第五节 问题解析
一、水行政处罚的指定管辖
(一)问题提出
南京市溧水区方便水库是溧水区的饮用水水源地，库区上游为镇江市的句容市。2011年12月7日，区水利局发现陈某在方便水库管理范围内(隶属句容市天王镇西溧行政村四古凹自然村)违反《中华人民共和国水法》的规定修建房屋。经现场调查取证，建造房屋2幢，每幢长24米，宽10.9米，总建筑面积523.2平方米。由于涉及镇江市的句容市行政管辖区域，溧水区水利局能否依法查处该起行政违法案件?
(二)解析
《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”本条是对行政处罚地域管辖的规定。地域管辖，也称区域管辖或属地管辖，是指同级人民政府之间横向划分本政府及其所属部门在本行政管辖区域内实施行政处罚的权限。行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。本案发生地在句容市境内，但方便水库是溧水区管理的，对违法行为的管辖权存在争议。《中华人民共和国行政处罚法》第二十一条规定:“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。”本条是对行政处罚的指定管辖的规定。指定管辖，是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。指定管辖实际上也是赋予行政机关在处罚管辖上一定的自由裁量权，以适应各种错综复杂的处罚情况。
本案中，案件发生地为镇江市的句容市行政区域内，但在南京市溧水区管理的方便水库管理范围内，管辖权限有交叉。两者的共同上一级行政机关为江苏省水利厅。由于本案涉及溧水区饮用水源地安全和水库管理的切身要求，为便于查处，由溧水区水利局管辖本案较为合适。
(三)结论
2012年2月20日，省水利厅水政监察总队牵头组织南京和镇江市水利局等单位进行了专题研究，并以《关于依法查处方便水库管理范围内违法建房行为的通知》，指定溧水区水利局依法立案查处该起违法行为。在履行完所有的行政处罚程序之后，当事人终于自行对其违法建房实施了全部拆除，恢复了水库库区的原貌。
二、省直属水利工程管理单位行政处罚主体资格的认定
(一)问题提出
江苏省江都水利工程管理处、骆运水利工程管理处、淮沭新河管理处、灌溉总渠管理处、淮河入海水道管理处、洪泽湖水利工程管理处、秦淮河水利工程管理处、太湖地区水利工程管理处、泰州引江河管理处、蔷薇河送清水工程管理处是经江苏省人民政府批准设立的省水利厅直属的水利工程管理事业单位，承担全省重要水利工程的运行、维护、管理和保护，以及协助做好相关省管湖泊的开发、利用、保护工作，其是否具有行政处罚的主体资格?
(二)解析
《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”依本条规定，具有管理公共事务职能的组织成为实施行政处罚的主体是有可能的，但必须要符合一定的条件。首先，该组织必须经过法律、法规授权;其次，该组织具有管理公共事务的职能;第三，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织必须在法定职权范围内实施行政处罚。具有管理公共事务职能的组织应当符合以下条件：1.经依法批准成立，有机构和人员编制的组织;2.有办公场所和一定的办公条件;3.有正常的经费来源和一定的资产;4.具有管理公共事务的职能;5.具有熟悉有关法律法规和业务的工作人员;6.具有相应的检查、鉴定等技术能力。
对照上述条件，第一，地方性法规《江苏省水利工程管理条例》第三十条第二款对厅直属水利工程管理处作出了授权规定:“经省人民政府批准设置的水利工程管理机构，对在其管理的水利工程管理范围内的违反本条例的行为，可以依照前款规定进行行政处罚。”第二，厅直属水利工程管理处符合管理公共事务职能的组织的各项要素。第三，地方性法规授权中对实施处罚权的范围已予以明确，即在其管理的水利工程管理范围内实施行政处罚。
(三)结论
江苏省江都水利工程管理处、骆运水利工程管理处、淮沭新河管理处、灌溉总渠管理处、淮河入海水道管理处、洪泽湖水利工程管理处、秦淮河水利工程管理处、太湖地区水利工程管理处、泰州引江河管理处、蔷薇河送清水工程管理处具有行政处罚主体资格，在所管辖的水利工程管理范围内，可以以自己的名义行使《江苏省水利工程管理条例》授予的行政处罚权。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条和第十九条的规定，可以承接省水利厅依照法律、法规或者规章的规定委托的行政处罚权。如《江苏省水资源管理条例》第四十九条第二款规定的“在省水利工程管理范围内，省水行政主管部门行使的行政处罚权可以依法委托经省人民政府批准成立的水利工程管理机构行使。”
三、区水行政主管部门的行政处罚权
(一)问题提出
