二、土地利用
问题27 县国土资源局是否有权作出闲置地收回决定
【问题】
1998年，某单位受让一宗国有土地用于房地产开发，但至今未进行开发建设，国土局通过调查、认定、听证、公示等程序后，向地方人民政府请示收回，政府作出同意收回批复，随即，国土局向该单位下达了《收回建设用地使用权决定书》，该单位不服提起诉讼，结果法院以国土局根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定收回闲置土地使用权，属于超越职权为由，判决撤销国土局收回决定。
一审法院认为，《土地管理法》第三十七条第一款明确规定，有权作出收回决定的机关为县级以上人民政府。《闲置土地处置办法》属部门规章，根据《立法法》第八十八条的规定，部门规章无权改变法律，故国土局的行为属于越权。
目前，国土局已提出上诉。
请问：法院的这种理解正确吗？谁有权作出闲置土地的收回决定？
【解答】
从以上反映事实来看，法院判决存在认定事实不清，适用法律不当的问题，应当在二审程序中依法予以纠正。该问题争议的焦点是收回闲置土地的权力主体问题，具体可以从以下两方面分析。
第一，收回闲置的国有土地使用权的决定权主体是县级以上人民政府。
根据《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，国有建设用地使用权的用地批准权主体是县级以上人民政府。根据权力行使前后一致原则，收回闲置的国有建设用地使用权的权力主体也应是县级以上人民政府。如《土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，……连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；……”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。”
第二，政府批准收回闲置的国有建设用地使用权后，国土资源部门依法拥有组织实施的权力。
首先应该指出，法院依据《土地管理法》第三十七条第一款规定作出判决，属于认定事实和适用法律错误。《土地管理法》第三十七条第一款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”，该款规范的是“办理审批手续的非农业建设占用耕地”的情形，而该条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”，本案所涉闲置土地系国有土地出让取得的，且用于房地产开发，应当依据《土地管理法》第三十七条第二款引致条款，适用《城市房地产管理法》第二十六条规定。因此，法院依据《土地管理法》第三十七条第一款规定作出判决，属于认定事实和适用法律错误。
关于以出让方式取得的房地产开发用地闲置问题，《城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；……”该条仅对闲置土地的处理方式做出了规定，并未对无偿收回土地使用权的行政主体作出明确规定。为便于法律实施，细化法律操作程序，国土资源部在《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第四条和第十四条中作出了细化规定，其中第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”，第十四条规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”。因此，依据《闲置土地处置办法》的以上规定，闲置土地的处置工作由市、县国土资源主管部门负责组织实施，但须报经有批准权的人民政府批准，市、县国土资源主管部门行使的是闲置土地处置的组织实施权，而非处置决定权。法院认为《闲置土地处置办法》改变了法律对闲置土地处置权限的规定，是对《闲置土地处置办法》有关条款的误解误读，属于法律解释错误。
第三，市、县国土资源主管部门经政府批准后作出《收回国有建设用地使用权决定书》的行为，与闲置土地收回的政府批准权并不矛盾。
从以上分析可以看出，对闲置国有建设用地的收回，决定权主体是县级以上人民政府，组织实施主体是市、县国土资源主管部门，二者权限分工不同，不能混淆。从程序上看，市、县国土资源主管部门作出收回国有建设用地使用权决定书前，首先要向地方人民政府请示收回，政府经审查后作出是否同意收回的批复，这一程序环节体现了闲置土地收回的政府决定权。政府作出批准收回的批复后，国土资源主管部门依据政府批复向该有关单位下达《收回建设用地使用权决定书》，这是对政府批准的收回闲置土地这一事项的具体组织实施，体现了政府决定权和部门实施权的统一，因而是依法行使法定职权的行为，并非超越职权收回土地使用权。当然，如果国土资源主管部门在下达《收回建设用地使用权决定书》之前，没有报经有批准权的人民政府审批，则属于超越法定职权的非法行政行为。
此外，为充分体现依法行政原则和政务公开原则，防止引起误解，国土资源主管部门经政府批准后作出的闲置土地收回等类似批后实施行为，应在对行政管理相对人作出的行政文书中，注明“经＊＊政府批准”字样，并写明政府批准文号。
（国土资源部不动产登记中心 翟国徽）
问题28 已设立抵押权的闲置土地能否收回
【问题】
某市甲公司通过出让方式取得该市某地块国有建设用地使用权后，以其为抵押物从银行取得贷款。后因甲公司未及时偿还贷款，银行向法院起诉要求实现抵押权。法院判决支持了银行的诉讼请求，并在公开拍卖后向当地国土资源主管部门发出协助执行通知书。国土资源主管部门发现该块土地涉嫌构成闲置土地，对此有两种处理意见：一种认为应当在核实后收回闲置土地，另一种主张协助办理过户登记手续。请问本案应如何处理？
【解答】
一、国土资源主管部门应当审慎收回已设立抵押权的闲置土地
