第三章 行政处罚的实施机关
3 本章说明
本章是对行政处罚实施机关的规定。在我国，行政处罚权是一项重要的国家行政权，我国行政处罚权的这一性质决定了行政处罚权理应由行政机关享有和行使，其他组织未经法定授权，不具有实施行政处罚的主体资格。这是行政处罚与刑事处罚(由法院判决)和团体内部处罚不同的一个特点。
第十五条 处罚的实施
行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
■解读与应用
●［处罚的实施机关］
行政处罚权原则上应当由行政机关来行使，非行政机关的组织实施某些处罚只能是补充、过渡性的。行政机关是依法行使国家职权，执行法律、法规，组织和管理国家行政事务的国家机关。其工作的实质是通过一系列的组织和管理活动将人民的意志、权力机关制定的法律付诸实现;其履行的职能纷繁多变，设置科学、权责明确、监督严格是行政机关存在的基本要求，协调和效率是行政机关运作的基础和最高准则;行政机关按层级设置，所有行政事务的决定权集中于行政首脑;行政机关站在行使国家权力的最前沿，其活动受权力机关和司法机关的双重监督。
行政机关并非都具有行政处罚权。行政机关作为国家机关的一种，是由国家依法设立并代表国家依法行使行政权，掌管国家行政事务的机关，它们都具有法定的行政权力，但作为行政处罚主体的，只能是那些具有外部管理职能的行政机关。那些没有外部管理职能的内部行政机关，如机关事务管理部门、人事部门、决策咨询机构、内部协调机构等不能作为行政处罚的主体。
●［处罚的实施范围］
行政处罚主体必须在法定职权范围内实施行政处罚。具有行政处罚权的行政机关应当依法定职权行使行政处罚权。违反行政管理秩序的行为只能由主管行政机关依职权给予行政处罚，并非任何行政机关对任何违法行为都有权实施行政处罚。举个例子，行政拘留由于涉及公民的人身自由权，是一项专有的权力，只能由公安机关行使，公安机关以外的其他行政机关不得作为实施行政拘留的处罚主体，因为实施行政拘留是公安机关特有的法定职权。
■关联参见
《治安管理处罚法》第7条［主管和管辖］;《道路交通安全法》第5条［道路交通安全工作的管辖］。
第十六条 处罚的权限
国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
■解读与应用
●［相对集中行政处罚权］
相对集中行政处罚权，是指一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。这是我国第一次以立法的形式确认相对集中行政处罚权，为改革我国的行政执法体制提供了法律依据，其意义深远，是改革我国行政处罚体制、建立新的法律运行机制的里程碑。我国行政处罚法确立相对集中行政处罚权的原则主要是针对行政处罚权分散规定的。行政处罚权相对集中原则的确立，是对我国现行行政执法体制的重大改革，有利于减少执法过程中的矛盾，提高执法人员的素质，符合政治体制改革的方向。
相对集中行政处罚权原则的一个例外，就是限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。限制人身自由的行政处罚，是一种最严厉的行政处罚，它涉及公民的人身自由权，法律对实施这种行政处罚的行政机关加以严格限制是必要的，更能体现行政处罚的权威性，更能充分体现对公民人身权利的保护。相对集中行政处罚权不能决定限制人身自由的行政处罚权由公安机关以外的其他行政机关来行使。
［以案说法5］2003年8月5日，蒋某驾驶出租车停在某广场前的自行车道上候客，区城市管理行政执法局的工作人员上前纠正其违章停车行为，并要对其给予处罚。蒋某与工作人员因执法权问题发生争议，后蒋某驾驶出租车到区城市管理行政执法局进行处理。该局以蒋某未经同意占用道路影响车辆通行的行为违反了道路交通管理法规为由，对其作出行政处罚决定，并用车轮锁锁住其出租车，直至晚上11时上诉人蒋某缴纳50元罚款后才开锁放行。蒋某不服，认为区城市管理行政执法局没有执法权，此案应由公安机关行使行政处罚权，向法院提起诉讼。
法院经审理认为，根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等相关规定，城市管理行政执法局是人民政府相对集中行使行政处罚权的工作部门，区城市管理行政执法局对蒋某违章停车的行为享有行政处罚权。判决维持区城市管理行政执法局作出的行政处罚决定。