淮安市楚州区水利局于2011年2月向楚州区人民法院申请强制执行3起河道、湖泊违法案件，区人民法院在审理过程中，对区级水行政主管部门是否具有行政处罚权提出异议，认为区是城市的组成部分，与县不同，不是独立的建制，不具有独立的执法主体资格。行使行政处罚权的主体应为县级以上人民政府水行政主管部门，区级人民政府水行政主管部门不能等同于县级以上人民政府水行政主管部门。
(二)解析
《中华人民共和国宪法》第三十条规定，中华人民共和国的行政区域全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。第一百零五条规定:“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”在我国现行的行政区划体系中，区和县、县级市是直辖市和地级市管辖的下一级行政区的级别称谓。在一般情况下，它们的级别是一样的。区是地级、省级市必须辖有的，在《中华人民共和国宪法》中称“设区的市”。如果一个市没有下辖区，那就一定是一个县级市。如果一个行政区域下辖有县、县级市而没有区，那它只能是一个地区(行政公署)而不是一个城市。从权力上讲，县的权力比区的要大，主要是县的独立性比区要强;从行政级别上看，区和县至少是平级的，副省级城市的区，级别比县高。但《中华人民共和国宪法》中将“市辖区”作为一个行政区域，具有独立的行政组织机构建制。
《江苏省河道管理实施办法》第三条规定:“省、市、县(含县级市、区)人民政府水行政主管部门是本行政区域内的河道主管机关。”因此，区水利局作为淮安市楚州区人民政府水行政主管部门，是本行政区域的河道主管机关，与县河道主管机关具有同样的行政执法主体资格，对本区行政区域内的水事违法行为具有行政处罚权。
(三)结论
区级人民政府水行政主管部门具有水行政处罚主体资格。
四、对非法凿(修、洗)井处罚依据的认定
(一)问题提出
2002年3月份，射阳县水政监察人员在巡查中发现县城(地下水超采区)有一私营企业违法打井取水。因处在地下水超采区，遂对该企业进行了严肃查处，对正在施工的井予以填封。该企业在多次要求办理取水审批手续均未予许可的情况下，于5月13日又请来洗井施工队伍擅自进行洗井，被水政监察人员及时发现并责令停止施工，按有关法律规定对施工机械进行了登记保存。对非法凿(修、洗)井能否进行处罚，处罚的依据是什么?
(二)解析
当年对非法凿(修、洗)井进行处罚没有明确的依据。但是，当时适用的国务院《取水许可制度实施办法》[3]第十七条规定，地下水取水单位需向水行政主管部门或者授权的有关部门申请获得批准后方可凿井。同时，1997年《江苏省水资源管理条例》第十一条规定[4]，新建、改建、扩建开发利用水资源的各类水工程，必须经水行政主管部门审查同意。水井是取用地下水资源的取水口，属于水工程中的取水工程，因此，凿井(含修井、洗井，下同)属于兴建开发利用地下水资源工程的行为，对于未经水行政主管部门审查同意擅自凿井的，可以按照1997年《江苏省水资源管理条例》第三十一条的规定，责令其停止违法行为，限期清除障碍，或者采取封井、堵截取排水口、拆除取水设备等补救措施，可以没收违法所得，并可处以五万元以下的罚款。
(三)结论
对非法凿(修、洗)井的，属于未经批准擅自兴建地下水取水工程的行为，按照未经批准擅自兴建地下水取水工程的行为予以处罚。
2002年8月29日颁布的经过全面修订的新《中华人民共和国水法》，明确了“本法所称水工程，是指在江河、湖泊和地下水源上开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程”;2006年2月21日公布的《取水许可和水资源费征收管理条例》，将水井纳入取水工程的范畴。因此，未经批准擅自违法凿(修、洗)井的，属于非法兴建取水工程的行为，可以按照新《中华人民共和国水法》第六十五条第二款和《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十九条的规定查处。
五、对流域性河道违法采砂行政处罚实施机关的确认
(一)问题提出
徐州市人大常委会在制定河道采砂管理的地方性法规立法过程中，对流域性河道违法采砂行为行政处罚实施机关的设定产生较大分歧，形成以下两种意见:第一种意见认为:《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第一项规定，在河道管理范围内采砂必须经河道主管机关批准，这里的“河道主管机关”既包括县级以上地方人民政府河道主管机关，也包括国家设置的流域性管理机构。对未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂的行为，《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条第四项规定，由县级以上地方人民政府河道主管机关予以行政处罚，没有规定由流域性管理机构予以行政处罚。