为了更好地处置和有效利用闲置土地，我国法律赋予国土资源主管部门处置闲置土地的权力。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）（以下简称《办法》）第十四条第二项规定，对于未动工开发满两年的，市、县国土资源主管部门可以依法报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权；闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。从上述规定来看，对于设抵押权的闲置土地，国土资源管理部门可以按照法律规定予以收回。但《办法》第十三条同时规定，“在拟定设有抵押权的闲置土地处置方案时，市、县国土资源主管部门应当书面通知抵押权人。”但闲置土地处置方案是否应当征得抵押权人的同意、抵押权人的利益如何保护等，法律没有相应的规定。笔者认为，制定《办法》的目的在于促进闲置土地的盘活利用，收回土地并不是立法的目的。因此，当拟收回的土地已设立抵押的时候，应当在充分保护抵押权人利益的基础上审慎收回。如果拟收回的土地已经被认定为闲置土地之后再设定抵押的，则无须考虑抵押权人的利益，可以直接收回，甚至可以不用通知抵押权人。
二、国土资源主管部门决定是否收回闲置土地时，应当注重部门沟通协调，寻求最优监管效果
国土资源主管部门收回闲置土地的权力虽然不受抵押权的限制，但是可能会与其他部门的行为，尤其是法院的生效裁判存在冲突。《民事诉讼法》第二百五十一条规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）第三条第二款规定：“国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。”本案中，在闲置土地未被收回前，法院已经做出生效裁判并向国土资源主管部门发出协助执行通知书，国土资源主管部门应当按照相关规定办理过户登记的协助执行事项。实际上，在这种情况下，该块土地经过拍卖能够重新得到充分利用，故无须收回也能实现有效利用土地的政策目的。
应当注意的是，如果国土资源主管部门在法院做出生效裁判前已经依法收回闲置土地，那么债务人就不再享有国有建设用地使用权，法院裁判也就不能再对此块土地做出处分。在这种情况下，国土资源主管部门应当在收回闲置土地后及时与有关法院进行沟通，避免法院裁判与本部门闲置土地处置决定产生矛盾。
（中国政法大学 郭佑宁）
问题29 光伏发电项目如何办理用地手续
【问题】
甲光伏发电企业拟利用荒山坡搭建光伏发电设施，需占用800亩未利用地，甲企业应如何办理用地手续？
【解答】
本案的焦点在于光伏产业用地是否需要全部按照建设用地的规定办理用地手续。光伏产业用地是指太阳能光伏发电项目建设用地，一般包括电池组件占地、生产区用地、生活区用地和电场外永久性道路用地四部分。光伏发电形式主要有两种，一种是地面光伏发电，另一种是分布式光伏发电。目前国内大中型光伏发电站主要采取地面集中式光伏发电的方式，用地面积往往较大，对技术创新能力、关键技术装备和材料等的要求也较高。
为了规范和促进光伏产业健康发展，《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号）提出要“完善土地支持政策和建设管理。对利用戈壁荒滩等未利用土地建设光伏发电项目的，在土地规划、计划安排时予以适度倾斜，不涉及转用的，可不占用土地年度计划指标。探索采用租赁国有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本。光伏发电项目使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。完善光伏发电项目建设管理并简化程序。”但是该规定仍较为原则，为了更积极主动地认识新常态、适应新常态、引领新常态，进一步落实党中央、国务院促进新产业新业态发展、推进大众创业万众创新新要求，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部六部委联合发布了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）（以下简称《意见》），对此问题进行了明确。
一、对于占用的不占压土地、不改变地表形态的未利用地部分，可按原地类认定，用地报当地县级国土资源部门备案
《意见》明确规定，“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；……”可见，甲企业用于搭建光伏发电设施所占用的800亩未利用地无需全部办理农转用手续，对于不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可以按原地类认定，在不改变土地用途的前提下，在年度土地变更调查时作出标注。对于此类用地，允许以租赁的方式取得，但双方要签订好补偿协议，用地需报当地县级国土资源部门备案。
二、对于项目永久性建筑占用未利用地部分，应依法按占用建设用地办理手续
《意见》（四）同时规定，“……对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。”本案中，甲企业光伏发电项目中用于建设永久性建筑的用地部分应当与不占压土地、不改变地表形态的用地部分进行区分，对于建设永久性建筑的用地部分应当认定为建设用地，按照法律规定办理农转用等相关建设用地审批手续。
三、对于建设占用农用地的，所有用地部分均应按占用建设用地办理用地手续
《意见》（四）规定，“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”光伏发电用地不同于一般的建设用地，没有对土地硬化形成建筑物或构筑物，但占地时间长、影响农作物种植生长，如果项目占用了农用地，土地占用期间均无法进行农业活动，因此如果甲企业光伏发电项目建设占用了农用地，则该项目所有用地部分均应按占用建设用地依法履行农用地转用等审批手续。
