第四节　农事法的主要立法规范与调整方法

正如前文所述，农事法是一个涉及范围极广，法律性质也较为多元的法律部门。农事法的法律属性兼有公法、私法和社会法的多元性。农事法以调整特定农业和农村经济、社会关系为对象，在特定农业和农村经济关系中，农业和农村经济活动中的民事关系由民法调整，民法属私法领域；农业和农村经济活动中的行政关系由行政法调整，行政法属公法领域；农业和农村经济活动中的经济管理关系由经济法调整，经济法属社会法领域。从涉及经济关系中的调整对象上看，私法的调整对象为平权性质的平等经济关系，公法的调整对象是行政性质的不平等经济关系，社会法的调整对象是管理性质的不对称经济关系。[2]

一、公法规范与调整方法

传统的法学分类标准认为，公法与私法的区分依据主要在于其所调整的主体之间的关系是平权型关系还是隶属型关系，平权型关系即二者地位平等，典型的代表是民法，民法调整的是平等主体之间的人身关系和财产关系；隶属型关系即二者是上下级关系，典型的代表是行政法，下级必须服从上级，个人必须服从政府。

显然存在着上下级之间、管理与被管理关系的法律一般属于公法规范。《农业法》作为管理农业和农村经济的一部法律，自然应当属于公法范畴。这部法律在管理农业和农村经济时的主要特征是：（1）以国家意志的形式出现，具有高度的权威和普遍的约束力；（2）以明确的、具体的而又稳定的法律规范形式，规定了人们在农业和农村经济活动中的权利和义务关系；（3）以国家强制力来保证其贯彻实施；（4）能建立和维护稳定农业和农村经济活动的正常秩序，以保证其他各项管理手段的正常运转而发挥各自的作用。

在农事法领域，具有公法性质的法律数量巨大。单是我国现行有效的以农业行政法为核心的立法主要有：《渔业法》、《种子法》、《畜牧法》、《动物防疫法》、《农业机械化促进法》《农产品质量安全法》等为补充的涉农法律近20部，涉农行政法规30多部，包括《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《植物新品种保护条例》、《野生植物保护条例》、《基本农田保护条例》等，农业部部门规章近60部，加上各省级、部分具有立法权的市的地方性法规和政府规章，构成了较为完整的农业行政法法律体系，这些也是农业行政执法的实体法律依据。这些法律法规详细规定了农业行政执法的内容和权限，涉及农药、种子、肥料、兽药、饲料、饲料添加剂和农机等农业生产资料和农业投入品生产经营的监督管理，基本农田、森林资源、草原、国家和地方重点保护野生动植物资源、农业遗传物质、渔业资源和渔业水域环境等农业生态环境资源保护方面的监督管理，农机作业监理、渔港交通安全、渔业船舶安全等农业生产秩序等方面的监督管理，农产品质量安全、农业转基因生物安全、动植物检疫防疫监督等农业和农产品质量安全方面的监督管理，以及植物新品种权等农业知识产权保护等方面的监督管理，等等。

除了以上农事法的立法规范外，《行政处罚法》《行政诉讼法》《行政复议法》等公共法律法规是农业行政执法首先要遵循的法律规范，对于涉农行政机关而言是更为重要的行政执法依据。

实践中农事法行政主体一般采取行政命令、行政许可、财政税收等手段对农业和农村问题进行调整。农事法上的行政命令与一般的行政命令相比一般具有突发性特点。例如，国家为了防止禽流感和其他动物传染性疾病的蔓延，下令封杀感染禽流感的家禽、扑杀牛羊等；又如，地方政府下达行政命令，禁止在城市周边一定范围内农民焚烧秸秆，防止空气污染。采用指令性调整方法时应当特别慎重，一般是出于保护更为广泛、更加重要的社会利益。如国家为保护农业资源，明确规定了特定时期的禁猎、禁渔、禁牧制度，其目的在于保护动物的自我繁衍，如果不采取措施将导致农业动植物资源无法恢复的减少甚至消灭。