■关联参见
《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》;《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。
第十七条 授权实施处罚
法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。
■解读与应用
●［法律、法规授权］
授权是指特定的国家机关以法律、法规的形式把某些行政权力授予非行政机关的组织行使，从而使该组织取得了行政管理的主体资格，即在法定授权范围内可以以自己的名义独立地行使权力，独立地承担因行使这些权力而引起的法律后果。
●［有效授权成立的条件］
合法的授权主体、适宜授予的权力加上合法的授权方式构成有效授权成立的条件。
1.从授权主体上来说，授权主体必须是特定的国家机关，任何个人都不能作为授权主体。因为正如前面谈到的，授权是一项公权力，其主体只能是机关而不是个人，而且，也不是任何一个机关都可以作为授权的主体。根据行政处罚法的规定，下列机关可以成为授权的主体:(1)全国人大及其常委会;(2)国务院;(3)省级地方人大及其常委会。当然，不同的授权主体各自的授权范围和授权内容是有明显区别的。
2.从被授予的权力上来说，可以授权的主体并不意味着可以授予任何权力，被授予的权力应是共有权力而不是专有权力，共有权力是几个机关都可能享有的，具有可转让性，而专有权力只能归某一特定机关独自享有，具有专一性和不可转让性。就行政处罚而言，被授予的行政处罚权应具有可转让性，而且实施的行政处罚应具有程度较轻、影响较小等特点，行政拘留等限制人身自由以外的行政处罚可以授权组织在法定授权范围内实施。
3.从授权的方式上来说，授权应当以公开、规范的方式进行。所谓公开，是指授权的内容、范围及被授权组织的地位、作用等必须公之于众，通过内部文件方式确定授权是无效的，对相对人不具有法律拘束力。所谓规范化，是指授权的内容、范围及被授权组织的地位等事项应当是具有相当稳定性和普遍适用性的。根据行政处罚法的规定，授权非行政机关的组织实施行政处罚，必须以法律、行政法规或者地方性法规的方式进行，其他形式的授权是无效的。
●［被授权组织的条件］
一般来讲，被授权组织应当与授权内容有某种联系。根据行政处罚法的规定和我国的实际情况，被授权组织应当具备下列条件:
1.依法成立，并具有管理公共事务职能。具有管理公共事务职能，是指该组织承担着管理公共事务的责任，如医院、图书馆、火车站以及一些公用事业机构等，只承担管理本组织自身事务责任的，不能算是具有管理公共事务职能。
2.具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。行政处罚是一项法制工作，具有较强的专业性，需要有熟悉法律、懂得业务的人员。
3.具有相应的检查、鉴定等技术条件。这主要是指与承担处罚工作相应的技术条件，并非被授权组织接受授权的必需条件，实践中要视被授权的具体内容而定。
4.能独立承担法律责任，这包括两层含义:一是对外能对自己的行为负责;二是对内能有效地管理从事处罚工作的人员，并接受上级机关的监督。这是对被授权组织行使行政处罚权的制约因素，具有保证行政处罚权合法、高效运作的作用。
［以案说法6］某区动物防疫监督所在2008年1月16日检查发现，张某的物品属于检疫不合格的动物和产品，根据我国《动物防疫法》第25条、48条之规定，决定销毁原告的白条鸡221只、活鸡141只，并于当日进行了销毁，同时，作出了对原告罚款1万元的行政处罚决定。原告张某不服，向某区人民法院诉称，根据我国《动物防疫法》第8条的规定，应由动物卫生监督机构进行执法，而被告区动物防疫监督所是事业单位，没有行政执法主体资格，且根据《事业单位法人证书》范围，也只能由动物检疫站进行。请求人民法院确认被告行为违法并撤销被告作出的决定。
区人民法院经审理认为，根据我国《动物防疫法》第8条关于“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”之规定，被告某区动物防疫监督所是某区人民政府依法设立的动物卫生监督机构，具有对动物及动物产品的监督管理执法资格。判决维持被告某区动物防疫监督所的行政处罚决定。