综上，本案中，甲企业需综合考虑所占用土地的原用途、具体用地方式等因素对占用土地进行分类，根据上述规定办理相应的用地手续。
（国土资源部不动产登记中心 张颖）
问题30 竞得人被取消竞得资格后次高报价者能否得到土地使用权
【问题】
2003年7月，厦门市政府批复同意市国土资源局主持一宗地块的土地挂牌出让工作，挂牌起始价为1900万元，由区国土资源分局负责签订出让合同。根据发布的挂牌出让须知，若发生竞得人被取消竞得资格情形的，出让人有权确定次高报价者为竞得人，或重新组织挂牌出让。
挂牌中，某房地产公司以2780万元竞得该地块，某发展公司以2760万元成为次高报价者。2003年12月，该房地产公司因违规操作、事先串通被取消竞得人资格。经反复研究并多次向福建省国土资源厅、国土资源部请示，得到国土资源部有关司局专门答复、要求相关政府及国土资源局“依法自行决定，依法、公平、公正地妥善解决有关善后事宜”后，相关政府作出处理意见，决定：一、收回已挂牌出让地块的开发权；二、重新组织挂牌出让。
处理意见作出后，房地产公司甘愿认罚，发展公司则对此表示异议，认为该处理意见未送达给自己，程序违法，其为次高报价者，应确认自己为竞得人，因协商无果遂申请行政复议。复议机关以认定事实基本清楚为由，维持了该处理意见。发展公司对复议决定不服，提起行政诉讼。
一审法院认为，挂牌出让须知的规定与《招标投标法》第六十四条的规定基本一致，发展公司作为次高报价者，在竞得人被取消竞得人资格的情况下，享有被确定为新的竞得人资格的合法预期。因此，政府在取消原竞得人资格后的处理办法，对发展公司的权益产生重大影响。其作出处理意见第二项认定事实不清，程序不当，另外是否确定发展公司为涉讼地块的中标人，不属于本案审查范围，依法应予驳回。2012年11月，法院作出一审判决：确认处理意见第二项关于重新组织进行挂牌出让的内容违法；驳回原告其他诉讼请求。一审宣判后，原、被告均不服，分别提出上诉。
2013年6月，二审法院审理认为，处理意见第二项内容未阐明事实证据，且程序上也未给予利害关系人陈述申辩的权利，导致不该发生的争议持续了8年之久，政府在挂牌出让活动及善后处理工作中违背了公开、公平、公正及政府诚信原则，原审法院查明的事实清楚，但部分判决不当。遂作出终审判决：维持处理意见第一项；撤销处理意见第二项；责令政府于判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
【解答】
本案的核心问题是，土地使用权挂牌出让中，竞得人被取消竞得资格后，政府及其国土资源主管部门如何行使自由裁量权，来确定是由次高报价者得，还是重新组织挂牌出让。应该说，案件的判决结果特别是二审判决结果是正确的，但审判机关的一些说理和认定则值得推敲。
问题一：《招标投标法》能否用于土地使用权挂牌出让？
《招标投标法》第六十四条规定，依法必须进行招标的项目违反本法规定，中标无效的，应当依照本法规定的中标条件从其余投标人中重新确定中标人或者依照本法重新进行招标。本案挂牌出让须知正是根据这一精神制定的。一审法院认为“相关政府在考虑处理办法时，应当首先考虑其他投标人的合法权益”，二审法院认为“土地挂牌出让虽然在程序上不同于招投标，但其形式都是通过竞标活动确定土地使用权人”，仅此可看出，一、二审法院都把招标与挂牌出让土地两者等同起来。招标、挂牌出让土地使用权都应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，要求程序规范，接受监督，从这点上说，《招标投标法》规定的精神适用土地使用权挂牌出让。但招标、挂牌毕竟属于两种不同的土地使用权出让方式，彼此在政策依据、实体要件、程序环节等方面明显不同。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》以及根据该令修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》对这两者的情形作了具体明确的规定。
需要指出的是，《物权法》《行政许可法》等法律对以公平竞价方式实施自然资源包括土地使用权出让许可的，只规定了招标和拍卖，没有挂牌这种方式。在现行法律层面没有土地使用权挂牌的规定。实际工作中，招标、拍卖与挂牌却是出让土地使用权并列的三种情形，这三种情形各有适用条件。招标有投标人数要求，标底保密，不一定按照价高者得为原则，挂牌则没有人数限制，起始价、报价必须公布，最高报价者即为竞得人，两者区别十分明显。因此，依据《招标投标法》来分析、认定、裁判挂牌出让土地使用权行为是否合法正确，是错误的。
问题二：对请示的答复可否作为行政行为的依据？
处理意见是在多次请示且在上级内设机构进行答复后作出的。法院认为，“本案的答复是相关主管部门隐瞒事实真相，上级行政机关在无法全部了解真实情况下，循着下级汇报的案情和解决意图作出的，法院对案情的审查和认定不应受行政机关包括上级行政机关的限制”，点明了法院裁判的依据选择。
日常工作中，下级对政策法规的理解和做法没有把握时，往往请示上级予以答复，以此作为行政行为的依据，法院在审判中参照答复文件也是常有的事。但由于多种原因，特别是有的请示事实不全面甚至情况不实，造成上级个别答复被误导，被不当运用。还有些上级的内设机构会以自己名义答复下级，《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》和本案的答复就属于这种情况。根据现有规定，内设机构（除办公厅、办公室外）不能对外发文，所发文件是不能作为依据援用的。
