选择正确的贸易救济政策是对产业竞争力的基本保障[1]
中国入世之际，有人断言，“狼”要来了，自由贸易也要来了。中国入世5周年后，有人则下了相反性的结论说，“狼”没有来，自由贸易也没有来。尽管这些说法都有些偏颇，但反映了入世以后国人对贸易自由化和贸易救济这对尖锐矛盾的担忧和关注。
中国入世5周年，是中国经济与全球经济全面接轨的过程，中国的产业竞争力一方面顺着全球贸易自由化的大趋势迅速发展，另一方面，却遭遇了越来越多的贸易救济措施的打击。因此，如何平衡贸易自由化和贸易救济这对矛盾，如何选择正确的贸易救济政策来保障国内产业竞争力的持续发展，应该是当前的一项重要任务。
一、多边贸易救济规则和各国贸易救济政策
WTO的宗旨是通过实现全球贸易自由化为各国人民造福。然而，为了避免贸易自由化的消极作用，为了减小贸易自由化过程中的过度冲击或不公平贸易行为对进口国国内产业竞争力的伤害，WTO又规定了一系列贸易救济规则，以便在贸易自由化过程中起安全阀的作用，其中主要是反倾销、反补贴和贸易保障措施。
由于贸易救济措施的严厉性，各成员必须在国内立法上与WTO规则严格保持一致。但是，各成员在贸易救济政策方面却展现了极大的多样性和灵活性，正是后者，在保障国内产业的国际竞争力方面具有了超越规则的能力。例如，在同样的贸易保护规则下，有些成员很少采取贸易保护措施，有些成员频繁采取贸易保护措施，有些成员滥用贸易保护措施，有些成员选择性地采取贸易保护措施，有些成员则致力于应对贸易救济措施。毫无疑问，选择不同的贸易救济政策对国内产业竞争力的保障会产生不同的效果。因此，对于贸易救济政策研究的重要性绝不亚于对贸易救济规则本身的研究。至于选择哪一种贸易救济政策，要从如何优化产业国际竞争力着眼。
贸易救济政策具有双重性，贸易救济政策不仅要解决如何对外采取贸易救济措施，而且还要解决如何应对国外的贸易救济措施。在中国目前贸易顺差占主导地位的情况下，应对国外贸易救济措施的政策比对外贸易救济政策更为重要。但是，若没有对外贸易救济政策作后盾，应对外国贸易救济政策就会软弱无力，劳而无功。
中国产业的国际竞争力，在整体上犹如旭日东升，不可阻挡。世界上很少有哪个国家能像中国那样几乎无所不产，“中国制造”囊括了成千上万的产品，因此，中国产业的国际化不是区区几项贸易保护措施可以阻挡的。然而，就中国单个企业的国际竞争力而言，面对国外贸易救济措施则几乎是不堪一击，其主要原因是大多数发达国家还拒绝承认中国及中国企业的市场经济地位。在反倾销中，企业没有市场经济地位，可以像奴隶般被任意宰杀，或者，等于没有国际贸易资格，其产品可以立刻从某进口国被扫地出门。中国企业若不能够得到基本平等的国际贸易地位，又如何撑起整个产业的国际竞争力呢?这正是贸易救济政策应寻求的问题。
二、反倾销在贸易救济政策中的地位
众所周知，反倾销是适用最频繁的贸易保护措施，而且，与保障措施不同的是，反倾销针对的是不公平贸易行为，因此，在贸易救济政策上占有最重要的地位。一个国家在反倾销方面的政策，基本上反映出该国贸易救济的基本政策。
反倾销在不同的贸易救济政策驱动下，既可以成为保护公平的自由贸易的武器，也可以成为限制贸易自由化的工具。以制裁不公平贸易行为为目标，就要求合理、公正、谨慎地采取反倾销措施。反之，歧视性、不公正地或过当地滥用反倾销措施，必然会有损于公平贸易。反倾销作为贸易自由化的一种安全阀，在立法的天平上是向着国内产业倾斜的。但是，只要在政策上保证程序的公正性、透明度和可预测性，那么，出口商仍然可以争取得到公正裁决。例如，虽然美国和欧盟对中国在反倾销上实行不公正的非市场经济政策，但是，我们还是有可能为中国企业争取到零税率或低税率，关键是调查官员须在裁决时保证程序上的公正性和透明度。
自20世纪80年代末以后，中国一直是国际反倾销的主要目标，中国产业的国际竞争力遭到了国际反倾销的严峻考验。那么，中国入世以后，被动挨打的局面是否会得到缓解呢?从中国入世后的5年实际情况看，欧美等发达国家对中国的反倾销案，在数量上与以前基本持平，但是，涉案规模和金额则越来越大，如美国彩电案和家具案、欧盟皮鞋案和化纤布案等。此外，部分发展中国家对中国反倾销和贸易保护有增无减，甚至大大超出了发达国家的水平，尤其是印度、土耳其、巴西、埃及和南非等，对中国出口构成了新的压力，几乎使我们疲于奔命，使中国成了全球应对反倾销和贸易保护措施最繁忙的国家。如何缓解这种局面呢?国内专家早就提出了很多建议，要求以其人之道还治其人之身。其实，根据WTO的统计，中国在对外反倾销的案例数量上已经成为第三大成员，但是，中国被反倾销的案例数量远远超过了中国对外反倾销的数量，也就是说，我们受到的反倾销压力远远超出我们对外释放的反倾销压力。这正好与所有其他主要反倾销国家都相反，其他国家都是对外反倾销远远超出被反倾销，包括美国、欧盟、印度、巴西等等。相比之下，中国对外反倾销政策似乎只是起着一种点缀的作用，却并没有成为支持应对国外反倾销的后盾。中国既是一个出口大国，又是一个进口大国，如果中国对外反倾销的案件数量能够达到被反倾销的案件数量，或者远远高出于此，那么，中国被动挨打的局面是否会因此得到缓解呢?而国际反倾销或贸易保护主义的趋势是否也因此能够有所抑制呢?
