分说：章程条文与社会常情及其变态
典章制度，历来是认识中国社会历史文化的枢纽。设官分职，用人行政，则是王朝统治秩序确立与维系的基础。康熙皇帝曾将规制的建立与完善称为“制治保邦之道”，认为其“损益无一不关乎黎庶”(1)；光绪也在上谕中强调：“廓清积弊，明定责成，必从官制入手。”(2)有鉴于此，晚近史家好将典章制度作为认识中国社会历史文化的纲领钥匙。于制度史颇有心得的史家吕思勉指出：“然官制实为庶政之纲，研求史事者必不容不究心，最好以官制与他种制度相参考，既就一切政事求其属于何官，更就凡百职官求其所司何事，更通观前后而知其所以变迁之由，考诸并时而得其所以分职之故，则不独官制可明，即于一切庶政，亦弥觉若网在纲矣。”(3)
清季遭逢千古未有的大变局，集历代王朝体制之大成的清代体制难以从容应对，为了图存，必须应变，于是中国继隋唐以后再度出现整体性制度变更，以政体变革为主导，包括官制、司法、财政、金融、军事、社会、教育等各方面，体制全面转型，各种牵涉西学、东学和中学的观念层面的变化，最终落实于机构增置与制度建制，并通过各项制度的实施贯彻而得到体现。其进程在民国时期进一步全面展开，其影响则一直延续至今。除了少数“仍旧”或“全新”外，多数情况是“古已有之”而“变化多端”甚至“面目全非”，导致今人既不易理解前人的种种观念行为的文本意涵，又无法深究今日各种制度规定及其运行的来龙去脉，造成诸多误读错解。因此，政体变动成为近代中国知识与制度转型的枢纽，也是了解中国的过去，认识现在和把握未来的关键所在。
对此重大而复杂的问题，相关史料又极为丰富，既有研究却显得相对表浅，尤其是与近年来海内外学人关注较多的知识转型相比，制度变动的探讨进展相对滞后。在长期吸收同化外来文化的中国土壤之上，建构移植进来的全新体制，自然遭遇古今内外观念体制相隔悬殊，如何兼容而不变质的难题，改制之初，便已引起参与其事的中外官绅的百般困惑。而既变之后，用格义的眼光重新审视，更加不能把握领悟其中的种种玄奥。相比于体制层面脱胎换骨式大变局的丰富、周折、复杂，后来的历史叙述多少显得平淡，究竟这一改变中国政体发展进程和形态的大转折，何以成为古今历史的分水岭，又如何认识理解前后截然不同的设制本意和运作规则，既有研究尚未提供令人信服的答案。
存在的困难和问题主要有五方面：
1．研究者习惯用后出外来的观念解读原有的制度，指示变化的方向，将前后截然不同的体制做简单对应，由此产生大量误读错解，很难认识原有建制与近代变制各自的特性。如用中央、地方的观念看待内外官制和行政层级区划，用成文法和习惯法乃至刑法、民法的观念指称原有律法等。
2．将章程条文简单地等同于事实，且未能深究文本和体制的复杂来源和演化的所以然，尤其是近代制度转型牵涉古今中外众多层面，必须纵横贯通，才能驾驭得当。
3．静态地搭建典章制度的框架，低估中国地广人众造成地缘民情的时空差异，忽视制度变动因时因地而异的展开进程以及形态差别。
4．讲制度脱离具体人事，只见制度的架构，不见人事的作用。就历史进程的具体而言，因时因地而异固然由于时空不同的关系，更为关键的还是因人而异作用其间。即使时空条件大致相当，人事有别，制度的实态也会迥异。
5．未能将制度沿革放入历史进程整体脉络之中的适当位置，用分科治学的专门化眼光，将制度研究作为独立的专史做孤立的考察，不及制度与各方面的复杂联系。在把握整体联系的基础上，进而以制度为纲领脉络，才能驾驭贯通历史的各时段和各方面。
导致研究进展缓慢的直接原因之一，是近年来中国研究多受国际学术变化的影响，而制度研究综合性地牵涉历史文化、社会国情的各方面，恰为海外学人的弱项，无法真正内化，使之很难进入制度研究的高深层面，为深化相关领域的研究带来强劲的外力推动。当然，食洋较少，未必就是优势所在。进一步深究，近代以来崇尚分科治学、专题研究的所谓科学化取径，以及日益严重的挟洋自重的学风，使得用外来间架条理本土材料成为法则标准，决定了基本学术取向，今日的极端表现，在于对问题的严重性普遍失去意识，以为合理，不觉得有反省的必要，更不用说有反省的能力。因此，在这一对研究中国社会历史文化具有主导性的领域，有必要重新建构认识理念、话语系统和研究方法。