因此，违反流域性河道采砂管理规定，给予行政处罚的主体应当是县级以上地方人民政府河道主管机关。第二种意见认为:《中华人民共和国防洪法》第六十四条规定，第七章规定的行政处罚和行政措施，除应由地方人民政府和公安机关进行处罚外，均由县级以上人民政府水行政主管部门决定或者由流域管理机构按照国务院水行政主管部门规定的权限决定。因此，县级以上地方人民政府水行政主管部门、流域性管理机构应当在各自的管理范围内，对违反河道采砂行为实施行政处罚。在流域性河道内采砂，如果管理与处罚分离，易产生诸多矛盾，不利于防洪工作的开展，现实中也是行不通的，流域性河道违法采砂行为应当由流域性机构负责查处，主张流域性机构对流域性河道违法采砂行为实施行政处罚。
(二)解析
《中华人民共和国水法》第三十九条第一款规定，国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。同时，第七十七条规定，对违反本法第三十九条有关河道采砂许可制度规定的行政处罚，由国务院规定。
国务院《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定，未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的，由县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得。
《中华人民共和国防洪法》第六十四条规定，第七章规定的行政处罚和行政措施，除应由地方人民政府和公安机关进行处罚外，均由县级以上人民政府水行政主管部门决定，或者由流域管理机构按照国务院水行政主管部门规定的权限决定。但是，《中华人民共和国防洪法》第七章中未对河道违法采砂行为设定行政处罚。
《中华人民共和国防洪法》颁布后，水利部根据《中华人民共和国防洪法》第六十四条的规定，以《关于流域管理机构决定〈防洪法〉规定的行政处罚和行政措施权限的通知》，规定对影响河势稳定，危害河岸堤防安全的采砂，由流域管理机构行使行政处罚权。但是，由于《中华人民共和国防洪法》中未对河道违法采砂行为设定行政处罚，因此，该规定应属于无效。
(三)结论
对在长江河道内违法采砂的处罚，可以按照国务院《长江河道采砂管理条例》执行;对查处其他河道管理范围内的违法采砂行为，包括流域性河道管理范围内的违法采砂行为，在国务院未制定出台新的处罚办法前，应当按照《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条的规定，由县级以上地方人民政府河道主管机关实施行政处罚。
六、对擅自转售地下水进行处罚的适用规定
(一)问题提出
盐城市区某企业将批准其用于厂内生产的深层地下水私自转售给市区的一些浴城使用，每天出售上百吨，获利数十万元。针对该企业的这一行为，适用什么法律进行处理?能否没收其违法所得?
(二)解析
取用水单位获得取水许可，必须按照批准的取水用途、取水量和取水期限等取水限制条件取水。在取水许可的有效期和取水限额内，有可能转让其节约的水资源的，经原审批机关批准，并办理取水权变更手续、更换取水许可证后，可以依法有偿转让。但是，未经批准及未办理变更手续的转让，改变了取水许可规定的取水条件。《中华人民共和国水法》第六十九条规定，未依照批准的取水许可规定条件取水的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款;情节严重的，吊销其取水许可证。
(三)结论
取用水户未按照批准的取水用途取水，而将其私自转售的，属于“未依照批准的取水许可规定条件取水”的行为，按照《中华人民共和国水法》第六十九条的规定追究法律责任。
由于《中华人民共和国水法》没有对未依照批准的取水许可规定条件取水而获利的情形规定可以没收其违法所得，因此不宜作出“没收其违法所得”的行政处罚，但可以“责令其限期采取补救措施”。
七、对依合同违法行为处罚的法律适用
(一)问题提出
界首镇某供销公司货运码头位于高邮市界首镇京杭运河东岸，1994年经江苏省水利厅、交通厅批准，由界首镇某经济发展服务中心(原为界首镇某供销公司)建设使用。2010年10月份，经过高邮市有关部门立项备案同意，该经济发展服务中心(甲方)与某混凝土有限公司高邮分公司(乙方)签订了码头租用协议书，同意乙方租用甲方的货运码头新建临时混凝土搅拌楼，并约定了双方的权利义务。2010年11月10日，乙方开始建设混凝土搅拌楼，被高邮市京杭运河管理处巡查时发现，遂向市水利局水政监察大队举报。在处罚过程中，对违法主体是该混凝土有限公司高邮市分公司还是该经济发展服务中心、两单位签订的合同(协议书)是否有效以及法律的适用产生不同的意见。
(二)解析
本案中该混凝土公司高邮分公司建设混凝土搅拌楼，不是承接界首镇经济发展服务中心建设项目，而是建设自己的生产经营工程，这与按合同承接建设项目所承担的法律责任是不同的。