2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第五十三条、第六十四条规定，原告认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，可在行政诉讼时一并请求法律对该规范性文件进行审查。法院认为该规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。国土资源管理工作特点决定了对请示的答复文件面广量大，涵盖国土资源规划、征地、耕地保护、土地利用和矿产资源勘查开采、地质环境保护、执法等方面。以这些文件为行政行为依据的，都可能面临法院严格的合法性审查。对请示的答复实际上是法律法规政策的应用解释，应当审慎，宁缺毋滥，更不能以内设机构名义行文。这些年来，国土资源部坚持立法工作的“立、改、废、释”统筹推进，加强法律、法规和规章的应用解释工作，是十分必要，也是很有意义的。
问题三：确定新竞得人的自由裁量界限应当如何把握？
本案中，挂牌出让须知赋予了出让人在竞得人被取消竞得资格后，二选一的自由裁量权，这是符合法律法规规定的。关键是在非此即彼的二选一情况下，如何正确行使自由裁量权，才能符合法治精神，符合依法行政要求呢？这既考验着土地使用权挂牌出让规则的制定者和土地出让方，更考验着负责评判是非曲直的人民法院。
法律法规授权行政机关可以根据不同的情形采取不同的行政措施，行使自由裁量权。但是，行使自由裁量权是有界限的，需要综合考虑多种因素，并不是无原则的。结合本案判决，可以看出自由裁量的界限在于：一是遵循公平、公正的原则，体现合理行政要求。组织、参与一场挂牌出让，对出让人、竞买人来说，都要付出相当的人力、物力和财力，不能因为某些竞买人违法行为导致竞得无效而认定整个挂牌活动一概无效。如果竞得人从其余的竞买人中重新确定有可能产生不公平的结果时，应重新组织挂牌出让，除此之外，确定次高报价者为竞得人，不折腾，是符合依法行政合理原则的。否则，就会不可避免地增加行政成本，损害政府公信力，也损害当事人的合法权益。二是符合法律目的。法律授予行政机关自由裁量的内在目的，就是为了更好地实现国家利益和保障行政管理相对人的合法权益。出让土地使用权是为了显化土地资源、资产价值。发展公司符合土地挂牌竞买条件，依法依规参与竞买，且以高出起始价800多万元的报价成为次高报价者，确定其为新竞得人符合法律目的。三是最大限度地减少对权利人合法权益的损害。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》，行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。这是自由裁量行为适当性的体现。自由裁量权是适用法律的选择权，更是区别不同情形合理选择行为方式、内容的行政义务。与重新组织挂牌出让相比，确定次高报价者发展公司为竞得人，既可维护正常的挂牌出让秩序，也可最大限度地减少对合法权益的损害。正是基于这样考量，二审法院作出了上述判决。
（福建省国土资源厅 杨玉章）
问题31 登记后产生的不动产权纠纷能否争议调处
【问题】
A市村民刘某一家于1983年经原人民公社和县建设局批准后取得一宗200平方米的宅基地，并建房由其全家居住生活。1988年，刘某搬家，上述房屋由其妹妹一家借住。2009年，刘某所在村纳入征地拆迁范围，在参与交涉补偿时刘某发现上述房屋已于1991年被登记在妹妹一家名下，经与有关部门多次反映交涉无果后，刘某于2014年3月向区国土部门提出土地权属争议调处申请，国土部门审查后作出了不予受理决定。刘某不服，将区政府诉至人民法院，要求确认区政府不予受理其权属争议申请的行政行为违法。请问：1.区政府是否具有土地权属争议处理职责？2.本案争议是否属于土地权属争议？
【解答】
土地权属争议调处是由各级政府来处理土地所有权和使用权争议的一项法律制度。《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。2002年国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法做出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。因此，区政府具有处理土地权属争议的法定职权，作为区政府职能部门的区国土部门作出不予受理的决定是以区政府名义作出的。刘某以区政府为被告起诉到人民法院，符合法律规定，对此，本案中人民法院也予以认可。
关于土地权属争议范围的界定，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议。2007年3月，全国人大通过的《物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。2007年2月8日，国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》也明确指出，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后，已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。因此，经依法登记后的不动产权利在法律上属于权属明晰的状态，对此持有的权利归属争议，不能再通过权属争议调处程序解决。
本案中，人民法院在判决书中指出，本案所涉宅基地已于1991年登记并核发了宅基地使用证，确认了土地使用权人，区政府作出不予受理决定的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决驳回了刘某的诉讼请求。从本案情况看，刘某虽然存在被侵权的事实，但由于维权路径选择错误，导致其合法权益未能在争议调处和诉讼中维护。从正确的维权途径看，刘某应针对1991年其宅基地转移登记的行为提起诉讼，而不是走权属争议调处的程序。
（国土资源部不动产登记中心 钟京涛）
问题32 不服用地预审意见是否可以提起行政复议
【问题】
用地单位T公司向B市国土资源局申请办理某小区项目用地预审手续，提交了项目用地预审申请报告。随后，B市国土资源局向T公司作出《用地预审意见》。刘某是该项目地块范围内的居民，其通过政府信息公开渠道得知上述《用地预审意见》后，认为用地预审意见违法，并提起行政复议，请求撤销该用地预审意见。
