中国入世对WTO反倾销体制的挑战[1]
一、反倾销概述与中国在反倾销方面的现状及前瞻
（一）反倾销的特点
反倾销亦称反倾销措施，是指进口国反倾销调查当局依法对造成进口国同类产品产业实质损害的倾销进口产品征收反倾销税以抵销损害后果的法律行为。
反倾销手段的主要特点在于：可以作为贸易自由化的后盾，在实现普遍贸易自由化的同时，加强对专项薄弱产业的贸易保护，有些国家在某产业具有国际竞争性时主张以贸易自由化推动其出口，当该产业不景气或走下坡路时，则采用反倾销进行贸易保护。
反倾销是一种多边贸易协定框架下的合法贸易保护措施，只要符合世贸组织规则，使用上比较灵活，例如美国在20世纪90年代初经济萧条时，1991年一年立案达63起，1992年达到最高峰，一年立案83起。但是如果进口国调查当局违反世贸组织反倾销规则的裁决，被反倾销的成员国可以要求世贸组织进行最终裁判。
反倾销措施在贸易保护作用上的有效性和持续性，是其他贸易保护措施难以相比的。如果说世贸成员各国的关税高低受到关贸总协定的制约，那么，反倾销税的高低则比较灵活，税率可能很高，只要能够经反倾销调查合法证明倾销的幅度。正是因为这样，高的反倾销税往往可以征到50%或100%，直到完全驱逐该进口产品，而靠保障措施和普通关税都是难以达到该程度的。因此，对一些薄弱的产业部门，反倾销措施往往可以成为立竿见影、起死回生的特效药。而且，由于反倾销措施可以延续五年之久，又可以在五年到期后经过日落复审继续维持，因此，有相当数量的进口产品被征税后，可以维持10—20年之久，等于被永久地排除在进口国市场之外，这也是其他贸易保护措施无法相比的。反倾销措施还有一个明显的特点是，可以合法地歧视性打击个别出口国，而对某些友好国家或难以对付的国家则网开一面。采用的最普遍的办法是，申诉方在提出申诉时，有目的地选择一些国家作为打击对象，对其他需要网开一面的出口国则以没有倾销证据为由，不予指控，从而使反倾销成为国与国双边贸易政策的一个重要部分。也就是说，对不友好的国家，或竞争性强的国家可以多反倾销，以此迫使对方国家在其他贸易方面作出让步。反之，则少反或不反倾销。
反倾销是技术性最强的一种贸易保护措施，由于计算方法的复杂性，相当的任意性和缺乏透明度，因此，往往可以通过选择不同的计算方法来认定本来不存在的倾销行为。另一方面，由于技术性强，律师费昂贵，调查时间拖得久，工作量巨大，一般的中小企业难以承担。即使花了巨大的人力财力打赢了官司，公司正常的业务也往往已受到重创。
（二）国际反倾销是对中国出口贸易的最大障碍，中国是国际反倾销最大的受害者
从20世纪70年代末改革开放以来，美欧等发达国家就开始了对中国反倾销的历史，而且随着对外开放度的提高，中国遭受的反倾销调查也日渐频繁，特别是进入20世纪90年代以后，反倾销案件急剧增加，平均每年高达29起。根据世贸组织统计，在1987—1997这11年间，全球共有2196例新反倾销案，其中对中国产品的反倾销案共247例，占了国际反倾销案总数的11%。占前五名的其他被反倾销国家是美国，188例，占总案例数8%；韩国，139例，占6%；日本，133例，占6%；巴西，105例，占4%。中国已成为20世纪末国际反倾销最大的受害者。
二、中国加入世贸组织后，被反倾销的严重状况能否得到缓解
现在人们普遍关心的是中国加入世贸组织后，被反倾销的严重状况是否能得到缓解。遗憾的是，中国加入世贸组织本身对缓减被反倾销的状况不起任何作用，其主要原因是在中美关于中国加入世贸组织的双边协议中，双方同意美国在15年内继续把中国视为非市场经济国家，而中美协议的规定将自动适用于所有世贸成员国。因此，只要各国继续采用参照国的办法对中国进行不公正的反倾销，中国出口被反倾销的严重状况就很难得到缓解。
然而，世界上任何事物都有相对性。虽然从国际对中国反倾销案的绝对数量上有增不减，但是，中国在对付国外反倾销上的能力也在迅速提高；由于这个原因，从20世纪90年代后半期，中国在对付国外反倾销方面，取得了一些重大的突破。