1.《江苏省水利工程管理条例》第十五条第二款规定:“在水利工程管理范围内，改变工程设施及建筑物的使用用途以及工程位置、布局、结构，应事先征得水利部门同意。”码头业主该经济发展服务中心未经水利部门同意，让该混凝土公司高邮分公司新建混凝土搅拌楼，擅自改变了经批准的码头的使用用途、布局和结构，违反了上述规定，已构成违法行为。
2.《中华人民共和国水法》第三十八条第一款规定:“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”该混凝土公司高邮分公司在河道管理范围内新建混凝土搅拌楼，其工程建设方案未报经有关水行政主管部门审查同意，已构成违法行为。
3.《中华人民共和国合同法》第七条规定:“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”;第五十二条规定，有损害社会公共利益或者违反法律和行政法规的强制性规定的，合同无效;第五十八条规定:“合同无效或者被撤销后，……双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”
(三)结论
1.对于该经济发展服务中心的违法行为，可依据《江苏省水利工程管理条例》第三十条第一款第二项“违反第十五条、第十六条规定，擅自开发利用河道、湖泊、湖荡、海堤和沿海港河管理范围的，县级以上水利部门可责令其纠正违法行为、退出所使用的水利工程、恢复工程原状、赔偿损失或者采取补救措施，并可处以警告、没收违法所得和一万元以下的罚款”的规定予以处罚。
2.对于该混凝土公司高邮分公司的违法行为，应依据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物;逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”的规定予以处罚。
3.按照合同法的规定，合同约定的某个条款违反了法律法规的强制性或禁止性规定，该条款自然无效。
八、对拒缴河道堤防工程占用补偿费的追缴方式
(一)问题提出
《江苏省河道管理实施办法》第二十二条规定了对于拒不如数交纳河道堤防工程占用补偿费的，可以进行处罚。水行政主管部门发出《水利规费征收通知书》和《水利规费限期支付通知书》后，如果遇到管理相对人拒绝交纳的，是通过下发《征收决定书》还是下发《行政处罚决定书》追缴?
(二)解析
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”[5]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条第一款规定:“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行;(二)具体行政行为已经生效并具有可执行内容;(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织;(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务;(六)申请人在法定期限内提出申请;(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。”因此，对于向缴费主体发送《缴费通知单》，明确告知其收费的依据、种类、范围、标准、总额、期限和缴费地点等内容后，缴费主体在规定期限内未缴纳或者未如数缴纳的，可以采取申请人民法院强制执行方式追缴。
2.《江苏省河道管理实施办法》第二十二条对于“违反第二十一条规定，拒不如数交纳河道堤防工程占用补偿费的”，规定“县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、赔偿损失、采取补救措施外，可以并处警告、1万元以下的罚款，情节严重的，可处以1～3万元的罚款。”“属于经济处罚、交纳占用费补偿的，对逾期不交者可按每逾期1天加收应交费1‰的滞纳金。”因此，缴费主体在规定期限内未缴纳或者未如数缴纳的，也可以采取行政处罚的方式追缴。
(三)结论
1.采取申请人民法院强制执行方式:下达《责令限期缴费通知书》，告知其未按照《缴费通知单》要求缴费的事实、责令缴费的依据和最后期限、缴费地点、逾期不如数缴纳必须承担的法律后果和救济途径等内容;相对人在法定期限内不起诉，又未按照《责令限期缴费通知书》要求履行缴费义务的，按照《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，申请人民法院强制执行。