【解答】
本案涉及用地预审意见的性质和可复议性问题。
1.用地预审意见的性质。建设项目用地预审是按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》和国家相关法律法规的规定，对建设项目涉及土地利用的有关事项进行审查，审查的主要内容是建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策，项目用地规模是否符合工程建设用地指标的规定，项目占用耕地的，补偿耕地初步方案是否可行，征地补偿安置标准是否符合当地制定的标准等，并根据审查情况出具建设用地预审意见。按照用地预审制度的初衷，用地预审实际上是发展改革部门审批、核准项目前对用地的预先把关，是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件，但并不是项目用地的直接依据。
2.刘某与用地预审意见有无利害关系。根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，公民、法人提起行政复议申请，申请人应当具有行政复议主体资格，应当符合《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理条件。根据《建设项目用地预审管理办法》及相关规定，建设项目用地预审是指国土资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，属于建设项目立项前的审查。B市国土资源局作出的用地预审意见针对的相对人是用地单位T公司，并非刘某，且该预审意见不是有关征地、拆迁的审批意见，并不对预审意见所涉地块范围内居民的权利义务产生直接影响。根据《土地管理法》的规定，国务院或者地方人民政府批准关于土地征收方案的批复才是土地征收的依据。
3.具体行政行为的界定。《行政复议法》明确规定了行政复议的适用范围是具体行政行为，但目前对具体行政行为没有明确的界定。行政机关作出的行政行为形式多样，内容各异，对于何种行政行为属于具体行政行为，界定标准难以把握。一般而言，具体行政行为应该具备4个要素：一是行政机关实施的行为；二是行使行政权力所为的单方行为；三是对特定的公民、法人或者其他组织作出的行为；四是作出的有关权利义务的行为。因此，具体行政行为是对特定人与特定事项的处理，应具有外部性。实践中，国土资源行政主管部门作出的用地预审意见，一般针对用地单位作出，表面上似不属于具体行政行为，但确实可能对用地范围内居民的权益造成一定影响。具体行政行为的界定要看实质性的影响，关键看这些行为是否代替了其他的批准性文件。如用地预审，如果行政机关直接依据预审意见实施了征地和拆迁行为，那么就可认定该用地预审对用地范围内居民的权利义务产生了直接影响；如果行政机关未作出过以用地预审意见代替征地批复文件等的行政行为，那么就应认定其与用地范围内居民无直接利害关系。
本案中，用地预审意见并未用作代替征地批复等文件，不是有关征地、拆迁的审批意见，并不对预审意见所涉地块范围内居民的权利义务产生直接影响，因此，对刘某的行政复议申请应当予以驳回。
（国土资源部不动产登记中心 马俊科）
问题33 土地出让合同内容能否纳入公开信息
【问题】
申请人林某不服被申请人T市国土资源局不予公开其申请的某号地块的《国有土地使用权出让合同》，向行政复议机关提起行政复议。
2013年12月30日，申请人林某向T市国土资源局提出政府信息公开申请，要求公开某号地块的《国有土地使用权出让合同》。由于该申请涉及第三人C公司，T市国土资源局向第三人发出征求其是否同意公开国有土地使用权出让合同意见的函。2014年1月21日，第三人书面回复T市国土资源局，指出该《国有土地使用权出让合同》涉及该公司的项目资金运作、投资成本等重要的商业秘密和信息，如果泄露会对该公司产生不利影响，因此不同意公开申请人所查询的信息。2014年1月25日，T市国土资源局作出了不予公开的告知。
申请人认为，国有土地使用权出让合同是一个行政许可行为，关系到申请人的切身利益，且不是企业商业秘密，T市国土资源局应当依法予以公开。
被申请人认为，该《国有土地使用权出让合同》是被申请人与第三人C公司双方签订的合同，因此需要征求C公司的意见，而第三人C公司认为涉及商业秘密不同意公开，因此被申请人依据第三人意见作出了不予公开的告知。被申请人的不予公开告知行为符合相关法律规定。
复议机关依法对该案进行了审理，认为该《国有土地使用权出让合同》是被申请人与第三人C公司双方签订的合同，属于民事合同，而第三人认为涉及商业秘密不同意公开该合同，被申请人依据第三人意见作出的不予公开告知符合相关法律规定。因此，复议机关按照《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持被申请人不予公开告知行为的决定。
本案主要涉及国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）公开中的两个问题：一是土地出让合同的性质界定问题，是属于行政合同还是民事合同？二是土地出让合同是否涉及商业秘密以及哪些内容可以公开？
【解答】
一、关于土地出让合同的性质问题
此前，在土地出让合同的法律性质上一直存在是民事合同还是行政合同的争议。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定“审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件”属于民事审判，将国有土地使用权出让合同视为民事合同进行审理；最高人民法院2011年发布的《民事案件案由规定》中，也将建设用地使用权合同纠纷作为民事合同纠纷进行处理。国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF－2008－2601），其拟制的法律依据及争议解决方式也均以民事合同定位。因此，从现行法律规定来看，土地出让合同应当属于民事合同。