国家依法通过财政税收杠杆调整农业，是国际范围内各国普遍采取的公法调整的方法。例如，国家通过财政转移支付制度，给种粮农户、养猪专业户直接补贴以及通过减免农业税等方式支持农业发展。财政税收方式虽然不直接具有指令性的性质，例如农业相对人可以拒绝接受农业补贴，但在性质上仍然属于公法的调整方法。反之，国家通过农业信贷的方式支持农业的发展，由于具有平等和有偿的性质，则属于私法的调整方法。此外，财政税收等公法的调整方法与指令性调整方法相比，不具有强制性的特点。

在农事法领域，有时候也需要运用刑法的调整方法。在行政公权和私权调整方法都不起作用，且相对人违反国家农业法已经到了需要运用国家强制力的时候，刑法的调整方法具有其他调整方法所不能起到的作用。如农村中对于基层组织选举中出现的贿选、强迫等行为、对农民家庭财产严重的侵权行为、对非法占用耕地等行为，情节特别严重的，构成犯罪的，应依照刑法规定追究刑事责任。刑法的手段为维护农业经济秩序以及农村社会的法治建设提供了可靠的保障。

二、私法规范与调整方法

传统法学理论认为民法作为私法存在三大原则：契约自由与所有权绝对、过错责任。查士丁尼《学说汇纂》指出：公法的规范不得由个人之间的协议而变更。而私法规范则是任意性的，可以由当事人的意志而更改，它的原则是，对当事人来说，协议就是法律。这说明，公法的规定是强制性的，当事人必须无条件遵从；而私法的规定则是任意性的，可依当事人的意志而更改。也就是我们今天所说的意思自治原则。

实际上，在农事法领域，民事法律关系的类型和产生的纠纷相对城市居民更为多样、更加复杂。根据人民法院的统计，近年来审理的涉农案件的特点和趋势主要存在以下四个方面：一是传统涉农民事案件如离婚、抚养、赡养、继承、相邻关系、人身财产损害赔偿、民间借贷等纠纷增多，并呈明显上升趋势，是当前涉农民事案件的主要特点。二是劳务雇佣纠纷、劳动争议等农民工权益保护案件不断增多，日益成为涉及“三农”案件的热点问题。这类案件虽然个案标的不大，但是与农民工的切身利益息息相关。三是农村土地流转合同、土地使用权转让合同、土地补偿费分配等纠纷开始出现。此类案件往往涉及当地政府和集体经济组织，影响大，调解难度大。四是涉及农产品质量和农业生产纠纷案件时有发生，此类案件处理难度大，涉及方方面面的问题，案情复杂，案件的当事人法律知识欠缺，往往面临鉴定难、举证难和损失评估难等问题，承担了较大的败诉风险。

据某地处洞庭湖区的县级法院统计，从2003年1月至2006年8月共受理各类涉农民事纠纷案件1928件，占民事案件总数的53.8％，且逐年呈上升趋势（2003年355件，2004年489件，2005年672件，2006年1月至8月412件）。这说明目前，在我国县域范围内，涉农民事纠纷已经成为主要的民事纠纷类型。这类涉农案件如果处理不当，极易引起涉稳及群体性事件的发生，影响县域经济的健康发展和社会主义新农村建设的有序进行。