在国外对中国反倾销政策上，中国政府加强了对外交涉的力度。当中国开始认真尝试实行社会主义市场经济后，国外把中国仍然视为20世纪70年代的中央计划经济国家进行反倾销，显然，这无论从法律上或事实上都是难以自圆其说的。通过中国政府对外的直接交涉，终于取得了比较大的进展。美国政府从1994年碳化硅案起，开始对中国企业实行分别裁决，在仍然采用参照国的情况下，根据中国各应诉企业的实际出口价格，分别征税。美国对中国企业采取分别裁决后，虽然没有从根本上消除对中国不公正的反倾销，但是，已有相当数量的中国应诉企业得到了比较低的税率，或零税率。这样，就避免了被调查产品全部被逐出美国市场的危险。
继美国政策松动后，欧盟于1996年底在文件夹金属附件一案中，也重新恢复了对中国外商独资企业的分别裁决。1998年7月欧盟修订反倾销法规，开始从法律上有条件地承认中国的市场经济过渡期。虽然在欧盟反倾销中，能够得到市场经济地位的中国企业还不会很多，国营成分为主的企业也将难以得到分别裁决，但毕竟有了一个突破口。另外，在澳大利亚对中国草甘膦反倾销案中，取消了参照国的做法，承认了中国企业的正常价值。美欧等发达国家在反倾销政策上的松动，显然也会逐渐对其他国家对中国的反倾销政策产生正面影响。
在对付国外反倾销上，中国的整体应诉能力大大增强了，这包括中国企业应对反倾销的能力，中国行业进出口商会的协调和指导能力，以及中国律师代理抗辩的能力和与国外律师合作办案的能力。
以上事例及数据对我国在加入WTO以前在反倾销领域的历史及现状作了概括性的回顾，也对我国在加入WTO以后的前景作了客观的分析和预测。可以看出，我国在加入WTO以前，其他国家是将反倾销措施与其他贸易保护措施，例如关税、非关税壁垒等一起使用来限制和制约我国产品进入其本国市场。反倾销措施尚未被作为第一手段为其他国家所使用，但即使在这种情况下，针对中国的反倾销调查及诉讼案件也在逐年上升。一旦中国加入WTO，由于其他成员国已不可能再主要使用高关税或非关税壁垒来继续限制中国产品输入其本国市场，反倾销措施作为一项合法手段则将被继续沿用，而且其使用频率、强度及范围势必会明显加强，从而成为抑制我国产品出口的主要手段。
由此可见，中国加入WTO本身非但不能减缓国外反倾销的严重局势，反而会使这种局势变得更加严峻。为此，充分认识到这一严峻的挑战并制定行之有效的对策是当务之急。
三、中国加入世贸组织后在反倾销领域的对策
（一）加强对外反倾销立法及执法
我们认为，我国目前在反倾销领域的首要对策是建立和完善我国自己的对外反倾销立法及执法体系，正所谓“批判的武器不能代替武器的批判”，“被动挨打不如主动出击”。只有具备了完善的对外反倾销立法，以及能够熟练运用WTO的规则处理对外反倾销案件，才能从真正意义上使我国具备反倾销领域的对外抗衡力量。其次，中国大规模进行对外反倾销的结果，并不必然加剧国际反倾销贸易战，相反，有可能起到缓和国际反倾销的作用。一方面，有可能缓减国外对我国反倾销的加剧，同时也可能起到挫败发达国家掠夺性的贸易自由化企图。另一方面，中国作为一个既是被反倾销大国，又是对外反倾销的大国，必然对国际反倾销规则的重新谈判和修改，发挥重要的作用。从而改变以往国际规则制定由发达国家基本垄断的局面。令人欣喜的是，我国政府已经充分意识到了这一点并已开始着手实施对策。
1997年3月25日，中国颁布了第一个《反倾销和反补贴条例》（以下简称中国反倾销条例），标志着中国从过去以批判国外对我国不公正的反倾销为主，转而开始掌握自己对外反倾销的武器，中国正式进行制定反倾销条例的准备工作，始于1992—1993年，到1997年初正式颁布，大约经过了5年时间。
中国对进口新闻纸反倾销案，拉开了对外反倾销的序幕。1997年12月10日，在中国反倾销条例颁布8个多月后，中国开始了第一个对外反倾销案调查，即进口新闻纸反倾销案，涉及加拿大、韩国和美国。正式应诉的外国公司，加拿大5家，韩国1家；美国对华出口新闻纸主要是加拿大公司经营，因此，没有美国公司应诉。经过将近18个月的调查，中国对外经贸部于1996年6月3日作出终裁决定，认定加拿大、韩国和美国进口新闻纸存在倾销并构成对中国工业的损害，决定对其征收反倾销税。其税率分别为韩国韩松纸业有限公司为9%，其他未应诉的韩国公司为55%。加拿大5家应诉公司的税率为57%—78%之间，未应诉的加拿大公司为78%。没有美国公司参加应诉，对美国的征税幅度统一为78%。