不过今年5月1日施行的新《行政诉讼法》第十二条第十一项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，可以提起行政诉讼，将行政协议履行纳入了行政诉讼受案范围。目前，理论界以及实务界均有呼声，认为国有土地出让合同应该属于行政协议，其履行争议应该纳入行政诉讼范畴。
二、关于土地出让合同是否涉及商业秘密以及哪些内容可以公开的问题
根据《城市房地产管理法》第七条、第十四条的规定，国有土地使用权出让合同，是国家作为国有土地所有者将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，并由市、县人民政府土地管理部门代表国家与土地使用者签订的书面合同。同时，《政府信息公开条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”由于土地出让合同是政府和受让人双方签订的合同，因此对于土地出让合同的信息公开申请，由于涉及第三方受让人的信息，政府部门往往在征求第三方意见而第三方认为涉及商业秘密不同意公开后，不予以公开土地出让合同。
但是，对于土地出让合同是否涉及第三人商业秘密，笔者认为应当按照《反不正当竞争法》第十条“本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”的规定进行具体判定，不应该完全根据第三人的意见来决定是否公开。
土地出让合同是参照国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF－2008－2601）制定的格式合同，合同内容包括合同双方当事人、宗地位置、面积、用途、土地出让期限、出让金、土地开发建设与利用等情况，招标拍卖挂牌出让结果正是土地出让合同中除格式文本外需要填充的主要内容。而《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部部令第39号）规定：“招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布”，可见土地出让合同的主要内容已经不符合商业秘密所要求的不为公众所知悉的前提条件。
因此，笔者认为政府信息公开尤其是主动公开是大势所趋，土地出让合同虽然涉及第三方受让人，但基本上为格式合同，且主要内容已经通过招拍挂结果予以公示，没有太多隐秘的内容，可以在对跟第三人有关且不适宜公开的信息进行适当处理，确保不侵害第三方权益的情况下进行公开。这样既充分保护第三人的合法权益，又充分保障公众的知情权，以减少和避免不必要的矛盾纠纷。目前已经有很多地方通过对合同中的开户银行账号等信息作出适当遮盖后予以公开，收效很好。各地国土资源主管部门可以借鉴其他地方的先进经验，在政府信息公开方面进一步加大力度，打造国土资源主管部门的良好形象和公信力。
本案虽然只是涉及土地出让合同的政府信息公开问题，但同时也引发我们思考土地招拍挂过程中的其他文件的公开问题，如土地出让成交确认书等文件。
根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部部令第39号）第二十条的规定，出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。中标通知书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。而对于成交确认书等文件的性质问题，《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（〔2009〕行他字第55号）认为：“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”同时《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（〔2010〕行他字第191号）认为：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”因此，土地招拍挂过程中的土地出让成交确认书等文件属于政府信息的范畴，应当依法公开。
（国土资源部不动产登记中心 胡卉明、王玉娜）
问题34 乡镇企业因融资能否转让集体建设用地使用权
【问题】
A企业是乡镇企业，经批准取得某集体建设用地使用权，2014年，A企业因融资想把该地转让给B企业，双方签订了转让协议，B企业支付了相应款项后未实际占用该地块，也未实施建设。请问B企业能否取得该地块的建设用地使用权？
【解答】
一、集体建设用地有特定的使用范围
集体建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资、进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地主要有三种类型：乡镇企业用地、宅基地和公共设施、公益事业用地。此外，依照《土地管理法》第六十三条的规定，集体建设用地使用权在一种情形下可以流转，即符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。这就从法律上明确了集体建设用地使用权原则上不允许出租、出让或者转让，只有在企业发生破产、兼并或资产转移的情形下才可以转移集体建设用地使用权。此外，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》也明确严格控制集体所有建设用地使用权流转范围。本案中，A企业并未破产、兼并，不能将建设用地使用权转让给B企业。B企业无法取得该地块的建设用地使用权。