1941年6月金毓黻为中央大学历史学系撰写的《治史纲要》，有助于理解典章制度研究之于认识中国社会历史文化的枢纽作用。该纲要仿《大学》的三纲领、八条目之义，亦为三纲八目。三纲的前两项为：
第一、以研究制度文物为中心。说明：本系治史，侧重中国部分，故以研究制度文物为中心，应以各正史之书志及《通典》、《通考》、《会要》、《会典》诸书为研究对象。其前代治乱大事，如正史之纪传，及《通鉴》诸书所载，仍就制度文物有关联者从而研究之，其他则暂行从略。
第二、求通重于求专。说明：本系研究之要点，求通重于求专，以探求历代制度文物之因革损益为主，视断代、专门、国别各史皆为通史之一体。又如清代考证学之优点，亦尽量利用之，但亦用以求通，而非求专。凡作专题之研究，皆以力避支离破碎，求得贯通之旨为主眼。(4)
金毓黻的理念，直接针对“本系向未建立中心，致学子茫然无所适从”，希望以此有所改变，深一层则是对战前中国史学界唯重考据和专题研究时趋的纠偏，力图回归中国史学的正轨。上述二纲，显示研究制度文物的两项基本取法的重要价值，一是中心，二是贯通。以研究制度文物为中心，其实就是关注正史即政治史，这与清季至抗日战争战前所有新史学的主张颇异其趣，也与时下政治史的概念有所不同。中心说重在针对史事的散漫，讲究线索脉络，不仅可以贯穿历代治乱大事，而且可以决定治乱大事的轻重取舍，与典章制度关联性强的治乱大事或是相关方面，值得特别重视。
抗战期间，金毓黻特请贺昌群为中央大学历史系开设中国政治社会制度史课程，并专函说明，“系史系特开之课，与政治系之中国政治史旨趣不同，彼所重者政治，因而叙及政治之制度，其范围有限。至史系所开者，以政治经济并言，举凡《通典》、《通考》所列礼乐、官学、兵刑、钱谷诸门，无一不在网罗之中，则所赅者广矣。鄙意中大史系之特点，应以研究典章制度为中心，则吾兄所开之课，亦即中心之中心也。不惟兄应如是，即弟拟开之课亦侧重是点，专言宋代以来之制度，以与兄所讲者沆瀣一气，如是则兄乌所用其迟疑乎。”(5)以典章制度为中心研治历代大事，可以把握治乱兴衰的规律因缘，而避免就事论事。
贯通说主要针对分科治学的支离，倡导通与专相辅相成，将分门别类的专史整合为统一的历史。所谓求通重于求专，一则要以通为纲领，驾驭各种专史，将其贯通一体；二则要兼收考证专题研究的优点，使之利于求通。即在求是的原则下，破除门户之见，吸收各家各派之所长，融会贯通，提纲挈领地把握中国社会历史文化的因革损益，以制度文物为主轴经络，通贯整个历史的各个部分及其发展变化。
以制度变革为枢纽，重新理解和把握中外社会历史文化与制度的关系，总体上要摆脱近代制度研究中套用西方观念模式的弊端症结，将制度研究由静态描述放回历史进程之中，通过实证研究，在经得起验证的成果的基础上，完成理论建树和方法探索。其创新性和特色，即针对原有的局限而来，主要包括两方面，其一，摆脱近代以来新名词概念的格义附会，建构一套符合观念体制本意的话语系统。其二，摆脱套用外来框架的认识及表述模式，形成行之有效的研究方法。具体为：1.回到历史现场，在原有语境中把握固有制度的指称话语及其设制本意，认识不同建制的结构和特性。2.在西学、东学和中学的冲突融汇中探究变制的由来和中西新旧体制的分别及联系，理解变制的文化和社会渊源。3.注意体制变革时章程条文与社会常情及其变态的相互关系，考察制度规定与具体实情的异同。4.注重人事及社会关系对于制度建构和运作的影响制约，尤其是朝野之间、中枢与各地之间不同利益群体的博弈所产生的相关作用。5.时空变化所导致的变制差异。6.将制度研究置于历史的整体联系之中，求得历史的整合贯通。
近代学人于研究制度成绩卓著，心得亦多，就取径做法而论，钱穆所说尤著功力见识。他说：“本来政治应该分为两方面来讲：一是讲人事，一是讲制度。人事比较变动，制度由人创立亦由人改订，亦属人事而比较稳定，也可以规定人事，限制人事。”作为史学里的一项专门学问，制度研究要注意七个方面。
第一，讲一代制度，必先精熟一代的人事。若离开人事单看制度，则制度只是一条条的条文，似乎干燥乏味，无可讲。而且亦是明日黄花，也不必讲。
第二，任何一项制度，绝不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行。
