中华人民共和国行政处罚法

(1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过1996年3月17日中华人民共和国主席令第63号公布自1996年10 月1日起施行　根据2009年8月27日第十一届全国人大常委会第十次会议《关于修改部分法律的决定》修正)

第一章　总　则

1　本章说明

本章共有7条，对本法的立法目的、适用范围、适用对象、适用原则、适用目的以及被处罚人的权利和承担的其他法律责任做了概括性的规定。总则是总揽全法的基础性规定，适用于全法。

第一条　立法目的

为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。

第二条　适用范围

行政处罚的设定和实施，适用本法。

■解读与应用

●［本法的适用范围］

行政处罚的设定是立法行为，行政处罚的实施是执法行为，行政处罚的设定和实施，均适用本法，意味着有关行政处罚的立法行为和执法行为，都要以行政处罚法的规定为依据。就立法行为而言，不仅制定行政法规、地方性法规和规章要遵守行政处罚法，就是全国人大及其常委会制定法律也要遵守行政处罚法。由此不难看出这部法律作为基本法律的性质。

●［法律冲突的选择］

需要指出，现行法律与行政处罚法不一致的，除非行政处罚法有特别规定的，凡是与行政处罚法的规定不一致的，一律以行政处罚法为准;现行行政法规、地方性法规或者规章与行政处罚法不一致的，一律依照行政处罚法予以修订;行政机关在实施行政处罚过程中，除了遵守其他单行法律、法规的规定外，还要遵守行政处罚法的规定。

第三条　适用对象

公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。

没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

■解读与应用

●［适用条件］

行政处罚的基本含义或者行政处罚应当具备的条件如下:(1)行政处罚是公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序应当承担的法律责任。(2)法律、法规或者规章明确规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序应当给予行政处罚的，才能给予行政处罚。(3)行政处罚只能由行政机关依照法定程序实施。这是行政处罚区别于刑事处罚的关键。(4)行政机关如果没有法定依据或者不遵守法定程序实施行政处罚，即行政处罚就是无效的，公民、法人或者其他组织有权拒绝，人民法院也可以依法予以撤销。这就是行政处罚法定原则所要求的。

●［处罚法定］

对行政处罚必须法定，需要说明三点:首先，行政处罚的依据必须是法定的。行政处罚涉及行政权的合法行使，关系到保护公民、法人和其他组织的合法权益，因此，必须法定依据。其次，实施行政处罚的主体及其职权是法定的。在我国，行政处罚权是一种特定的行政权力。根据行政处罚法的规定，除下列机关和组织外，其他任何机关、组织和个人，不得行使行政处罚权:(1)法律、法规、规章规定行使处罚权的行政机关;(2)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织;(3)根据法律、法规或者规章的规定，行政机关可以委托相关组织实施处罚。再次，行政处罚的程序是法定的。行政处罚法定原则，不仅要求实体合法，也要求程序合法。程序合法是实体合法的保障。行政机关在实施行政处罚时，如果不严格履行法定的程序，如立案、调查取证、审理和听证、送达处罚裁决书、告知受处罚人诉权等，就会损害相对人的合法权益，这样作出的处罚也是无效的、违法的。

第四条　适用原则

行政处罚遵循公正、公开的原则。

设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

■解读与应用

●［公正、公开原则］

所谓公正，就其词义来说，是指公平正直、不偏私。公正原则是处罚合法原则的必要补充，这是因为在行政处罚时，有时虽然在形式上是合法的，是在法定的幅度和范围内实施的，但是有明显的不合理、不适当之处。

所谓公开，就是指不加隐蔽。公开原则是合法原则、公正原则的外在表现形式，具体是指处罚的依据、过程、决定等是公开的、开放的。主要表现在:(1)处罚的依据必须是公开的，不能依据内部文件实施处罚;(2)处罚的程序对相对人是公开的，例如，获取证据的渠道是公开的，检查是公开的，处罚决定是公开的;(3)在行政处罚的实施过程中，行为人有申辩和了解有关情况的权利。本条的规定，是我国法律第一次明确规定这项原则，对于促使行政处罚的科学化、民主化，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。

●［过罚相当原则］

违法行为与处罚相适应的原则，也叫过罚相当原则。一般来说，法律、法规和规章都明确规定了与违法行为相适应的处罚种类及轻重减免的条件。例如，在什么条件下处以罚款，罚款数额等。实施行政处罚时，必须按照法律、法规和规章的规定进行。近年来，许多学者和有关部门的同志在研究违法行为与处罚相适应的原则时，很重视处罚种类与违法行为相适应的问题。由于种种原因，罚款在行政处罚中应用较为广泛，事实上，罚款作为一种处罚，与其他的处罚形式一样，有其特殊的功能，有其优点和不足，并非是包治百病的良药。各类违法行为的性质不同，给社会造成的危害不同，行政处罚必须与违法行为相适应，才能对症下药。