二、本案中转让合同属成立但未生效的合同
《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第五十九条规定，建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。《物权法》第一百四十五条规定，建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记。据此，集体建设用地使用权须经县级或县级以上人民政府审批登记、核发证书后方能取得。B企业若是在A企业破产、兼并的情形下取得该地块，也应履行相应的审批手续才能取得建设用地使用权。本案中A企业与B企业仅签订了转让协议，并未进行审批登记，不发生集体建设用地使用权转移的效力。
至于转让协议的效力问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第九条规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记手续的，人民法院应当认定该合同未生效。据此可知该协议虽经双方达成意思表示的一致，但仍属于成立但未生效的合同。双方还要承担合同可能最终无法获得审批登记而归于无效的风险。
三、试点地区的集体建设用地使用权可依相关规定流转
2015年2月27日第十二届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于授权国务院在北京大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。在试点地区暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于集体经营性建设用地入市的有关规定。因此，该决定实施后在试点地区进行的流转可按照试点地区集体经营性建设用地入市的相关规定进行认定。
（北京工商大学 李秀峰）
问题35 征地过程中的“一书四方案”是否属于政府信息公开范围
【问题】
2014年4月26日，A通过律所向B县国土资源局邮寄了政府信息公开申请，要求公开某高速公路项目涉及某地段的征地批复及“一书四方案”、征地红线图等报批材料。B县国土资源局收到申请后，以所涉及的信息材料处于上报审批阶段为由，作出了目前无法提供相关材料的答复。请问：“一书四方案”是否属于政府信息公开的范围？如果属于，信息公开的责任主体是谁？应当在何时公开？
【解答】
一、“一书四方案”属于政府主动公开的信息
所谓“一书四方案”是指建设项目用地审查报批时所呈报的建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案。
“一书四方案”经历了“基本不公开——依申请公开——主动公开”的转变过程。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）规定，“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”。原先，行政机关多将“一书四方案”定性为供审批机关了解征地工作情况、以便审酌是否给予审批的过程性信息，并援引该条规定拒绝申请人的信息公开申请。
2014年最高人民法院召开新闻发布会，通报全国法院2013年度“信息公开”十大案例，明确了过程性信息不应是绝对不公开，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。人民政府作出征地批复后，当事人申请的“一书四方案”已处于确定的实施阶段，行政机关再以该信息属于过程性信息、内部材料为由不予公开，对当事人行使知情权构成了不当阻却。
之后，国土资源部下发《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号），将市、县政府用地报批时拟定的“一书四方案”明确纳入了市、县征地信息主动公开的内容。因此，“一书四方案”属于政府主动公开的信息。当然，本案中的“一书四方案”因尚处于上报审批过程中，未进入确定的实施阶段，依旧属于过程性信息，不应公开。
二、“一书四方案”公开责任主体是制作该信息的市、县级人民政府及其国土资源主管部门
《建设用地审查报批管理办法》第七条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。”因此，本案中的“一书四方案”是由B县国土资源主管部门编制，并由B县人民政府审核同意。
三、“一书四方案”的公开时间应在用地批复之后
主动公开的前提是人民政府已作出征地批复，“一书四方案”已属于确定的实施阶段。否则，“一书四方案”依旧是过程性信息，一般不公开。本案即属此类情形，政府的回复及法院判决并无不当。
（北京大学 陈磊）
问题36 进城后能否继续拥有原宅基地使用权
【问题】
刘大爷原是某行政村的村民，依法申请取得了一块宅基地并建造了房屋，后进城工作取得城镇户籍，但是农村的房屋一直闲置.退休后刘大爷想回村里住，请问刘大爷是否可以继续拥有原宅基地使用权？
【解答】
一、宅基地使用权一般只有本农村集体经济组织成员才能取得
《物权法》和《土地管理法》规定了宅基地使用权的取得主体和限制条件。根据《物权法》第一百五十三条、第一百五十四条和《土地管理法》第六十二条的规定，原则上来说，宅基地使用权的主体是本村集体经济组织成员，需遵循“一户一宅”原则，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定。农村村民建住宅，应符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
二、非本村集体经济组织成员取得宅基地使用权的情形
