第二章 自贸区的国内探索与全球借鉴
第一节 自贸区与国内经济开发区的比对
改革开放伊始，整个社会的底层构造还不完善，如果是在全国范围内去实施和推动改革开放，很多措施在这样的背景下并不能够行得通，而且还可能会导致改革失败。在这种情况下，选择在不同的地区去设立一些相对来说较为特殊的经济区域作为改革开放的试验田，无疑是明智之举。按照这样的一种思路在改革开放的前期，推进开放和改革战略相继取得了一定的成效，比如最早的“经济特区”，以及之后新开辟的“沿海开放城市”和“沿海经济开放区”，另外还有就是“开发区”和“高新区”。
当前，我国经济发展的过程中出现了一些难题，解决这些深层次的问题，特别是突破制度上的桎梏，既与地理区位特征有关，也与行业技术特性相关；既与社会治理体系有关，又与政府管理体制及政策措施等诸多因素密切相关。当前的经济手段已难以维系经济的高速发展，就需要采取更加综合的举措来解决这一系列问题。自贸区注重于从多个角度去综合把握重点，大到区域规划、社会治理和政府管理，例如各项政策如何去实施落地；小到企业的组织与市场，不断去探索发展新模式，满足经济发展的要求。接下来本章从经济制度安排差异、经济治理模式差异、主导产业差异、区域竞争模式差异、政府管理制度差异五个方面将自贸区与经济技术开发区等经济开发区进行比对，并对自贸区制度的优越性进行分析。
一、经济制度安排差异
自贸区经济制度安排实质上是自由港政策的关税隔离区，而且其在贸易和投资等方面比世贸组织有关规定具有更加优惠的贸易安排。自贸区需要在主权国家或地区的关境以外划出一部分特定的区域，在这个区域之内外国商品能够被准许豁免关税并且自由进出。在自贸区内外国船舶得到允许可以自由进出，外国货物进口不需要交税，进口货物的配额管制也取消了，实际上自贸区也是一个国家对外开放的一种特殊的功能区域。自贸区具备很多特点，例如具有自由港，能够吸引外资设厂，从而发展出口加工企业，同时自贸区还允许和鼓励外资设立大的商业企业、金融机构等以此促进区内经济综合发展。
经济开发区是经济技术开发区、高新技术开发区、高科技工业园以及各类产业工业园（如汽车工业园、化学工业园、农业开发区等）的统称。经济开发区的经济制度安排特征主要体现在税收、用地等政策优惠。比如政府在某一区域设定经济开发区，对在开发区成立的企业给予减免税收和用地价格便宜等优惠政策。
二、经济治理模式差异
自贸区的经济治理理念关键在于力求推动制度创新，简化行政流程，提高行政效率，妥善处理公共经济事务，从而达到“善治”，即在稳定的法律制度框架下，经济实现持续稳定健康发展。例如南沙自贸区政府启动了政府权责清单制订和推进行政审批制度改革工作，初步梳理了南沙区向省、市所申请的行政审批事项，其中包括废除了67项行政审批科目和43项备案科目，另外也包括了转移和整合行政审批15项、备案7项，市场准入审核事项由原来的101项缩减到现在的12项。制定审批清单，调整各类审批流程，优化注册登记流程，争取试行“一颗印章管审批”。推行“一口受理”新模式。政务系统改革，“一口受理”登记改革结合并联审批企业设立的机制，大大简化了企业登记注册的流程，企业可在1个工作日内获得8个相关部门颁发的文书证章。同时，在全国范围内率先将《海关报关单位注册登记证书》整合进海关“一口受理”系统。而国内经济开发区虽然也在经济治理方面做出了诸多努力，但影响力度和范围都相对有限。
“政企合一”这一模式是开发区实行的经济治理模式，这种模式的特点是开发区的行政机构能够同时具备管理者和开发商的双重功能，这样的功能能够提高办事效率，是开发区在建设初期最常选用的方式。但随着开发区规模不断壮大，经济体制逐步完善，这种模式的弊端慢慢显现出来。这种管理体制类似身兼数职，并不能很好地均衡分配精力，在一定程度上来看其实并不公平，公平竞争的原则遭到冲击。因此将开发区管委会的相关职能划分清晰是必要的，最主要的是规划、监管职能和独立法人主体经营职能这两点。
三、主导产业差异
