模糊，不容易确定的，则直接由本级人民政府来受理，或者由人民政府指定的机关受理。

配套

《环境信访办法》第24、25条；《民政信访工作办法》第4条；《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第26条

第二十五条　【行政机关变更时信访的受理】

应当对信访事项作出处理的行政机关分立、合并、撤销的，由继续行使其职权的行政机关受理；职责不清的，由本级人民政府或者其指定的机关受理。

注解

本条是关于在特殊情况下信访事项受理职责的继承。政府机构改革往往会引起行政机关分立、合并、撤销的情况。此时，也就发生行政管理职权的继承问题。例如，由原国家经贸委承办的信访事项，涉及大型国有企业的事项，目前就应当由国有资产管理委员会负责受理；涉及经济运行方面的事项，则应由国家发展与改革委员会负责受理；而涉及流通领域的事项，可能就需要商务部来继续行使相应职权并受理。

本条体现了行政法上的信赖保护原则的精神。其中：

1.行政主体分立，指的是一个行政主体分解为两个或两个以上的主体。行政机关的分立一般有两种情形：（1）新设式分立，即撤销原行政机关，分立为两个或两个以上的行政机关；（2）派生式分立，即原行政机关存续，分出部分设立一个以上新的行政机关。应当对信访事项作出处理的行政主体分立，“继续行使其职权的行政机关”就是分立后，继承了该信访事项所涉及职权的那个新的行政机关。

2.行政主体合并，即两个或两个以上的行政机关集合为一个行政机关。行政机关的合并一般也分为两种情形：（1）创设式合并，是指两个以上的行政机关归并为一个新的行政机关，原行政机关撤销；（2）吞并式合并，是指一个行政机关吸收被合并的其他行政机关，合并后只有一个行政机关存续，被吞并的行政机关消亡。应当对信访事项作出处理的行政机关变更属于该情形的，“继续行使其职权的行政机关”就是变更后的新的行政机关。

3.行政主体撤销，即一个行政机关的主体从法律上丧失。行政主体撤销，分为两种情形：（1）该行政主体被解散，在这种情况下，受理、处理该信访事项的行政机关为原行政机关的撤销机关；（2）授权机关收回授权或授权期限已满，在这种情况下，受理、处理该信访事项的行政主体为授权机关。

配套

《中华人民共和国行政复议法》第15条；《中华人民共和国国家赔偿法》第7条；《中华人民共和国行政诉讼法》第26条

第二十六条　【紧急信访事项】

公民、法人或者其他组织发现可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时，可以就近向有关行政机关报告。地方各级人民政府接到报告后，应当立即报告上一级人民政府；必要时，通报有关主管部门。县级以上地方人民政府有关部门接到报告后，应当立即报告本级人民政府和上一级主管部门；必要时，通报有关主管部门。国务院有关部门接到报告后，应当立即报告国务院；必要时，通报有关主管部门。

行政机关对重大、紧急信访事项和信访信息不得隐瞒、谎报、缓报，或者授意他人隐瞒、谎报、缓报。

注解

本条是关于重大信访事项应急报告制度的规定。

本条第1款中的“重大、紧急信访事项和信访信息”，主要是指涉及面广、社会影响大或者事件紧急，以及有可能出现群体性事件或者过激行为等的信访事项和信息，如果不及时采取应急措施予以处理，就可能造成恶劣的社会影响、巨大的损失或者严重影响社会稳定。“必要时”，是指事出紧急，不报告有关主管部门尽快采取果断行动就可能造成事态扩大，不利于控制局面的情况。

配套

《中华人民共和国突发事件应对法》；《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第27条；《中国证券监督管理委员会信访工作规则》第15条；《环境信访办法》第25条；《老干部信访工作暂行规定》三；《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》第5条

第二十七条　【重大信访信息的控制】

对于可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息，有关行政机关应当在职责范围内依法及时采取措施，防止不良影响的产生、扩大。

注解

对于可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息，仅仅履行报告制度是不够的。为了能够及时有效地控制事态，防止造成重大社会影响和严重的生命、财产损失，接到报告的有关行政机关应当在各自的职责范围内，采取果断措施，防止不良影响的发生、扩大。但是，有关行政机关在采取措施防止不良影响的产生、扩大时，必须注意：第一，采取的措施必须在法定的职权范围内，否则将构成越权或者滥用职权；第二，必须按照法定的程序采取法律允许的措施，尤其是采取限制人身自由的强制措施更需要严格依法办事，否则，不但不可能控制事态，处理不慎还可能使情况进一步恶化；第三，采取的措施必须及时。

应用

19.对重大、紧急信访事项处理不当，造成严重后果的，应承担哪些责任？

（1）本地区、单位或部门发生越级集体上访或群体性事件后，未认真落实上级机关的明确处理意见，导致矛盾激化、事态扩大或引发重复越级集体上访，造成较大社会影响的，对负有直接责任者，给予记大过、降级、撤职或者开除处分；负有主要领导责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分；负有重要领导责任者，给予警告、记过、记大过或者降级处分。

（2）对重大信访突出问题和群体性事件，应到现场处置而未到现场处置或处置不当，造成严重后果或较大社会影响的，对负有直接责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分；负有主要领导责任者，给予记过、记大过或者降级处分；负有重要领导责任者，给予警告、记过或者记大过处分。

（3）前述两种行为，还应当根据《中国共产党纪律处分条例》承担相应的党纪处分。

配套

《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第27条；《老干部信访工作暂行规定》三；《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》第6、7条；《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第5条