由于宅基地使用权具有福利性质，其初始取得具有无偿性，因而其原则上仅惠及本村村民，但实践中有很多原因会造成非本村村民实际占有宅基地的情形。因此，《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干问题》（国土资发〔2011〕178号）规定，非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权批准机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。可见，集中迁建、继承都可以产生非本村集体经济组织成员取得宅基地使用权的情形。
三、户籍的改变不影响已经取得的财产权的归属
我国《宪法》第十三条规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”根据我国《民法通则》的现有理念及表述，当事人依民事法律行为设立、变更、终止民事权利。因而包括宅基地使用权在内的财产权的权属不因户籍的变化而发生变更。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干问题》（国土资发〔2011〕178号）明确规定，非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。可见，包括落户城镇的农民工在内的非农业户口居民（含华侨）可以继续享有原来合法取得的宅基地使用权和房屋所有权。
综上，如果刘大爷事先合法拥有的房屋所有权和宅基地使用权未曾消灭，则可以继续拥有；如果刘大爷出卖、出租住房后，再申请宅基地的话，应不予批准。
（中国人民大学 张南西）
问题37 建设用地使用权未到期能否提前办理续期
【问题】
1998年某开发商以出让方式取得一宗国有土地使用权，土地用途为住宅和配套商业，土地使用年限住宅70年，商业40年，住宅终止日期为2068年4月5日；2013年，该开发商以出让方式取得上述宗地相邻一宗国有土地使用权，土地用途为零售商业、住宅用地，土地使用年限商业40年，住宅70年，住宅用地终止日期为2083年9月16日。在开发中，市规划部门对两块宗地合并一起审批总平面布置，开发商也按照审批的总平面布置对两地块进行综合开发建设，现已建成，部分建筑跨在两个地块相邻红线上。
该房产已公开销售，部分已发放房产证，现开发商申请办理土地使用证，因开发商没有按两块地出让时的用途和规划指标建设，且部分建筑跨在两个地块相邻红线上，登记机关无法办理。开发商提出将1998年取得的宗地使用年限延长至2013年取得土地的使用年限，即2083年9月16日，并将两宗地合并颁发土地证。
请问：1.能否将1998年取得的宗地使用年限延长至相邻地块土地使用权的使用年限？2.若两宗地年限一致时，能否将两宗地合并为一宗地，重新颁发土地使用权证？
【解答】
一、开发商申请续期不违反现行法律规定
本案中开发商申请续期不违反我国《物权法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规的相关规定。《物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》四十一条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”《城市房地产管理法》第二十二条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”就理论上而言，在不违反公共利益的前提下，开发商在取得土地使用权至土地使用权限届满前一年的期间内可以申请续期，但需注意申请续期的年限不得超过《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定的建设用地使用权出让最高年限，即居住用地不超过70年，商业用地不超过40年。
二、提前续期在实践操作中面临诸多问题
我国土地管理的实践中尚未出现住宅用地续期的个案，国家相关政策法规也未明确对此做出规定，在实际操作中如果允许提前续期可能会面临以下几个问题：第一，可能不符合将来的土地规划。《城市房地产管理法》第十条规定“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划”，提前申请续期时难以预测将来的土地规划与土地管理政策，可能导致土地出让合同与规划方案无法衔接。第二，从合同约定的角度看，土地出让合同尚未履行完毕，一般来说不能提前续约。第三，土地出让金价格难以确定。根据《城市房地产管理法》第十三条、《协议出让国有土地使用权规定》第五条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条等关于土地出让金的相关规定可知土地出让金是一个可变量而非固定值，土地用途、土地供需情况、国家政策和规划、经济发展等因素都影响着土地出让金的标准，提前续期时无法预测几十年后的土地出让价格，也就无法按规定缴纳土地出让金。
鉴于目前我国土地使用权提前续期的政策空白和实践困境，尚不具备办理提前续期的条件，实践中一般不予以办理。但由于本案中开发商已经按照市规划部门审批通过的总平面布置进行开发建设并发放房产证的特殊情况，在已购房业主同意的前提下，可尝试允许其提前续期以盘活土地利用，有效开发。
关于土地能否并宗的问题，《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发［2012］134号）规定“宗地一经确定，不得随意调整。宗地确需分割、合并或调整边界的，应经国土资源主管部门会同有关部门同意。”因此，在满足符合土地规划、权利人同意的前提条件下，可以允许土地并宗开发并办理变更登记手续，在实践中广东在三旧改造中也有并宗的规定，如《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）规定：对于收购改造的，“市、县土地行政主管部门可根据收购人的申请，将分散的土地归宗，为收购人办理土地变更登记手续”。
（北京大学 张倩）