第三，制度虽像勒定为成文，其实还是跟着人事随时变动。某一制度之创立，绝不是凭空忽然地创立，必有渊源，在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐创立。某一制度之消失，也绝不是无端忽然地消失，必有流变，在此项制度消失之前，已有其后影，渐渐变质。如此讲制度，才能把握各项制度的真相，否则仍只是一条条的具文，决不是能在历史上有真实影响的制度。
第四，某一项制度逐渐创始而臻于成熟，在当时必有种种人事需要，逐渐酝酿，又必有种种用意，来创设此制度。这些在当时也未必尽为人所知，一到后世，则更少人知道。但任何制度的创立，必然有其外在需要和内在用意。纵然事过境迁，后代人都不了解了，即其在当时也不能尽人了解，但到底不是秘密。在当时乃至在不远的后代，仍然有人知道该项制度的外在需要与内在用意，记载在历史上，这是讨论该项制度所必须注意的材料。否则时代已变，制度已不存在，单凭异代人主观的意见和悬空的推论，决不能恰切符合该项制度在当时实际的需要和真确的用意。
第五，任何制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。所谓得失，即根据其实际利弊而判定。而所谓利弊，则指其在当时所发生的实际影响而觉出。因此要讲某一代的制度得失，必须知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映。这些意见，才是评判该项制度之利弊得失的真凭据与真意见。而意见分为历史意见与时代意见，二者明显有别，应以历史意见为据，同时注意时代意见转化为历史意见。
第六，讨论一项制度，既要重视时代性，又要重视地域性。推扩而言，应重视其国别性。一项制度在这一国家这一地区获得成立而推行有利，但在另一国家另一地区，则未必尽然。正因制度是随时地而适应的，不能推之四海而皆准，正如其不能行之百世而无弊。讲论中国历史上的历代制度，应该重视中国历史的特殊性。若忽视这一点，如学术界时尚认为外国的一切都好，中国的一切都要不得，那只是意气，还说不上意见，又哪能真切认识到自己以往历代制度之真实意义与真实效用呢？
第七，历史的特殊性，牵连深入全部文化史。政治只是全部文化中一项目，若不深切认识到某一国家某一民族全部历史之文化意义，很难孤立抽出政治来讨论其意义与效用。(6)
尤其值得注意的是，钱穆将古往今来对于制度的认识分为历史意见与时代意见。所谓历史意见，指的是在制度实施时代的人们所切身感受而发出的意见。这些意见，比较真实而客观。待时代隔得久了，该项制度早已消失不存在，而后代人单凭自己所处的环境和需要来批评历史上已往的各项制度，则为时代意见。时代意见并非全不合真理，但不该单凭时代意见来抹杀历史意见。如民主政治时代不再需要皇帝，可是不能凭这一时代意见来一笔抹杀历史，认为从有历史以来，便不该有皇帝，皇帝总是要不得，一切历史上的政治制度，只要有皇帝，便是坏政治。正如壮年人不要睡摇篮，便认为睡摇篮是要不得的事。而在婴孩期，让他睡摇篮，未必要不得。单就中国历史论，如今所传历代名臣奏议之类，便是极该重视的材料。那些人在历史上所以得称为名臣，其奏议所以长期流传诵览，正因为他们的话在当时便认为是可以代表时代意见的。只有在当时成为时代意见，后来才能成为历史意见。重视这些历史意见，正如重视自己的时代意见般。两者之间有精义相通，并不即是一种矛盾与冲突。
钱穆的意思，其他学人也多少论及。例如民国学人好从经济角度论史，有人不以为然，认为历史上政治毕竟重于经济。清季新史学兴，批评中国无史，只有一家一姓的谱系。实则民族的存亡，在相当长的时期内系于王朝的兴衰，亡国即灭种的例子比比皆是。这些都是不能以后来观念评议史事的典型。不过，历史意见与时代意见的分别及联系，还不仅如钱穆所说的可以转移。经历过清季民国的知识转型，时代意见与历史本事相当隔膜，却已成为后来的习惯，导致今人既不易理解前人种种观念行事的本意，又难以深究今日各种制度规定及其运行的来龙去脉，造成诸多误读错解，未能深入认识内外新旧各种因素影响制约知识与制度转型的相关规律及遗存问题。即使如钱穆这样具有高度自觉的学人，也往往不由自主地使用时代观念指称前事，丝毫不觉得有何不妥。他以中央、地方架构贯穿讲述历代政治制度，即为显例。