（二）努力提高国内企业及产品的国际竞争力
中国加入世贸组织后，随着关税的进一步降低，国家对进口的垄断和限制逐步取消，反倾销显然将成为最重要最有效的贸易保护措施。但是，不能对反倾销的保护作用盲目估计过高。反倾销与保障措施不同，保障措施可以针对某个产业；但是，根据反倾销规则，反倾销的每一个调查案只能针对某个具体产品。在现行国际海关税号下，有成千上万的产品，即使在同一税号下，也不一定可以视为相同产品。此外，对每一个产品作出反倾销裁决，起码要经过一年左右的调查。因此，每年能够立案被反倾销的产品是有限的。单靠反倾销措施，对于其他成千上万种产品是无法给予保护的。因此，中国加入世贸组织后，关键还是要从根本上提高国内企业和产业的国际竞争力，除此别无生路，要不就是退出世贸组织。
（三）培养反倾销专业队伍
基于上述对比可以看到，即使中国要达到美欧目前的立案水平，即每年达三十多个案例，起码还要3—5年的时间。以欧盟为例，欧盟目前的反倾销调查官员，不包括秘书，约有200人，100人负责倾销或补贴调查，100人负责损害调查。按照欧盟目前年平均立案32起，大约一个案子平均需要6个人，3人负责倾销或补贴调查，3人负责损害调查。如果是大案，可以8个人一组，小案4人一组。那么我们现在有多少调查官员呢?中国目前负责反倾销调查的主要有两个机构，由外经贸部负责倾销或补贴调查，国家经贸委负责损害调查，海关总署和国务院有关部门负责协助。就外经贸部负责倾销调查的官员人数来说，现在刚刚增加到6个人，而欧盟是100人。按照欧盟目前平均每年3个负责倾销或补贴调查的官员处理一案，100人可以处理33起案例（包括复审案件），那么，中国目前6个人，最多每年只能立案2起。显然，这与国内要求反倾销保护的程度相差甚远。
（四）培养反倾销领域的专业涉外律师
除了建立反倾销的专业执法队伍以外，我们认为，努力培养一支具备国际反倾销专业知识及经验的涉外律师队伍也是十分重要的。虽然，近几年来，中国律师在处理涉外案件的整体水平及能力上有了明显的进步和提高，但从事涉外业务的律师事务所大多把重点放在国际金融、外商投资等热门领域，而忽视了反倾销这一有待开发的领域。而且，由于国际反倾销案件技术性、操作性较强，而且适用的又是美国或欧共体的反倾销法律或规则，往往一般的律师即使有较高的反倾销理论水平，但缺乏必要的处理国际反倾销案件的经历或经验，也是很难办理此类案件的。因此，中国的涉外律师处理国际反倾销案件的能力还十分薄弱，这种情况显然与中国加入WTO以后所面临的国外对华反倾销案件的上升趋势是不相适应的。另一方面，由于我国目前已经颁布了反倾销的有关条例，也开始了若干针对国外产品的反倾销调查，可以预见，在中国加入WTO以后，中国企业针对国外产品提起反倾销诉讼，或者国外企业因中国的反倾销诉讼而需到中国应诉，都会需要大量有专业知识及经验的中国律师提供法律服务。这些情况均表明，培养反倾销领域的专业涉外律师已迫在眉睫。我们也在此呼吁有关政府主管部门及律师事务所本身能够对此予以高度重视。
综上所述，中国在加入WTO以后在反倾销领域将面临严峻的形势。但我们相信，只要采取适当的对策，中国可以很好地利用对外反倾销这一武器来保护自己，巩固和加强其在世贸组织中的地位。中国财政部长项怀诚在2000年10月26日中美贸易全国委员会举行的晚餐会上说，目前，中国已接近完成与各个国家的双边入世谈判，并在进行入世的最后多边谈判。中国加入世贸组织，一方面可以加快中国融入世界经济的步伐；另一方面，国内某些行业在中短期内也将受到一定程度冲击。中国政府向人民作了全面的介绍，只要心理上有准备，沉着而又认真地对待，就可以做到利大于弊。相信中国政府和企业有能力来迎接这场挑战。
[1]本文由段祺华与傅东辉合写，原载于《浦东开发》2001年第3期。