三、关于美欧对华反倾销政策之剖析
美欧对华反倾销政策是其贸易救济政策中的重点。美欧对中国产品反倾销，从20世纪70年代末80年代初始，迄今已有二十多年。在此期间，虽然中国已经从一个传统意义上的中央计划经济体制的国家发展成社会主义的市场经济国家，但是美欧却仍然以非市场经济政策作为其对华反倾销政策的核心，歧视性地排斥对中国实行多边规则，使得不公正的反倾销构成了中国对美欧出口的主要障碍。
美欧在对非市场经济国家反倾销方面，传统上采用替代国政策，替代国政策的实质就是允许调查当局采用任意性材料定案裁决，对中国企业征收高额反倾销税，其主要目的是为了防范非市场经济国家产品超市场规律的出口增长并产生消极影响。20世纪90年代初，欧盟和美国对华反倾销政策曾有过稍许积极的调整，开始对中国企业采用分别裁决或分别税率。欧盟的分别裁决政策始于1988年小彩电案，该案1991年终裁，对外商投资出口应诉企业给予了分别裁决和分别税率，旨在对中国境内的外资企业或合资企业分别对待，引导中国市场走向对外资更加开放，该政策后来曾被一度撤销，直到欧盟1997年建立市场经济地位个别审查制才被恢复；美国从1994年碳化硅案首次给予中国企业分别税率，其目的则是为了引导中国经济向市场化方向发展。美欧在90年代初对中国反倾销上的分别裁决或分别税率的政策，在当时条件下具有客观上的积极意义。
中国入世以后，正全面实现社会主义市场经济，但是，美欧则凭借着与中国签订的入世议定书，仍然坚持对中国反倾销实行非市场经济政策，构成了中国产业国际竞争力发展的最大障碍。虽然中国的任何一家民营企业与美欧的企业一样都处在完全同等的市场力支配下，但是，一旦中国企业的出口构成了对美欧企业的威胁，美欧可以凭借反倾销中的替代国办法，以中国企业的非市场经济地位，立刻封杀中国企业，开除其国际贸易的资格，将中国企业置于完全不平等的国际贸易地位上。
然而，美欧在非市场经济政策上却面临着三个不可调和的矛盾。
其一，裁定与事实的矛盾。由于中国已经事实上全面步入社会主义市场经济，像美欧这样两个全球最大的民主和法治国家或国家联盟，却不得不在其执法和裁决中，违背事实，黑白不分，硬把中国和中国企业认定为非市场经济地位，这是对美欧民主与法制的重大挑战，美欧将不得不为此培养一大批说假话的立法者和官员，以便维持中国非市场经济的“神话”。而这种神话的堆积有可能迷惑美欧当局本身，令其作出错误的战略性决断。
其二，单边实体规则与多边程序规则的矛盾。按照中国入世承诺，如果成员一方发现中国不符合市场经济地位，可以采用其他价格对比方法，这也就是美欧采用的替代国价格。但是，中国在入世议定书中的承诺，涉及的仅仅是WTO法的实体方面，却不允许在程序上有任何例外，尤其是在程序的公正性、透明度和可预测性方面。然而，美欧在实行替代国政策时，基本违背了多边程序规则。欧盟对替代国价格的确定在程序上是完全任意的，例如，欧盟对出口商发出的问卷通常多达70—80页，可是对替代国企业的调查问卷却仅仅几页纸，试想，在如此不对称的信息量之间，又有什么可比性呢?此外，欧盟在替代国的选择程序上，出口商基本没有发言权，选择的结果基本是不可预测，完全不透明的，而选择的对象通常是申诉方在替代国的关联公司。美国在选择替代国方面比较透明，也有相当的预测性，但是，美国在选择替代价的某些关键成本因素方面，其程序常常是不透明和任意的，这是导致中国企业在一些大案中承受高额反倾销税的主要原因。
其三，美国关于市场经济地位的法律标准与欧盟标准相矛盾。美国实行行业导向的市场经济标准，而欧盟则采取企业市场经济地位。在2005年欧盟皮鞋反倾销案中，竟然发生如此不可思议的裁定，整个皮鞋行业有一百多家企业申请市场经济地位，竟然只有一家企业符合市场经济地位，那么，当整个行业都不是按照市场经济模式在运作，怎么可能出现一家独立的市场经济地位的企业呢?