［以案说法1］1997年4月17日下午，王甲见其与王乙合伙投资购买的水泥管子丢失，怀疑被王乙转移，便用不堪入耳的言词谩骂。而在此之前，王乙擅自将水泥管子拉到自己家中，听到王甲的谩骂声，王乙不满，也以侮辱性的言词谩骂。王甲与王乙相互谩骂与殴打，造成两人均受到伤害。经法医鉴定，二人均为轻微伤，但王乙的轻微伤稍重于王甲。县公安局依法作出治安管理处罚裁决。对王乙予以罚款100元，对王甲予以行政拘留15日。王甲不服该处罚裁决，向该县人民法院提起行政诉讼。

所谓行政处罚显失公正，是指行政机关及其工作人员或法律、法规授权组织在对行政管理相对人实施行政处罚时，给予的行政处罚存在明显的不合理性。其表现形式有畸轻畸重、同种情况不同对待或不同情况同样对待等。本案县公安局作出的行政处罚显失公正，表现为“同样情况不同对待”。王甲与王乙合伙出资购买的水泥管子被王乙擅自拉回自己家里，引起了两人相互谩骂和殴打，造成两人均受到轻微伤害。从二人互殴发生的原因和造成的伤害后果看，他们违法行为的严重程度相当，无法分清主次。在这种情况下，县公安局在对他们进行行政处罚时，应该遵循公正、合理原则，对他们作出基本相同的行政处罚，以体现“同责同罚”。但被告对他们作出的行政处罚，在轻重程度上明显不一致:王甲被处以15日行政拘留，而王乙则被处以罚款100元。行政拘留是限制违法行为人人身自由的一种制裁，而罚款则是强迫违法者交纳一定数额金钱的一种制裁，显然前者比后者严重得多。可见，县公安局对王甲作出行政拘留15日的行政处罚，显失公正，人民法院可以依法判决变更。

第五条　适用目的

实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

第六条　被处罚者权利

公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

■解读与应用

本条规定的基本内容是，行政机关给予行为人行政处罚，行为人必须有救济的途径，否则，就不应对其予以处罚。这里说的救济，是指公民、法人或者其他组织因行政机关的违法或不当行为，致使其合法权益受到损害，请求国家予以补救的制度。这类救济的途径很多，如相对人请求行政机关改正错误、申诉、声明异议、请愿、申请行政复议或者提起行政诉讼，从广义上说，这些都可称之为救济。从狭义上说，救济一般指申请行政复议、提起行政诉讼和请求行政赔偿。

在我国关于行政处罚的立法中，规定了多种救济的途径。例如，行政处罚法规定，行为人可以在听证会上对被指控的事实答辩;对未经听证的案件，在作出处罚决定之前，行政机关还应当听取当事人对所指控的事实和适用法律、法规或者规章的意见，允许其申辩。在行政处罚决定作出之后，受处罚人还可以在法定期限内向行政机关申请复议或向人民法院提起诉讼。这些救济措施，对于保证行政处罚的正确实施，维护相对人的合法权益，有重要意义。

［以案说法2］市质监部门接到群众举报，称该市某冷冻库藏有未经检验检疫的“美国肉”，质监部门执法人员闻讯后赶到现场，只见一块块冷冻好的“猪杂肉”，装在简单的纸盒内，纸盒上贴满了清一色的英文标识，同时该冷冻库内还有不少“鸡爪”、“鸡翅”之类食品，英文标识上标明，这些肉产自“springdale AR” ( 意为: 阿肯色州斯卑林达市) 。根据我国有关食品进口的规定，市场上销售的食品，不管来自哪个国家，必须有中文标识，并且应具有严格的检验检疫手续。由于该批肉类的进口不符合我国有关法律法规的规定，执法人员当场查封了近3 吨这种不明不白的“美国肉”，吊销了冷冻库营业执照，并且对冷冻库负责人和“美国肉”业主进行了拘留，在各交了5000 元的罚款后才放人。冷冻库负责人和“美国肉”业主不服处罚，认为质监部门滥用职权，其非法行政行为已侵犯了行政管理相对人的合法权益，遂向上级主管部门申请复议。对此，质监部门大为恼火，认为行政管理相对人藐视质监部门的行政权威，扬言如再继续申请复议，将给以教训。

本案中，质监部门恣意枉法，非法行政，其无权吊销营　业执照也无权执行行政拘留，超越了法律规定的权限，严重侵犯了行政管理相对人的合法权益，而后又践踏他人的复议请求权，无理阻挠，违反了保护当事人合法权益的原则。质监部门的上级机关或纪律监察部门可依法对行政机关的越权行为予以查处。行政管理相对人也可以通过向有关部门申诉、向法院起诉的方式寻求救济，在遭受物质损失时，可以依法要求行政赔偿。