2.行政处罚方式:根据《江苏省河道管理实施办法》第二十二条的规定，对缴费主体由于未履行或者未完全履行缴费义务的行为作出行政惩戒，依法下达《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》中应当载明未按照《缴费通知单》缴费的事实、责令缴费的最后期限、缴费地点、逾期不如数缴纳必须承担的法律后果、救济途径、给予的行政处罚种类和罚款幅度等内容。相对人在法定期限内不起诉，又不履行《行政处罚决定》的，申请人民法院强制执行。
3.《江苏省河道管理实施办法》第二十二条规定县级以上地方人民政府河道主管机关作出警告、罚款等行政处罚决定时是“并处”，因此在作出行政处罚决定的同时必须责令当事人纠正违法行为，也就是《行政处罚决定书》中应有“责令当事人纠正违法行为”具体内容的表述。在此种情形下，《责令限期缴费通知书》已不需要，因为“责令其纠正违法行为”就是“责令其限期交纳”，以这种行政处罚附带责令限期缴费的方式，保障河道堤防工程占用补偿费的征收。而行政处罚和行政征收是两个不同的具体行政行为，因此对当事人作出行政处罚后，不免除其原有的缴费义务，仍应责令当事人纠正违法行为。
九、水行政处罚权行使的区域界限
(一)问题提出
谏壁抽水站管理处的下属单位镇江市水利机电设备安装公司为开展综合经营需要，与朱某等人在1993年12月签订租赁协议，同意其在谏壁抽水站管理处内引河边建房开展经营活动，协议上明确规定因“水利工程建设和管理工作需要时，占用人必须无条件让出”，且至2003年12月31日期满。
2003年12月，因谏壁抽水站增容除险改造工程需要，要求所有规划范围内的占用必须无条件拆除，但朱某等人拒不拆除。2004年5月27日，镇江市水利局向其发出《行政处罚决定书》，认为其在谏壁抽水站引河水利工程管理范围内的盖房行为始终未经过镇江市水利局的批准，责令其自行拆除违章建筑，并罚款5000元。朱某遂向省水利厅申请行政复议。经现场勘察，朱某所建房屋大部分在引河河口线10米以外，但在谏壁抽水站管理处的土地使用权确权范围内。在行政复议审查中应当如何处理?
(二)解析
法律法规赋予水行政主管部门水利工程的行政管理权只能在水利工程管理范围内行使。谏壁抽水站在建设时虽然取得了较大范围的土地使用权，并在工程建成后成为管理处的所在地，但拥有土地使用权并不能表明水利部门在这些范围内都拥有水利工程的管理权。水利工程的管理权必须依法划定。土地的所有权归国家所有，管理权由国土行政主管部门代表政府行使。根据《江苏省水利工程管理条例》的规定，无堤防河道的管理范围为水域、沙洲、滩地及河口两侧五至十米。经现场勘察，朱某所建的房屋基本上在引河的管理范围以外，因此可以初步认定镇江市水利局发出的《行政处罚决定书》超出了行政权力行使的区域范围，行政处罚决定有可能被撤销。换一种思路进一步审查，如果该房屋在谏壁抽水站的管理范围内，行政处罚决定有效。谏壁抽水站作为大型水利工程，根据《江苏省水利工程管理条例》的规定，其管理范围为上下游河道、堤防各五百米至一千米;左右侧各一百米至三百米。通过地形图比对，所建房屋仍不在管理范围内。但是，从地形图上发现，朱某所建房屋处的引河段当时比较宽阔，所建房屋的位置正好位于原河道河口线10米的管理范围以内，从而确定了朱某在引河管理范围建房的违法行为，镇江市水利局有权对其进行行政处罚。
(三)结论
省水利厅作出行政复议决定，认为申请人在谏壁抽水站引河管理范围内建房，未经有管辖权的水行政主管部门批准，属于违反《江苏省水利工程管理条例》的行为。被申请人镇江市水利局作出的对申请人的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，决定维持被申请人镇江市水利局对申请人所作的处罚决定。
十、对《中华人民共和国防洪法》第五十八条的理解和认定
(一)问题提出
无锡市某热电有限公司未经水行政主管部门审查同意，擅自在市区古运河管理范围内临河架设热力管线，占用河道管理范围，对防洪和河道管理造成一定影响。无锡市水利局依法对其立案查处，在大量调查取证的基础上，认定该公司行为违反了《中华人民共和国防洪法》第二十七条第一款的规定。依据该法第五十八条规定，对其作出了罚款人民币叁万元的水行政处罚，并附限期责令其补办有关水行政审批手续。该公司接到水行政处罚决定书后，在法定的期限内向无锡市人民政府提起了行政复议。无锡市人民政府行政复议委员会在复议审查阶段，认为市水利局实施处罚所依据的《中华人民共和国防洪法》第五十八条[6]内容值得商榷。对该条款的理解，一种认为“违反第五十八条规定的所有内容均可处一万元以上十万以下的罚款”;一种认为仅适用对“影响行洪但尚可采取补救措施”的行为，处于一万元以上十万以下的罚款。
(二)解析