第十八条 委托实施处罚
行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
■解读与应用
●［委托实施处罚的依据］
考虑到对行政机关委托其他非行政机关的组织行使行政处罚权要从严掌握，行政处罚法规定，行政机关只有依照法律、法规或者规章的规定，才能在法定权限内委托非行政机关的组织实施行政处罚，也就是说，不能由行政机关自己随便决定委托。实践中，委托权的主体主要是涉及公共性、社会性事务管理领域的行政机关，如治安管理、城市交通管理等，这些领域的基本特点是不调动社会成员参与管理，行政机关难以履行好职责。关于受委托者，本条规定行政机关只能委托符合《行政处罚法》第19条规定条件的组织实施行政处罚，不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
●［委托机关的义务］
委托行政机关对受委托组织在委托权限内的行为的后果承担法律责任。因此，行政处罚法明确规定委托行政机关应当对受委托的组织实施行政处罚的行为负责监督，包括对受委托组织的行为、行为方式及行为后果等诸多方面的监督，不履行监督的责任，就是一种失职。
●［受委托组织的义务］
1.受委托组织必须以委托行政机关的名义实施行政处罚，以自己名义实施行政处罚是无效的，并应承担法律责任。
2.受委托组织应当在委托权限内实施行政处罚，不得超越具体的权限范围。受委托组织可以实施什么种类的行政处罚以及适用条件都有明确的界限，受委托组织应在这个界限内活动，委托行政机关不对超越委托权限的行为负责。
3.受委托组织不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。再委托是指被委托人把处罚权又转委托他人行使。行政处罚权的委托能否再委托涉及处罚权是否具有双重转让性、受委托人能否成为委托权的主体。实际上，行政处罚权不具有双重转让性。对一次转让，法律也设定了相当严格的条件限制，而且委托权的主体要依法确定，受委托组织当然不能成为委托权的主体。
第十九条 受托组织的条件
受委托组织必须符合以下条件:
(一)依法成立的管理公共事务的事业组织;
(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;
(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
■解读与应用
根据本条规定，受委托组织应当具备以下条件:
1.依法成立的管理公共事务的事业组织是指依法予以登记、有办公地点，并且承担着管理公共事务的事业单位，包括财政金额拨款、部分拨款和自收自支的事业单位，只管理本组织自身事务的，不能算是管理公共事务。依法成立的企业单位不能受委托实施行政处罚，因为企业是生产、经营组织，都是以营利为目的，委托企业实施行政处罚，容易导致企业利用行政处罚谋取不正当利益。
2.具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。行政处罚是一项法制工作，具有较强的专业性和法律上的要求，需要有熟悉法律、法规、规章并懂得相关业务的人员。这些人员不能是临时的，应当是正式的，以便于监督、管理。
3.对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。这主要是指要具有与所承担的处罚工作相适应的技术条件，以保证实施专业性较强领域的行政处罚获得可靠的事实、证据。
［以案说法7］某市工商行政管理局不断接到消费者的投诉，反映该市三友商场出售假冒伪劣商品。市工商行政管理局根据该市政府的相关规章委托市消费者协会对此事进行调查，并依法予以处理。市消费者协会经过调查，证实消费者反映的情况属实，三友商场在鞋类、电器类、表类和服装类商品中存在着不同程度的假冒伪劣现象。于是，市消费者协会便根据市工商行政管理局的委托，以市工商局的名义对三友商场作出行政处罚，对三友商场提出警告，并罚款3000元，责令限期改正。
本案中，市工商局在其职权范围内委托符合法定条件的市消费者协会实施行政处罚，符合行政处罚法的规定，且委托行为本身也合法，应认定委托有效。因此，市消费者协会以委托机关市工商局名义作出的行政处罚决定是合法的。