言及体制的历史意见，即使历代政书，所述也往往出现因人因时而异的情况。晚清变制，又涉及朝野上下、体制内外乃至东西两洋，观念制度的中西新旧缠绕处处剪不断理还乱。各种改制取法东西各国的法理政制，所输入的新知蓝本及其表述概念，与固有制度及其文化含义往往形同实异，不同知识背景的人讨论同一问题，既有因立场、经验、利益各异而判断主张截然不同的状况，也有由观念话语差异引发的看似针锋相对，实则互不交集的情形。在内外观念体制千差万别而又彼此“格义”的语境下，亲历者已经陷入“当局者迷”的困惑，后来人更加受制于后出知识的预设，而对新旧递嬗之际的复杂纠结缺乏自觉，丝毫没有旁观者清与后见者明的优势。倘若对相关文本史事的本意真相缺乏辨析把握，所做判断与实情不免大相径庭。如清代体制集历代王朝制度之大成，以保障皇权的绝对权威为宗旨，制度设置呈现自上而下的分权制衡，尽可能减少官员的统属，而直辖于皇权，尽可能弱化有章可循的约束，以便君主乾纲独断。所以官制以文武及内外官职划分，着重内外相维。清季试图以此对应外来政体的“中央”与“地方”，讲究上下有序。因新旧制度的立意有别、结构不同，产生令朝野各方头痛不已的难解之结，争拗持续不断，迄清亡未能尘埃落定，对民初政制不定以及社会动荡具有深远影响。(7)
研究制度，章程条文固然是重要凭据，可是如果将文本所记等同于制度实情，则不仅过于拘泥，甚至可能离题万里。清代实际起作用的制度往往没有章程可循，不过却有潜在规则，等到形成章程，则或者已经形同虚设，或是开始发生变化。军机处即为典型。
典章制度的研究贯通历史整体，本为中国史学的强项，近代学术大家如陈寅恪、吕思勉、钱穆、梁方仲、严耕望等人的古代制度研究成效卓著，在驾驭史料，贯通史事方面尤其具有方法意义，与杨树达、傅斯年、顾颉刚等人研治先秦经典、性命古训、民间传说的取径做法有异曲同工之妙。若与国际跨文化传通比较研究的理念方法相结合，运用于资料百倍扩增、相关史事联系更为曲折复杂的近代历史，不仅能够大幅度深化制度研究，呈现本相的丰富多彩，而且可使方法更加提升完善，效用大增。
研治制度，言之有据，只能聊备一说，还要考察所据为实情抑或说辞。在掌握和驾驭史料、把握章程条文与社会常情及其变态等关键处，因清季改制在取法域外的同时亦有稽古变通，加之各类资料遗留数量巨大，散佚亦多，较研究历代典章制度更具难度和挑战。无论从问题的重要性还是资料的丰富性看，清季制度变革不仅应该成为晚清史研究的重点，而且可能成为制度史研究的制高点。
将前贤研治古代典章制度的良法移植于近代制度研究，须以西学、东学、中学为支点，沟通古今中外，不以变化为进化，不以现在为现代，打破分科的藩篱，不受后来分门别类的局限，从多学科的角度，用不分科的取法，将观念与制度融为一体，以政体变革为核心，努力回到历史现场，避免用外来后出的观念误读错解，尤其要防止将前后不同的政体和法理进行格义比附，注意中西新旧各种因素的复杂纠葛，把握观念变化与制度变动的关系，全面探究近代政体变革的全过程和各层面，依时序揭示和再现近代各级各类制度变动在不同时段、不同层面的渊源流变等时空演化进程，从而使对体制变动的认识与史事的本相协调一致。在熟悉国情体制的基础上，总结吸取近代制度兴革的经验教训，深化对未来变革取向的理性思考。
本编由以下各人撰写：总说、分说，桑兵；第一章，廖志伟；第二章，曲霞；第三章，刘增合；第四章，吴昱；第五章，闫强；第六章，林剑。
(1) 伊桑阿等纂修：《大清会典》（康熙朝），载沈云龙主编《近代中国史料丛刊三编》第72辑711册，序，文海出版社，1992，第5-6页。
(2) 《光绪三十二年七月十三日上谕》，载中国第一历史档案馆编《光绪宣统两朝上谕档》第32册，广西师范大学出版社，1996，第128页。
(3) 吕思勉：《中国制度史》，上海教育出版社，1985，第651页。
(4) 金毓黻：《静晤室日记》第6册，辽沈书社，1993，第4738-4741页。
(5) 金毓黻：《静晤室日记》第6册，第4870页。
(6) 钱穆：《中国历代政治得失·前言》，生活·读书·新知三联书店，2001，第4-7页。
(7) 参见关晓红：《清季外官改制的“地方”困扰》，《近代史研究》2010年第5期。