2008年全国法院共审结涉农案件232615件，同比上升35.81％，2009年1月至5月，这一增长势头更为突出。在案件数量大幅增加的同时，疑难复杂类型案件显著增多，出现了许多新情况和新问题。2008年11月，最高人民法院对全国多个省区市进行了广泛调研，在充分分析、论证的基础上最终于2009年6月出台了《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》。该指导意见提出：要严格执行物权法、农村土地承包法以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的相关规定，加大对违法收回、调整承包地等侵害土地承包经营权，尤其是侵害农民工土地承包经营权各项权益纠纷案件的审判力度，切实维护农民土地承包经营各项权益。统筹协调维护土地承包经营权与促进土地承包经营权流转之间的关系。促进土地承包经营权流转，重要目标在于增加农民收入、提高农业发展水平和竞争力。要按照既有利于土地承包经营权有序流转和规范流转，也有利于农民土地承包各项合法权益充分保障的原则，切实审理好有关违反法律、国家政策规定，借土地承包经营权流转之名损害农民土地承包经营权的纠纷案件。对返乡农民工因土地承包经营权流转费用明显偏低或者返乡后流转合同期限尚未届满而引发的纠纷，特别是返乡农民工因此陷于生活困难的案件，要在当地党委领导、政府支持下，加大调解力度，多做对方当事人的工作，努力实现双方当事人利益的平衡。调解不成的，应当根据当事人和案件的具体情况，按照公平原则妥善处理，以最大限度避免返乡农民工因生活无着而引发新的社会问题。认真审理好国家有关家电下乡、汽车下乡、农机下乡、家电汽车以旧换新等拉动内需政策措施落实过程中出现的产品质量、损害赔偿等侵权纠纷和合同纠纷案件，依法充分维护农民的合法权益，通过司法手段为国家相关优惠政策切实惠及农民群众提供保障。进一步发挥司法审判职能，在劳动条件、安全生产、劳动报酬，以及工伤、医疗、养老保险等各个方面，引导和树立城乡平等的社会观念。对因就业歧视等引发的纠纷案件，要按照促进城乡平等就业、推进城乡经济社会发展一体化以及有效化解农村就业压力的指导原则，做好审判及相关工作。不断强化返乡创业、就地就业农民工合法权益的司法保护工作，积极探索、稳步推进返乡创业、就地就业农民工合法权益司法保护制度措施，为农民工返乡创业、就地就业创造有利司法环境。按照《物权法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的相关规定，妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷。在审理因土地补偿费分配方案实行差别待遇，侵害当事人利益引发的纠纷案件中，要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。

就农事法的私法规范而言，涉及的民商事法律非常的庞杂。农民和农业生产经营组织以及其他涉农组织之间及其相互之间的民事活动，则完全适用民法和商法的有关规定。民法的规定如《民法通则》、《物权法》、《合同法》、《侵权责任法》、婚姻法《继承法》等，商法的规定，如《公司法》、《农民专业合作社法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》以及外商投资企业法等商事组织法。民商法所确立的原则和主要的规则在农事法领域均通行不悖，自不待言。

三、社会法规范与调整方法

社会法概念的提出是一个比较晚近的事情，近年来社会法在我国逐步推广并被认可，随着“三农”问题的日益严峻，人们逐渐开始用社会法的眼光观察和分析“三农”问题。有学者指出：“三农”问题不只是农业、农村、农民的问题，更是一个具有普遍社会意义的问题。从利益的归属上看，“三农”问题的解决不仅仅基于对农民利益的维护，而是对社会整体利益的维护。如果从利益的角度将法律分为维护国家利益的公法、维护社会利益的社会法、维护私人利益的私法，那么“三农”问题应当归属于第三法域——社会法的范畴。

该学者进而指出：私法由于其只能解决农民内部的利益冲突，而国家行为除了对农业进行有限的政策性扶助外，不能对属于市民社会内部的事务有任何作为。例如，国家不能再像毛泽东时代使用党的政策或者国家行为，指令知识青年再次下乡支援农村的建设，不能以强行的指令命令国有企业大量吸收农民工人，以减轻农业人口的负担等。这种私人领域对国家行为存在着既需求又排斥的状态，归根到底是市民社会与政治国家之间的张力作用的结果。而近年来学界对第三法域和社会法的理论研究正好为“三农”问题的解决所面临的这一两难境地提供了良好的解决方法。[3]

从社会法的角度看，主要是农村产业结构调整和城市化过程中所引发的社会问题，最为急迫的是农村剩余劳动力转移问题和农村社会保障问题。我国社会保障事业一直将重点放在城镇，而占全国总人口过半的中国农民却被拒之社会保障大门之外，已市民化的农民工参加养老保险、医疗保险的比例也很低，尚未市民化的农民工更不可能进入社会保险范围。这些问题亟须通过劳动法和社会保障法的逐步完善来解决。