■关联参见

《行政复议法》第6条［复议范围］(P187);《行政诉讼法》第11条［受案范围］(P289);《国家赔偿法》第3-5条［侵犯人身权的行政赔偿范围］［侵犯财产权的行政赔偿范围］［行政侵权中的免责情形］(P362-372)。

第七条　被处罚者承担的其他法律责任

公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。

违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。

■解读与应用

●［受处罚不免除民事责任的原则］

行政处罚与民事责任都是由法律规定的，行为人不当履行义务(包括法律义务和契约义务)和不当行使权利，都应当承担相应的法律后果。但是，二者有明显的区别:(1)责任的性质不同。行政处罚是一种公法责任，是公民、法人或者其他组织对国家承担的一种责任，其所要保护的利益是非人格化的公共利益，具有公法责任的所有特征，如单方性、不可转让性。而民事责任是一种私法责任，是平等主体之间相互承担的责任，其所保护的利益是人格化的公民、法人和其他组织的个体利益。(2)行政处罚与民事责任的社会功用不同。行政处罚是一种对违法行为的制裁，是制止违法行为或者对违法行为人某种权利予以限制、剥夺的一种惩戒措施。而民事责任虽然也有惩戒作用，但它不以惩戒为目的，而是以受害人的合法权益得到补救、补偿为目的。因此，民事责任的着眼点是补偿性。补偿的标准也大都以等价为标准。(3)承受行政处罚与民事责任的主体不同。行政处罚由行政主体直接对违法行为人适用，不产生违法行为人与他人的责任转让问题。实践中，对法人或者负有责任的人员予以处罚，是从行为人与法人及有关人员的内部责任关系上来把握的，而不是因行为人的责任转让所致。而民事责任的适用是从保护受害人的利益的角度来把握的，规定在某些情况下由一个民事主体(不一定是违法行为人)对受害人先行承担民事责任，然后再向违法行为人追偿。(4)适用行政处罚与民事责任的程序不同。适用行政处罚是严格按行政程序进行的，行政程序的特点是体现行政权力的单方意志性，其追求的价值是行政效率。而适用民事责任原则上是按司法程序进行的，司法程序有双方当事人，其追求的价值是公正性，着眼点是解决纠纷，保护双方当事人的合法权益。

●［行政处罚与刑事处罚］

1.行政处罚与刑罚的相同之处:(1)责任的基础相同。行政处罚与刑事处罚的存在均以法律有明文规定为基础，前者遵循“法无明文规定不为罚”之原则，后者恪守“罪刑法定”主义。(2)实施处罚的主体均为国家权力的拥有者。无论是实施行政处罚，还是实施刑事处罚，都是直接运用国家权力的体现，实施处罚的主体必须是国家权力的主体，任何非权力主体的组织和个人均不得以自己的名义实施处罚。这被称之为“国家追究主义”原则。(3)二者均不产生责任的转让问题。行政处罚原则上和刑事处罚一样只直接对行为人适用，不产生违法行为人与他人的责任转让。除此之外，行政处罚与刑罚在其他方面还有不少相同点，例如，并罚的原则、证据的收集与运用等。

2.行政处罚与刑罚的区别:(1)适用的条件不同。行政处罚一般是对违法情节和后果较轻或者某些特定性质的违法行为的制裁，是对行政违法行为的制裁。而刑事处罚则主要是对违法情节和行为后果较重或者某些特定性质的违法行为的制裁，是对刑事违法行为的制裁。(2)作用不同。行政处罚侧重的是教育功能，制裁是为了更好的教育，只要教育的目的客观地达到，法律应允许实施行政处罚的主体免除违法行为人的处罚之责;而刑事处罚侧重的是制裁功能，教育是为了更好地制裁犯罪，即使教育的目的客观地达到，法律也不应允许法官免除罪犯的刑事责任。(3)权力性质的归属不同。行政处罚遵循行政权运作的规则和程序，追求行政权的价值准则;而刑事处罚则遵循司法权运作的规则，严格按照刑事诉讼程序追究行为人的责任，它所追求的是司法权的价值目标。(4)责任承受的主体不同。行政处罚与刑事处罚虽然都是由违法行为人承受，但二者的承受主体仍有不同。行政处罚的承受主体是行政管理相对人，包括公民、法人和其他组织;而刑事处罚的承受主体一般只是公民个人，法人能否成为刑罚的承受主体尚有争议，即使可以，也只是限于某些特定方面。(5)主观条件对责任的成立影响不同。在行政处罚中，行为人的主观过错相对处于次要地位，在一定程度上承认严格责任。而刑事处罚却推崇不处罚无意志行为之原则，凡不能证明行为人主观上有过错，就不能追究其刑事责任。(6)处罚种类的侧重点不同。行政处罚的种类侧重于财产罚和能力罚，人身罚极少。而刑事处罚由于是一切法律的最终制裁力量，其种类侧重于人身罚，财产罚和能力罚较少。

■关联参见

《刑法》第13条［犯罪概念］;《治安管理处罚法》第8条［民事责任］。