自贸区的产业发展主要依托于其高度开放的经济体制，充分发展外向型产业。南沙自贸区连接港澳，可以借鉴并吸取港澳发展的经验。同时结合自身的优势，地处广州，便于吸收广州中心城区发展的经验，加快推动南沙航运物流、科技智慧等领域发展，促进南沙自贸区快速发展。给其他自贸区发展提供示范的样板，不断为整个中华民族实行新一轮的改革开放贡献力量。
国家选定部分适当的区域用作发展经济开发区，在完善相关的基础设施建设的基础上，充分挖掘该区域的潜力。同时政府也会提供一系列优惠待遇，使其能够稳健地发展。例如广州花都经济开发区的主导产业是汽车及零部件、新能源汽车、智能装备。每个经济开发区的主导产业可能有所不同，但是毫无例外均是遵循充分发挥开发区产业优势这一政策导向。
四、区域竞争模式差异
区域竞争模式是指改革开放以来，为了调动地方发展的积极性，通过中央向地方放权、财政税收、公共服务、考核等一系列制度安排和具体措施，使得每个地方成为推动本地经济社会发展的主体。自贸区由于拥有“政策高地”的优势，区域的海关监管、金融市场等领域高度开放，区内各项制度也相对宽松，主要发展外向型产业，与周边非自贸区地区产业发展形成错位竞争的局面，例如南沙自贸区着力发展的国际航运、物流和贸易中心等产业，与周边地区形成了良好的错位竞争局面。自贸区与就近自贸区之间的竞争力高低，主要取决于自贸区之间政策开放度、腹地水平、区位条件、经济治理水平的差异。经济开发区一般都有清晰的产业定位，主要集中于一个或几个产业，其相对于周边区域的竞争优势主要来自其税收、用地等政策优势，以及产业集群发展形成的规模优势。
五、政府管理制度差异
自贸区在最开始创建时由于基础条件各异，各自具备不同的功能，管理水平也相差较大，但是经过了几十年的竞争和发展，各国自贸区的管理已经慢慢地趋向于规范化。例如南沙自贸区着力推动行政管理创新，不断提高行政管理效率，广东省及广州市政府一方面通过专项补助加大财政支持，另一方面向新区下放包括开发建设、市场监管和公共服务等各类管理权限118项。明确将通过“负面清单”的方式下放部分经济和社会管理等多达60项行政权限，除确需由省级行政机关统一协调管理的事项外，原则上下放或委托南沙自贸区管理机构依法实施，极大地给予南沙自贸区的高度自主权（南沙自贸区管理机构设立前，由南沙开发区管委会、南沙区政府依法实施）。
行政主导模式是开发区管理体制的主要模式，运作机构是政府派出的机构——管委会。但是目前开发区管理体制仍存在以下主要矛盾：一是开发区管理机构的法律地位不明确。在我国，开发区并不属于行政机构设置的任一序列，而在法律上，也没有相关的法律条文是关于开发区的。二是行政管理体制不顺，条块管理矛盾多。开发区政府兼具管理者与开发商的双重功能，这种既当“裁判员”又当“运动员”的管理体制不利于公平竞争。
六、自贸区的优越性分析
第一，自贸区不拘于一般开发区的内容框架。开发区主要承载政府的某一项战略，自贸区属于国家战略，因而更强调全方位的制度创新，冀望于在多个层面实施先行先试，其中包括金融、投资管理、航运、服务业开放和贸易等层面。第二，自贸区的创新重点与保税区不同。上海综合保税区将功能创新作为重点，主要是满足跨国公司的运作，便于与国际化接轨，企业可以通过上海保税区这个对外窗口，更好地走向世界，同时也便于世界上优秀的公司进入中国，给中国的经济发展带来良好的经验，不断促进中国经济的发展。而自贸区是以制度创新为核心，通过制度创新，促进中国经济全面协调可持续发展，不再如同过往以牺牲环境为代价来换取GDP 的粗放式增长，注重的是制度的全面和创新。第三，自贸区与新加坡等自由港模式不同。新加坡发展模式的创新之处主要集中在贸易自由、融资汇兑自由、航运自由等领域。而我国自贸区则更多强调的是以开放促改革、以改革促发展，倒逼改革，改革与发展相辅相成。第四，自贸区的重点不仅在于自身的建设发展，最主要的目标是建立可以复制的经济模式在全国范围内进行推广，继而让改革的红利惠及全民。