从本条条文的表达上看，分为三个情形。对违法从事工程设施建设活动的，第一种情形是不影响防洪的，“责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续”;第二种情形是“严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担”;第三种情形是“影响行洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。”由于使用的是分号，三种情形的不同处理方式的表达相对是清楚的。但这种理解应该不是立法的本意。立法的本意应当是针对“违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照有关水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动”的单位或个人，“可以处一万元以上十万元以下的罚款”，至于违法行为本身的三种不同情形，则以不同的方式来处理。
(三)结论
水利部以《关于对〈中华人民共和国防洪法〉第五十八条有关问题请示的批复》，对这一问题的请示作出答复，认为《中华人民共和国防洪法》第五十八条关于“可以处一万元以上十万元以下的罚款”的规定，是指对于该条所列的各种违法行为，均可以处一万元以上十万元以下的罚款。
十一、对水事违法主体的确认
(一)问题提出
秦淮新河左岸西善桥下游300米处河道管理范围内，雨花台区水利局于上世纪九十年代建有雨花区防汛码头(简称“雨防码头”)一座以及作为值守、管理和防汛物资仓库的300平方米房屋，后雨花台区水利局将码头出租给李某使用。2006年上半年，因南京市、雨花台区两级政府对秦淮新河进行整治需要，双方协商一致，提前解除“雨防码头”租赁协议，当年7月由雨花台区水利局将该房屋折价50万元作为解除“雨防码头”租赁协议补偿给李某。李某得到房屋后，由于产权性质发生了变化，而李某一直未向有管辖权的水行政主管部门申请办理相关批准手续，2012年10月8日南京市水利局向李某发出《限期补办水行政许可手续通知书》。在规定的期限内李某未补办有关行政许可手续，南京市水利局又作出《限期整改通知书》。在规定期限内李某未按要求整改，南京市水利局遂作出《行政处罚告知书》。在听取了李某的陈述和申辩意见后，南京市水利局于2013年8月14日作出《行政处罚决定书》。对此，李某向省水利厅申请行政复议，认为该违章建房不是申请人擅自搭建的，违章建房的主体是雨花台区水利局，不是申请人，被申请人认定的违法事实错误，请求撤销被申请人作出的行政处罚决定书。
(二)解析
《中华人民共和国水法》第三十八条第一款规定:“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当按照防洪法的有关规定的报经有关水行政主管部门审查同意”;第六十五条第二款规定:“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物;逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”该房屋当时是作为防汛工程设施建设和使用，其性质为防汛设施。用作补偿后，其性质由原防汛设施转为民用设施，且主体发生变更，房屋的存在应到有管辖权的水行政主管部门和政府相关部门办理批准手续，取得合法的使用权。未经有管辖权的水行政主管部门批准，属于违法建筑。申请人作为该处房屋的拥有者，在承接了房屋使用权利的同时，也承接了法定的义务，是法律责任的承担主体。申请人在获得房屋的使用权后本应主动办理相关手续，但在被申请人告知申请人补办水行政许可手续的途径后仍不办理，主动放弃补办手续的权利，应当视为申请人继续违法行为。被申请人认定申请人为法律责任的承担主体是正确的。
(三)结论
省水利厅复议认为:南京市水利局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，决定依法予以维持。
[1]《中华人民共和国安全生产法》在2014年8月31日进行了第二次修正，本书中引用的法条都为新修正后的规定。
[2]《中华人民共和国治安管理处罚条例》已被废止。
[3]《取水许可制度实施办法》2006年2月已被《取水许可和水资源费征收管理条例》废止。
[4]1997年的《江苏省水资源管理条例》已于2003年被修正。
[5]对应2014年11月新修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条。
[6]《中华人民共和国防洪法》第五十八条:“违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照有关水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的，责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续;工程设施建设严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担;影响行洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。”