四、选择正确的贸易救济政策确保产业的国际竞争力
中国的贸易救济政策在中国入世前后经历了战略性的转变。入世以前，中国的贸易救济政策实际上就是应对外国贸易救济的政策，在进口方面，中国并不需要诉诸反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施，这是因为，中国产业当时基本是在高关税的保护下，而贸易进出口权也在很大程度上由国家垄断。中国入世以后，以前这种“马奇诺”似的单纯防御体系转换成目前这种攻守结合的贸易救济方式。对外采取反倾销等贸易措施的比重正在提高。反倾销措施的最大优点就是其灵活性和及时性，如何发挥反倾销的政策性效应，加强对外反倾销和应对国外反倾销的互动作用，是中国入世后保障产业国际竞争力的需要。为此，要强调两个重点，抓住两条途径。
关于两个重点：其一，贸易救济政策要有利于进出口协调发展，没有进口，就没有对外贸易救济，因而就不存在对外的威慑力。中国与日本、韩国的根本区别就在于，中国不仅是一个出口大国，也是一个进口大国，中国在进出口方面的综合性能力，可以加强中国在贸易救济政策上的实力，因此，在政策导向上，应提倡对外贸易救济为应对国外贸易救济服务。例如美国在不承认中国市场经济地位的情况下，又开始对中国产品不公正地进行反补贴调查，对此，我国完全可以对美国的部分进口产品采取同样的反补贴调查。例如对美国进口大豆采取同样措施，这必然能够减轻美国对我国反补贴的压力。其二，在应对国外反倾销方面，中国仍然应该把争取市场经济地位作为重点，而不应受入世承诺的束缚。在策略上，对于有些国家，中国可以争取一步到位，对于美欧等发达国家，则可以分阶段性实现目标。例如通过会议纪要，双边谈判或其他方式及时地肯定和巩固美欧在非市场经济政策上的积极举措。欧盟在化纤布案中首次大规模地承认26家中国企业市场经济地位，我方应该通过一定的政治和法律方式将其巩固下来，这样，如果欧盟能在每一个案件中，都能给一半以上的应诉企业市场经济地位。即使中国的国家市场经济地位还不能一步实现，我们实际的目的也就达到了。与此同时，我们要坚决反对和抵制美欧在非市场经济政策上的倒退，例如欧盟在皮鞋案的倒退，否认了一百多家中国应诉企业申请市场经济地位；又如美国在认定材料成本价格方面的进口材料比例，出现从严和倒退的趋势，对此应该坚决反对和抵制。
关于两个途径：根据美欧在非市场经济政策方面存在不可解决的矛盾，我们应该考虑在市场经济地位的实体标准和认定程序上，把问题多边化，通过多边化解决双边无法解的问题。这是因为，中国已在事实上实现了市场经济，如果美欧在多边固执地不予承认，就会在政治上陷于被动，这如同中国如果不在保护知识产权方面与美欧配合，我们也会陷于被动一样。另一方面，如果美欧在实体标准和程序规则上采取双重原则，歧视性地对待中国企业，我们也可以采取同样办法对待美欧企业。因此，我们可以考虑以下两个途径，争取加速解决市场经济问题：第一，如果还有可能，争取把非市场经济地位放入多哈规则谈判，以澄清反倾销协定中非市场经济的模糊条款。第二，应把与市场经济地位有关的违法裁决，主动诉诸WTO争端机制。关于欧盟的非市场经济政策，实际已经走到尽头。根据欧盟的市场经济地位5条标准，要拒绝中国企业市场经济地位已经越来越困难了，在5条标准中，也只有会计制度这一条还能经常被滥用来否定中国企业市场经济地位。如果WTO争端机制裁决认可这种做法，对此，中国也完全可以同样从严执行会计要求，制裁欧盟企业。因此，我们必须做好充分准备，在法律的实体标准上，通过WTO争端解决机制，彻底解决欧盟的非市场经济政策。关于美国的非市场经济政策，关键是执行的基本程序上，经常违背多边规则要求的程序公正性、透明度和可预测性，也违背美国法律对程序公正性的基本要求。因此，抓住程序问题，争取通过WTO争端机制解决美国的非市场经济政策，应该会有突破性的进展。五、如何把多边规则变成企业的国际竞争力
选择正确的贸易救济政策确保产业的国际竞争力，需要企业的互动作用，把多边规则直接变成企业的国际竞争力。例如，根据反倾销的抽样规则，行业的龙头企业应把反倾销的规则纳入企业的日常管理，应了解主要出口国的反倾销法和制度，加强应变能力；主要出口企业应抓紧国际市场分析，时刻监控和预测可能发生的贸易救济措施。行业的龙头企业还应主动寻求与主要出口国同行的互补合作，争取贸易的双赢，同时加强与进口商和用户的统一战线，改变力量的对比。中国各行业的龙头企业则应该反过来借助反倾销的压力，加速产业出口走向集中。
[1]本文原载于《国际贸易》2007年第3期。