适用导引

1986年9月5日经第六届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《条例》），自1987年1月1日起实施以来，《条例》在维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民合法权益，预防和减少犯罪等方面发挥了重要作用。但是随着经济和社会的不断发展，社会治安出现了新情况、新问题，《条例》已经不能适应社会治安管理的需要。1994年5月12日，第八届全国人大常委会第七次会议曾经对《条例》做了个别内容的修改。

《治安管理处罚法》是在总结《条例》实施经验的基础上，对治安管理处罚制度的进一步完善。与《条例》相比，《治安管理处罚法》在维护社会治安秩序和公共安全、保护公民合法权益的基础上，增加了保护法人和其他组织合法权益、规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责的规定，赋予了公安机关更多的权限和手段。如将吊销公安机关发放的许可证和限期出境、驱逐出境新增为处罚种类，将违反治安管理行为由原来的73种增加到现在的238种，还赋予了公安机关办理治安案件必需的扣押、检查、追缴、收缴、取缔等强制措施。

（一）《治安管理处罚法》新增加的违反治安管理行为

《治安管理处罚法》新增加的违反治安管理行为主要有：扰乱大型活动秩序的行为；扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的行为；投放虚假的危险物质扰乱公共秩序的行为；违法举办大型活动的行为；以滋扰他人的方式乞讨的行为；发送信息干扰他人正常生活的行为；强迫交易的行为；拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的行为；违法承接典当物品的行为；非法收购国家禁止收购的物品的行为；擅自经营需要由公安机关许可的行业的行为；饲养动物干扰他人正常生活的行为等等。这些行为大都是新形势下出现的新问题，有的还比较突出，危害性大，因此，新法规定对这些行为应当给予治安管理处罚。

（二）《治安管理处罚法》对处罚程序所作的主要修改

根据《行政处罚法》的规定和法治原则的要求，《治安管理处罚法》对违反治安管理行为的调查、决定、执行和救济都规定了具体、细致的程序。主要是：规范了检查、扣押等行政强制措施的适用程序；规定了公安机关作出治安管理处罚决定前的告知程序；明确了非法证据排除规则，以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据；对2000元以上罚款、吊销许可证等处罚规定了听证程序；修改了治安管理处罚简易程序的适用条件，明确人民警察对于违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者200元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定；规定派出所可以作出警告或者500元以下罚款的决定；取消了行政复议前置的程序，明确当事人对治安管理处罚决定不服的，既可以依法申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼；规定县级以上人民政府公安机关可以作出治安管理处罚决定；修改了行政拘留暂缓执行的规定等。

（三）治安管理中的调解

《治安管理处罚法》首次将化解社会矛盾、增进社会和谐写入了法律。对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以根据《治安管理处罚法》的规定，本着化解矛盾纠纷、维护社会稳定、构建和谐社会的要求，尽量予以调解处理。对因家庭、邻里、同事之间纠纷引起的其他违反治安管理行为，情节较轻，双方当事人愿意调解的，如制造噪声、饲养动物干扰他人正常生活等治安案件，公安机关也可以调解处理。为确保调解取得良好效果，调解前要及时依法做深入细致的调查取证工作，以便查明事实、收集证据、分清责任。调解要坚持合法、公正、自愿、及时的原则，除涉及个人隐私或者违反治安管理行为人和被侵害人都要求不公开调解的外，公安机关对治安案件进行调解时，要公开进行。

在《治安管理处罚法》出台后，公安部发布了《公安部关于规范违反治安管理行为名称的意见》（公通字〔2005〕95号），明确治安案件的案由共151种。同时，根据实践中出现的新问题公安部先后颁布了《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》（公通字〔2006〕12号）和《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》（公通字〔2007〕1号）两个解释。此外，对于一些特殊行业和活动的治安管理，国务院和公安部有一些专门的规定，例如《保安服务管理条例》、《旅馆业治安管理办法》、《废旧金属收购业治安管理办法》、《大型群众性活动安全管理条例》、《企业事业单位内部治安保卫条例》、《公安机关实施保安服务管理条例办法》、《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定》、《租赁房屋治安管理规定》、《港口治安管理规定》、《机动车修理业、报废机动车回收业治安管理办法》、《沿海船舶边防治安管理规定》、《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》等，但是这些规定都不能与《治安管理处罚法》的规定相冲突。根据2004年公安部印发的《关于保留修改废止部门规章及规范性文件的通知》，上述法律文件中的《租赁房屋治安管理规定》、《机动车修理业、报废机动车回收业治安管理办法》、《沿海船舶边防治安管理规定》、《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》等属于决定修改的部门规章。

在此需要说明的有六点：一是，《群众性文化体育活动治安管理办法》（公安部令第44号）已经被2010年公安部令第114号予以废止，主要内容已由《大型群众性活动安全管理条例》进行调整。二是，《典当业治安管理办法》（公安部令第26号）已经被2005年商务部、公安部令第8号予以废止，相关内容由新的《典当管理办法》进行调整；三是，《废旧金属收购业治安管理办法》颁布后，国务院发布了《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（2002年）和《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（2003年），生产性废旧金属收购业的特种行业许可制度、非生产性废旧金属收购主体的事前备案制度被先后取消。《废旧金属收购业治安管理办法》中的相应内容因此失效，但其他内容仍然有效。如关于个体工商户不得收购生产性废旧金属的规定、禁止收购的金属物品的有关规定等。2007年3月27日改革委、公安部、建设部、工商总局、环保总局令第8号公布的《再生资源回收管理办法》对《废旧金属收购业治安管理办法》中的登记制度作出进一步规定。需要注意的是，《再生资源回收管理办法》的施行并不影响此类规定的效力。四是，关于交通安全方面的处罚，统一由《道路交通安全法》作出规定。五是，《旅馆业治安管理办法》已经由2011年1月8日公布的《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（国务院令第588号）作出修改。六是，2011年2月25日全国人大常委会通过的《刑法修正案（八）》对强迫劳动罪、敲诈勒索罪等犯罪构成要件作出修改，并将酒驾、恶意欠薪等行为入罪，这些都直接影响违反治安管理行为与犯罪行为的区分，务请读者注意。